国家安全场域中边疆民族地区基层政权建设探析，本文主要内容关键词为：探析论文,边疆论文,国家安全论文,民族地区论文,基层政权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：B958 文献标识码：A 文章编号：1000—8691（2011）02—0045—05
进入新世纪以来，世界局势风云变幻，国家安全受到影响。相对于传统的以军事威胁为主的国家安全威胁，出现了国家安全向多维度与复杂性方向发展的趋势，表现为生态安全、经济安全、金融安全、资源安全、恐怖主义、贩毒问题等非传统安全问题[1](P1)。这些对国家安全造成威胁的新情况与民族问题、宗教问题、边境问题、发展问题具有一定联系。经济社会发展的不平衡，各种资源配置的不均衡，跨境民族与世界性宗教的广泛存在成为影响国家安全稳定的重要因素。我国与15个国家接壤，2.2万公里陆地边界线中有1.9万公里在少数民族地区，全国123个边境县几乎都在少数民族地区，有34个民族与境外同一民族跨界而居。一些国家实行的民族复兴政策以及宗教极端主义也向我国渗透，经济全球化和文化多元化两种潮流的相互激荡造成国家认同、文化认同和民族认同在极少数群众中难以统一。“国内外历史和现实都充分证明，没有民族问题、宗教问题的正确解决，就没有国家的团结、稳定和统一。”[2](P149)边疆民族地区位于国家安全的最前沿，坚强稳固的基层政权组织是民族地区经济发展、社会和谐、政治稳定和国家安全的基石。
一、边疆民族地区基层政权重要功能的全面认识
1.边疆民族地区基层政权结构分析
边疆民族地区乡镇是国家政权体系在边疆民族地区设立的最低一级的政权组织，主要包括党组织和行政体系，以及与基层民主相配套的权力机关体系——乡镇人民代表大会。乡镇党委在基层政权体系中居于领导核心地位，对各项事业的发展起到统筹、规划、决策、领导和监督的作用。按照我国《宪法》、《民族区域自治法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，乡镇镇长从当地的少数民族中选举产生。乡镇政府对人大负责并报告工作，接受乡镇人大的监督。它们之间主要是监督与被监督的关系。此外，乡镇派出所和人民法院在乡镇设立的派出法庭作为最基层的政法机关，与乡镇基层政权相互协调配合，发挥打击违法犯罪活动、维护社会治安秩序、保护各族人民群众的利益、保持边疆民族地区的安全与稳定等政法机关职能。
我国现有政治体制内村（居）委会不是政权机构，从法律角度讲它是一种村（居）民自治，实质是基层民主，具体是指村（居）民群众在中国共产党的领导下，依据《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》，以及《选举法》等有关法律政策规定，通过民主选举的程序，选出村（居）委会这一自治形式，实现自我管理、自我教育、自我服务的基层组织职能。村（居）委会不是基层政权的下属机构，两者是协助的关系。但在实践中村（居）委会基本成为党和国家政策法令实际操作上的终端，一定程度上体现了国家职能，具有“半政权”的性质。根据其实际作用，笔者在研究中将其作为基层政权来对待。
2.边疆民族地区基层政权的基础地位
“基础不牢，地动山摇”形象地表明了基层政权的作用。党和国家方针政策的贯彻执行最终要依靠基层政权作用的正常发挥，它是全部工作的落脚点。基层政权直接面对各族人民群众，直观反映了党和政府的各项主张，代表了党和国家在群众中的形象。边疆民族地区基层政权更像是保护国家安全与稳定的前哨阵地和前沿堡垒，也往往成为敌我矛盾的焦点和爆发点。在一些民族问题比较突出的边疆地区，基层政权成为“三股势力”仇视和攻击的对象。以新疆为例，“基层政权组织是党和政府联系广大各族群众的桥梁，也是维护社会稳定的基础，民族分裂主义分子对其视为眼中钉，恨之入骨。因此，要大力加强，使基层政权组织成为落实党的方针政策，打击民族分裂主义和非法宗教活动，维护新疆社会稳定的坚强堡垒”[3]。一些地方群体事件的发生是多种因素作用的结果，与经济的发展程度并无必然联系。“上政下传”与“下情上报”的双重功能可以使基层政权成为矛盾爆发的缓冲器和稳定器，其作用发挥程度就成为影响边疆民族地区稳定的一个关键因素。
