官僚腐败症蔓延的危害与防治路径，本文主要内容关键词为：官僚论文,路径论文,腐败论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D261.3 ［文献标识码］A ［文章编号］1003－7462(2012)06－0061－05
一、关于官僚腐败症的内涵分析
《辞海》曰：官僚主义是指脱离实际、脱离群众、做官当老爷的领导作风。如不深入基层和群众，不了解实际情况，不关心群众疾苦，饱食终日，无所作为，遇事不负责任；独断专行，不按客观规律办事，主观主义地瞎指挥等。它有命令主义、文牍主义、事务主义等表现形式。官僚主义是剥削阶级思想和旧社会衙门作风的反映。也就是说，它是一种领导作风、工作作风，其主要特点是脱离实际、脱离群众、做官当老爷。官僚主义是一种历史遗留物的延续和发展。正因为这样，它根深蒂固，难以克服，遇到适应的土壤和气候，就会迅速膨胀。
列宁曾尖锐地指出：“我们所有经济机关的一切工作中最大的毛病就是官僚主义。共产党员成了官僚主义者。如果说有什么东西会把我们毁掉的话，那就是这个。”[1]552前苏联学者认为：“官僚是一个特殊的封闭的管理阶层，它以某种方式体现统治阶级的利益并将本身的利益视为全民的利益。”[2]275当代我国的官僚主义是封建主义遗毒的表现，是小生产的思想影响的产物，同时也与政治制度的不完善息息相关。
有学者认为，官僚腐败是指国家公职人员借职务之便获取个人利益，从而使国家政治生活发生病态变化的过程。美国著名政治学家亨廷顿认为：“腐化是指国家官员为了谋取个人私利而违反公认准则的行为。”[3]54还有些学者则认为，腐败是“党和国家公务人员滥用权力谋取私利，从而违反当时社会公认的纪律、法律和道德规范，并形成一定社会危害的一种畸形的政治行为和政治现象。”[4]372无论那种关于腐败的定义，都可以看出他们的共性：官僚主义是腐败的温床，腐败就是公权力变质，蜕变为“私有权力”。但不是所有违反公职行为规范的都称之为腐败，只有公职人员在腐败意识的支配下导致的违规现象才可确定为腐败，其他原因的违规行为不能算作腐败。
随着经济社会的发展，商业往来愈加频繁，非国家公职人员当中也出现了腐败的倾向，这些人往往不是官僚，却利用工作之便进行腐败活动。从这个意义上来讲，这种腐败行为不能归属于官僚主义的范畴。然而，在现实政治生活中，官僚和腐败又往往是互动发生，又产生互动效应，腐败催生官僚，官僚滋生腐败，两者难以割舍，其主要表现为相互依存，相互促进，相互保护。而官僚腐败症一旦形成，其负面能量迅速膨胀、放大，必将给党和国家带来巨大的灾难。
毛泽东指出：“动员群众的方式，不应该是官僚主义的。官僚主义的领导方式，是任何革命工作所不应有的，经济建设工作同样来不得官僚主义。要把官僚主义这个极坏的家伙抛到粪缸里去，因为没有一个同志喜欢它。每一个同志喜欢的应该是群众化的方式，即是每一个工人、农民所喜欢接受的方式。”[5]124共产党员应真正成为群众中的模范者，自觉防止一切腐化官僚化贪污等现象的产生。由此可见，腐败是和官僚主义联系在一起的。
二、官僚腐败症的危害
改革开放30多年以来，官僚腐败症的滋生蔓延已成为困扰中国共产党领导现代化建设的一个突出问题。早在1982年，党的十二大就提出过要在今后五年内实现党风和社会风气根本好转的任务。尽管30年多来党和政府为防止官僚腐败症的蔓延做出了不懈的努力，出台了多部法律法规，并重拳出击，但腐败现象没有得到彻底的遏制。腐败已成为阻碍我国经济发展，影响社会稳定和谐，败坏党风，导致干群、党群关系十分紧张，群体性事件频发，严重危害执政党地位。2012年3月温家宝指出：“执政党的最大危险就是腐败。这个问题解决不好，政权的性质就可能改变，就会‘人亡政息’。这是我们面临的一个极为严峻的重大考验。”[6]官僚腐败症必然对党和人民的事业带来巨大的危害。