3.边疆民族地区基层政权的特殊治理
就整体而言，我国与西方发达国家国情不同，从区域来说，沿海内地地区与边疆民族地区差异明显。所以边疆民族地区既不能照搬西方发达国家乡村治理的所谓成功做法，也不能盲目模仿沿海发达地区的先进经验，如西方的“欧陆可持续发展模式”、“加拿大纽布朗斯省维克乡村自治模式”、“美国阿拉斯加多元文化主义与充权模式”、“韩国的新村运动”[4](P11～13）等。以市场经济规律为主导和以减政放权为核心的农村基层管理体制改革并不完全适应边疆民族地区的实际情况。
我国的边疆民族地区多是山高林密、深谷沟壑、高原戈壁、江海纵横等地质条件复杂、环境恶劣、交通不便的地方，而且民族成分复杂，宗教氛围浓厚。边界线漫长，跨境民族多，实施国家边境安全管理、社会事业管理的成本很高，难度很大。实践中事权繁杂，其自身的发展能力又相对较弱。以云南省为例，由于毗邻全球最大的毒品生产地金三角，云南处于全国禁毒防艾的最前沿。2005～2007年，云南缴获的毒品海洛因、鸦片和冰毒，分别占全国缴获数的75％、87％、54％，为办理此类案件，云南省投入了大量的人力、物力和财力。云南省是全国5个藏区之一，反分裂、反渗透的任务十分艰巨。这些都带来大量的财政支出[5](P50)。而另一个典型的边疆民族省区新疆，其地域更加辽阔，民族问题、宗教问题相对突出。这是因为一是新疆社会生产力和经济发展很不平衡，不仅与沿海发达地区存在很大差距，南疆与北疆也有相当差距，且多为国家级贫困地区。二是分裂势力、极端宗教势力、恐怖势力的存在是社会不稳定的隐患。三是宗教氛围十分浓厚，一定程度上禁锢了群众思想，阻碍了现代文明的发展[6]。
二、边疆民族地区基层政权职能弱化的原因分析
1.经济因素
边疆民族地区与沿海发达地区相比存在巨大经济差距，基础差，底子薄，缺乏经济发展的优势，乡镇企业发展举步维艰，对富余劳动力难以消化，农牧民增收缓慢。村集体经济几乎空白，基层组织缺乏财力，难以把群众团结组织起来开展经济活动和社区建设，基层组织凝聚力不强。为了发展边疆民族经济，解决富余劳动力的问题，进行劳务输出成为一条增收致富的重要途径。新疆、西藏等地的乡镇都把它作为富民工程来抓，这就需要基层政权对劳动力转移的农牧民进行职业技能培训，但基层政权的财力有限，如新疆博尔塔拉蒙古族自治州某边境镇2006年到2010年每年投入培训转移劳动力的经费只有2248元、2090元、2194元、2194元、0元，只能对一小部分农牧民进行培训，提高全镇农牧民文化整体素质很难做到。
2.财政因素
在取消农业税及各项统筹提留后，虽然中央的财政转移支付对县乡的财政困难缓解起到了较大作用，但因总量不足，基层政权对省（区）市的财政依赖度相当高，基层政权组织负债运行的情况依然存在，对于各项公益事业和自身软硬件建设造成一定困难。新疆博尔塔拉蒙古族自治州的某镇近5年的公共投入分别只有15万元、30万元、20万元、25万元、12万元，只能进行小规模的维修，大的工程建设很难实现。对于基层政权建设的投入经费分别为0元、0元、2.7万元、5万元、5万元。而在新疆的博州、喀什与西藏的山南地区，由于气候寒冷，无霜期短，农牧民居住分散，地域辽阔，基层干部每年有6～8个月要在边远地区开展工作，装备较差，要骑马或步行才能完成对偏远牧区的管理和服务。这些都需要加大财政投入。