1、官僚腐败症造成对社会资源的严重浪费，引发严重的社会不公平。权力与金钱的交易导致了国家财富向私人手中的流失，加剧了社会的不公平；使社会经济主体的行为发生严重扭曲，产生寻租、设租、避租、护租等行为，导致了社会资源的浪费和社会成本的巨大损失。它亵渎了公众的信任，损害了社会公平，侵蚀了社会资本，浪费了资源，降低了社会效率。
同时，权力与权力、权力与金钱的交易导致了既得利益集团的形成。既得利益集团一般都没有明显的组织结构形态，不是一个组织性的集团，而是一个共同利益基础上形成思想联系紧密、组织上联系松散的集团。它具有政治权力特征，即由一伙借助于对权力、地位和资源的垄断而获得巨大经济利益的人组成，它是一个宗旨明确的利益团伙，集团成员因为得到来自集团的巨大利益，因而都极其忠于这个既得利益共同体。一旦这个既得利益集团的生存受到威胁，就会本能地誓死捍卫其既得利益，用不着动员，就会各显其能，显示其能量。它将集团成员死死捆绑在一条利益链上，他们的行为始终围绕着获得、巩固、维持既得利益而展开，时间越长就越紧密，其能量就越大，甚至能影响到当地的政治生态。当今我国腐败的特点之一，就是“窝案”、“串窝”非常严重，一揪就是一串，一端就是一窝。其本质就是大大小小的靠权力获取不正当利益的利益和命运的共同体，一损俱损，一荣俱荣。反腐败为何那么艰难？原因就在于在一些地方腐败分子拼命维护已经形成的既得利益集团的共同利益。比如，安徽省原副省长王怀忠被立案审查时，属于这个既得利益集团的阜阳市的一些“大款”就叫嚣，就是倾家荡产也要保王怀忠过关，有的人更是一次性拿出200万元巨款要为王怀忠“解套”，要为王怀忠“摆平中纪委”。[7]202再如，2011年12月22日，原中共广东省纪委副书记丘海在省政协十届十七次常委会议上，向政协常委们通报去年广东省反腐倡廉工作情况时提到，近年来腐败行为的“有组织犯罪”特征日趋明显，“一查一串、一端一窝”。茂名市重大系列腐败案涉及省管干部24人，县处级干部218人，波及党政部门105个，市辖6个县(区)的主要领导全部涉案。[8]正如有些人所说，现在有的干部不查是孔繁森，一查是王宝森。其后果是严重地削弱了党和国家政治功能；官僚主义导致了权力的内耗，影响了国家机器的正常运转。正如吴敬琏指出，造成不同社会阶层收入差距进一步扩大的原因，除了在市场化条件下由能力和贡献差异产生的收入差距较之计划经济平均主义时代有所扩大之外，腐败和垄断，乃是我国基尼系数大大超过国际公认“警戒线”的关键因素。[9]
2、官僚腐败症严重阻碍和破坏了我国改革开放与现代化的进程。腐败严重扰乱市场经济的正常秩序，增加政府公共服务和社会管理的成本，打击人民群众投身改革发展事业的积极性，削弱整个社会在改革发展中的战斗力和凝聚力，影响和制约了党带领人民建设现代化的应有作用，是经济社会发展的巨大障碍。世界银行在1997年就指出，腐败会危害国家的投资率。如果一个国家的腐败程度低，这个国家的投资率就高。行贿会鼓励政府官员们养成办事拖拉的陋习，使腐败分子对他们的受害者不断提高价码，正如敲诈勒索者所做的那样。著名学者胡鞍钢曾在新加坡进行一次外商在华投资调查时，他向外商提出了10个问题，其中有两个与腐败有关。一是在我国做生意过程中与我国官员打交道，是否支付腐败成本？并且限定是贿赂成本。在回答时有40％的人，认为不需要支付，有近60％的人认为需要支付。二是如果我国政府有效地反腐败和抑制腐败，您是准备不投资、继续投资还是大幅度投资？100％的人选择了后面的答案。因此，胡鞍钢认为：“在中国经济起飞中，最有可能中断中国改革与现代化进程的因素是来自党内的恶性腐败。”并进而指出：“发展是硬道理，反腐败也是硬道理。必须同时高举改革开放与反腐败两面旗帜，以制度创新根治腐败，以反腐败保证改革开放。”[10]235实践证明，反对和防止腐败关系中华民族的前途和命运，关系到改革发展稳定的大局，关系到全面建设小康社会的顺利发展；关系到社会主义市场经济体制的完善和我国现代化事业的健康发展。
3、官僚腐败症败坏了社会风气，腐蚀了社会道德，扭曲社会主义核心价值观。现阶段，官员腐败现象，在我国社会里造成了各种严重的后果。其中之一就是严重败坏了社会风气，对公众在社会各领域中的行为倾向选择产生严重的误导，诱发了全社会的不正之风，从而破坏了公众对基本的社会道德与价值准则的信心，使社会的凝聚力水平不断下降。我国古训说，“上梁不正下梁歪”，确实反映了道德准则的建立与遵守须依循榜样的示范力量，在过去30多年的期间里，被树立起来以供效仿的榜样，较多来自在普通群众，来自党政官员的却较少。现今社会道德水准的下滑，甚至在一些单位和部门的丧失，一方面说明了在普通群众中寻找并确立榜样的做法之低效，另一方面说明一些党政官员的腐败行为已形成了一种“逆榜样”作用，并引起公众的仿效，由此大大败坏了社会的道德准则。官员的腐败行为解构了在社会生活中人与人之间健康的、互助友爱、互相信任的关系，使人际关系日趋金钱化、私欲化，人与人之间的感情淡漠，强化了人们自私自利的行为动机，恶化了人们不求上进，玩世不恭，甚至社会伦理道德堕落的社会风气。
4、官僚腐败症危及党和国家的生存与发展。江泽民在党的十五大报告中强调：“反对腐败是关系党和国家生死存亡的严重政治斗争。”[11]45从历史的经验教训来看，政风廉洁从来是赢得民心，实现政治清明、社会安定繁荣的重要一环。我国历史上一个个王朝的覆灭，世界历史上一个个不可一世的大帝国的崩溃，当今世界一些长期执政的政党下台，都与人心向背的变化有着直接的关系。如果我们不从国内外惊心动魄的严酷斗争中汲取教训，不谨慎，不警惕，不能保持廉洁，也有可能重蹈历史的覆辙，自我毁灭。这绝不是危言耸听，更不是杞人忧天。从国际共产主义运动的风雨动荡历史，都证明了这一点。如苏联共产党自赫鲁晓夫开始，开始背离列宁的建党原则，由此在党和社会上逐渐形成一个既得利益的特权阶层。特别是经过勃列日涅夫和戈尔巴乔夫时期，使这个既得利益的官僚特权阶层控制了党政各级领导机关，把这些机构从为人民服务的职能变成谋取私利和压迫人民的工具。这个官僚特权阶层不但享受种种堂而皇之的特权待遇，而且还在改革的名义下大量侵吞国有资产，大肆腐败。最后失去了人民群众的信任和支持，出现了严重的政治、经济和社会危机，最终导致苏联共产党的倒台和国家的解体。其教训是极为惨痛的。现实斗争更加说明：腐败不除，难以立党；腐败不除，难以立国；腐败不除，难以取信于民。
三、防止官僚腐败症蔓延的根本途径
1、在监督的主体上，要改变监督权只专属于监督机关的传统格局，建立以人民监督为主体的、上下结合的、纵横交错的网络式社会监督系统。列宁指出：“只有当全体居民都参加管理工作时，才能把反官僚主义的斗争进行到底，直到取得完全的胜利。”[12]770因此一定要强调人民监督主体性的原则。对此毛泽东曾指出：“一切问题的关键在政治，一切政治的关键在民众，不解决要不要民众的问题，什么都无从谈起。”[13]202毛泽东十分重视人民能够直接管理国家事务，包括参与国家大政方针的制定和执行。他认为，“社会主义不是平静的河流，应当有领导指引方向，但是，人民应当有对社会上发生的一切事情做出反应的直接可能性。”[14]12在分析党风建设与人民监督的关系时毛泽东认为，如果没有人民群众的监督，党员干部就会形成官僚主义、蜕化和变质。因为“人是会变化的，革命者也会发生变化。没有群众监督和揭露，他们可能进行贪污、盗窃，做投机生意，脱离群众。”[15]1338无论是在革命战争年代还是人民掌握政权以后，毛泽东始终认为人民群众的监督作用对党风的建设是不可或缺的。对此，邓小平进一步认为，人民群众是行政监督的一支重要力量，并一再强调：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。”