3.待遇因素
基层政权工作人员在艰苦的一线工作，但工资待遇与上级机关工作人员相比较低，有的特殊补贴难以落实，客观上影响了其工作的积极性和创造性。有时还会造成他们情绪不稳定，不安心工作，进而对基层政权的运行造成不利影响。如新疆博尔塔拉蒙古族自治州的边境民族乡的干部职工工作条件艰苦，配偶就业、子女入学、住房等条件相对较差，农忙时干部下乡要自带口粮，最远的村到乡政府有28公里。待遇偏低，一定程度上挫伤了他们的工作积极性。公务员外流较多，除了领导班子成员调整变动外，新招录的公务员因环境艰苦不愿长期在基层乡镇工作，要求调入上级机关，3年来调走7个公务员到州县。该乡的公务员编制目前空缺8人，造成日常管理中人员单薄，遇到救灾等集中突击活动时更是捉襟见肘。因此，应进一步提高基层组织人员的福利待遇。
4.素质因素
边疆民族地区基层乡镇普遍存在人才缺乏、人员不足、素质参差不齐的情况。笔者通过对西藏山南地区边境乡镇的调查发现，当地存在公务员编制空缺、高素质的公务员引进困难、干部队伍知识结构不合理的情况。当地农牧业、水利、规划、经济、法律等专业人才缺乏，影响了政府整体功能的发挥。公务员整体年龄偏大，35岁以上的占78.3％。知识文化层次不高，大专以上的占62.5％。由于经费问题，干部培训次数太少，特别是参加上级举办的培训更少，一年平均不到一次，一定程度上影响了干部队伍思想观念和理论业务知识的更新。部分基层政权人员思想和业务素质不高，得过且过，关心个人经济发展，对群众的困难和工作中的问题“不想管、不敢管、管不好”，群众反映的日常问题得不到解决或不能及时向上报告，缺乏带领群众致富的能力。
5.作风因素
有的基层工作人员习惯于命令式的工作方法，不愿做细致的思想工作，用势压人，工作作风粗暴，对群众态度冷、硬、横。更有甚者，村务公开制度贯彻得不好，存在干部腐败现象，以权谋私，做事不公，不为群众谋福利。笔者在海南某基层社区进行了长达50天的田野调查，该社区少数民族占总人口的42％，为边疆民族地区。该社区内居委会干部与群众关系紧张对立，正常工作难以开展下去。在笔者对该社区的问卷调查中，认为村民致富要靠自己的占72％，靠亲戚的有28％，没有人选择要靠村干部；如果邻居之间出现纠纷，选择找村干部解决的只占15.7％。反映出较严重的干群关系问题，所以，应加强对基层工作人员作风的整治。
三、加强边疆民族地区基层政权建设的对策分析
1.强化和突出基层政权的安全稳定职能
在边疆民族地区，基层政权承担了许多非民族地区基层政权所没有承担的任务，如宣传党和国家的民族宗教政策，教育引导广大信教群众，管理边境民族事务、经济事务、社会事务，打击贩毒、赌博、走私等跨境犯罪活动，打击敌对势力的分裂破坏活动，处理民族、宗教纠纷，调解、平衡民族利益关系，等等。由于处在与“三股势力”正面交锋的前沿阵地，使这些地区的安全稳定的政治要求成为工作的重中之重，甚至成为其工作的主要内容。这就需要调整边疆民族地区基层政权组织的管理目标，强化其安全与稳定的职能要求。以新疆博尔塔拉蒙古族自治州为例，该州与哈萨克斯坦相邻，边境乡镇都加大了维稳资金的投入，成立有维稳应急的专门机构，主要领导负责，印发了包括《突发公共事件总体应急预案》在内的涵盖防洪抗旱、地震、食品安全、卫生防疫、物价等各个方面的各种预案，组建来源广泛的信息员队伍，实行应急信息日报制度。边境乡镇有专门的边境管理工作办公室，由乡镇干部和派出所官兵以及村民兵人员、村民进行巡逻执勤。
2.巩固与加强基层党组织的领导核心作用
党的基层组织的重要作用毋庸置疑，十七大报告提出：“党的基层组织是党执政的组织基础”，如果党的基层组织建设不好，“党的整个肌体就不可能健康，最后甚至可能垮掉”。边疆民族地区基层党组织更具有特殊的战斗堡垒作用，对其只能加强，不能削弱。除了利用从2000年起中央财政设立的“西部地区基层政权建设资金”以及各省区的配套资金搞好基层党组织的办公用房等硬件建设外，还需要从思想、组织、作风和经济发展等多方面着手加强建设。中央和地方党委应当更加重视边疆民族地区基层党组织建设，搞好规划并进行认真落实。通过加强对边疆民族地区基层党组织的领导，贯彻党的组织领导原则，使其牢牢掌握在党手中，听党的话，服从党组织的安排。大力培养忠于党、热爱祖国的少数民族党员干部。对于软弱涣散的基层党组织必须加强管理。笔者在海南某社区的田野调查中发现，上级党组织要召集党员开会布置工作，该支部的党员们都以有事情、忙生意为由不参加，正常的活动开展不了。目前上级党委正在研究换届更新该支部。党员不但要保持政治上的先锋作用，还要成为带领群众致富的领头雁，这样基层党组织建设才更加具有推动力。如甘肃省委在全省基层党组织中开展的“双培双带”工程，即“把党员培养成致富能手，把致富能手培养成党员”和“党员先富起来，带动群众致富”，使许多民族地区农村党员致富带头人被充实到村级领导班子，不但增强了班子的活力和带领群众发展经济的能力，而且促进了农村基层党组织职能、工作方式的改变，改善了党群干群关系，党组织的创造力、凝聚力和战斗力明显增强[7]。
3.增配工作人员职数
边疆民族地区基层政权面对繁多和特殊的管理服务事务，可以用“上面千条线，下面一根针”来形容，客观上需要更多的工作人员，所以边疆民族地区基层政权在机构设置和人员配备上要高于非民族地区。但是在现行的财政转移支付制度设计中，财政供养人数是影响一个地区转移支付额度的重要指标，也就是说更多地注意边疆民族地区的特殊情况。所以国家在测算核定民族地区标准财政供养人数时，应充分考虑边疆民族地区的实际，适当增加边疆民族地区的标准财政供养人数。在新疆的博尔塔拉蒙古族自治州某镇行政缺编达14人，调入和新录用人员较少。因此，“要充分考虑民族地区各级政府所承担的特殊事权和较高的行政成本，增加财政转移支付的额度，以满足民族地区经济社会发展的需要，保证政府基本公共服务职能的实现，维护民族地区和边疆的稳定”[8]。
4.加强干部队伍建设
根据边疆民族地区经济、社会发展的迫切需要，应适当拓展基层政权干部的来源渠道，注意从少数民族农牧民、工人、退伍军人、回乡青年学生中挑选优秀人才，充实到基层单位工作。如西藏的乡镇干部中退伍军人占了大多数，并积极做好从优秀村干部、大学生村官和“三支一扶”人员中考录乡镇机关公务员工作。在笔者的调查中，边疆基层乡镇普遍反映干部缺乏培训，造成干部的经济建设与社会发展的知识和理论不足，工作思路和方法不多，素质需要提高。随着大学连年扩招，来自民族地区的大学毕业生越来越多，他们在内地高等院校毕业后可以返回家乡、建设家乡。应创造条件加快人才流动，吸引内地优秀大学生到民族地区工作，形成平行流动。通过挂职锻炼等形式从上级机关选调素质较好的少数民族年轻干部到基层工作并选调基层干部到上级机关学习工作，进行上下交流。孔繁森式的优秀援藏干部等对边疆民族地区的稳定与发展作出了重要贡献，对当地干部形成示范带动作用，这种形式的干部交流可以继续坚持与完善。“一大批具有高学历的人才从内地源源不断地注入西藏，日喀则市帮佳孔的社区主任就颇为自豪地告诉笔者，有一名毕业于清华大学的硕士在他们这里勤奋地工作。”[9]就个体微观而言，应通过提高边疆民族地区干部职工的各项待遇，增强他们在基层干事业的信心，调动其工作积极性，使基层干部“愿干事、能干事、多干事、干好事”。
5.增强边疆民族地区基层政权的经济发展能力
边疆民族地区远离珠三角、长三角和环渤海等几大经济中心区，各种生产要素不完整，缺乏经济发展的有利条件，受资金、技术、运输以及有技术型劳动力等条件制约明显，不能完全依靠市场经济的办法和手段进行发展，更不能完全依靠边疆民族地区基层政权自身的能力去组织。在进行财政支持，保稳定、保运行、保发展的同时，实施项目带动策略，分步骤、分区域、分类型搞好项目建设规划，形成项目建设机制，如党和政府对喀什新型特区建设的战略规划。要认真贯彻落实中央民族工作会议精神和“两个共同”的世纪民族工作主题，按照“五个统筹”的要求，从基础设施、财政投入、对口支援、结构调整、生态建设、扶贫开发、兴边富民等多个方面进行努力，把这些政策认真加以落实，充分发挥社会主义制度的优越性，为边疆民族地区的发展不断注入活力。由于民族地区自身财力不足，在实施项目建设过程中应当免除或降低地方配套资金的比例。中央和省级财政还应加快建立边境农村最低生活保障制度。利用边境地理位置条件，发展边境贸易和特色旅游。笔者在新疆和西藏的调查中都发现边疆民族乡镇已经在利用自己独特的自然风光建立草原放牧、高原湖泊、温带森林风景区和农家乐餐饮业、手工艺品开发等民族风情旅游区，政府应加强对其的引导。另外由政府组织农牧区富余劳动力转移，搞好培训服务，维护合法权益，转变单一的农牧业经济形式。在具备条件的牧区通过整合自来水、道路、电网、绿化、沼气池、文化室建设等项目资金，实施定居点建设工程，改善牧民的生产生活条件。对于经济困难的基层党员干部可以进行适当帮扶，使其能够发挥示范带头作用，提升基层政权形象。
6.加大对边疆民族地区基层政权建设的支持
经济发展的明显滞后使边疆民族地区基层政权自身建设十分薄弱，反过来又造成发展经济、组织社会事业、保持稳定等能力的低下。保持边疆稳定固然是边疆民族地区基层政权的突出职能，但“发展是硬道理”，是解决一切问题的根本出路。不能就稳定而稳定，要在发展中求稳定。应加大对边疆民族地区的转移支付力度，实现政府提供公共产品和公共服务的均等化，改善民族地区教育、医疗、卫生、交通、社会保障等自身发展条件，为群众带来更多的实惠，增强对基层群众的吸引力、凝聚力和号召力，通过发展来树立边疆民族地区基层政权的威信。中央财政性建设资金、其他专项建设资金、各项财政扶贫资金适当向边疆地区倾斜。采取定向培养、专项培训等措施，大力培养边境民族地区急需的各类人才。鼓励和吸引各类人才到边境地区发展创业。国家组织、支持和鼓励沿海发达地区对口支援边境地区加快发展。在加大一般性财政转移支付力度的同时，更能够体现边疆民族地区需求特征的“边境地区专项转移支付”需要加强。以2006年为例，中央下达云南省基层政权专项转移支付资金32109万元，其中政法补助装备维修专款20690万元，村级组织活动场所建设资金6819万元、西部基层政权建设补助资金4600万元。云南省共投入配套资金26698万元。中央政法补助专款的投入使基层政法单位的执法能力得到进一步加强，办公条件、民警装备和交通工具得到有效改善。中央村级组织活动场所建设资金的投入，巩固了党在农村的执政基础。建成的村级组织活动场所除党支部和村委会办公室外，还有卫生室、计生服务站、党员活动室和文体娱乐室。基层的同志反映：“过去是无房无瓦，现在是有房有窗，工作起来心情舒畅，群众来了喜气洋洋”。西部基层政权建设补助资金的投入，维护了基层政权的稳定。破烂、漏雨、倒塌、光线黑暗、合署办公、人员拥挤的办公用房状况得以改善，调动了基层干部职工的工作积极性，提高了政府的施政形象[5](P47～48)。当然，应采取有力措施严格管理使用这些资金。
综上所述，在建国以来我国对边疆民族地区长达60余年的治理工作实践基础上，经过改革开放，面对新的国际和国内形势，在科学发展观的指引下，边疆民族地区经济与社会有了长足进步。党和国家采取了一些特殊的政策措施对其基层政权进行强化，并取得相应的成效。但与特定自然环境和社会状况以及新的安全形势的客观要求还有一定差距，需要在认识上不断深化，实践中继续加强。
收稿日期：2010—11—28