[16]332要维护人民的利益，就必须让人民群众掌握监督权，监督制约权力受托者对权力的行使，使权力始终对人民负责。因为“我们要坚持共产党的领导，当然也要有监督，有制约。”[17]256“宪法上规定了党的领导，党要领导得好，就要不断克服主观主义、官僚主义、宗派主义，就要受监督，就要扩大党和国家的民主生活。”[18]270现阶段各级党和政府虽然强调并注意加强对权力的监督制约，要求形成一个自上而下、平衡制约和自下而上的纵横监督网络，达到多种监督力量的平衡配置。在其理论上是有进步，实践上是有推进，但还是没有突出人民群众的监督主体地位，混淆了监督过程的主从关系，使群众监督无法到位，因而也就不可能取得有效监督的预期效果。我国目前存在着党内监督、行政监督、法律监督、经济监督、权力机关的监督、舆论监督、群众监督、政协和民主党派监督等八个监督系统均属于同一层次，但在实际操作中，却有意无意地忽视和降低了群众监督的作用。邓小平还强调指出：“不搞群众监督就更危险了。”[18]271因此，必须突出强调人民群众监督的主体地位，才能有效防止官僚腐败症的蔓延。
2、在监督对象上，要切实扭转对下不对上的倾向，“抓小放大”的软弱无力状态，从根本上治理“上梁不正下梁歪”的传统痼疾。这些年来，我们党对反腐败的态度不能说不坚决，采取的措施不能说不多，然而却没能有效地遏制腐败的发展势头。其根本原因就在于，一些党委和政府还没有充分发挥人民群众这支反腐败的主力军的作用。为什么一个全心全意为人民服务、支持人民群众当家作主的无产阶级政党，在其执政的条件下在一些党委部门会出现人民群众监督不到位、起不到应起的作用的问题呢？其深层次的问题在于，我们有的党员特别是有的党员领导干部设有深刻认识，党的先进性并不是一劳永逸、一成不变的。要有效防止党的错误包括出现腐败问题的错误，必须发挥人民群众监督主力军作用的关系，但现在人民群众对执政党的有效监督成为一个难点。关于执政党要接受人民群众监督的问题，邓小平早在党的八大时就强调指出：“从国家制度和党的制度上作出适当的规定，以便对于党的组织和党员实行严格的监督。”“我们需要实行党的内部的监督，也需要来自人民群众和党外人士对于我们党的组织和党员的监督。”[18]215而在现实中，我们所讲的人民群众监督，对象也主要是政府等国家的行政部门，而对执政党的有效监督还没有到位。即使对政府等国家机关的监督、对国家机关的领导干部的监督，还由于党的领导干部与国家机关领导干部的身份高度重叠，使人民群众的有效监督大打折扣，甚至落空。邓小平对此问题保持了高度的警惕，他曾明告诫我们全党的同志：“在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。”[18]270因此，必须强化对权力运行包括对执政党的有效监督，才能有效防止官僚腐败症在党内的蔓延。
3、在监督体系的构建上，革新监督体系的建构原则、组织结构、人事安排，打破只有自上而下的传统监督格局和各类监督机构各自为政、软弱无力的分散樊篱。从总体来讲，我国的监督体系是较为全面、庞大和健全的。但从实践上来看，这种监督体系并不足以保证对权力运行的有效监督和防止官僚腐败症的蔓延。存在这种监督乏力的原因是，监督部门虽然多，但缺乏科学的配合与协调，监督系统的整体效能没有发挥好；机构重叠，监督成本高贵；监督法律制度不够健全，没有建立有效的宪法监督保障机制；有的法律虽然赋予某个监督机关以一定的监督权，但限于目前的政治权力架构，监督很难到位。要解决上述问题，除了体制机制创新外，别无他途。为此，必须改革和创新现行监督体系，要有统一的人民监督系统和统一的监督活动中枢，形成一个自下而上、上下结合的社会监督网络。这个监督系统应当对全体人民负责，对各级党的代表大会和人民代表大会负责，对党、政、军、经济、文化教育、科技、卫生等各个领域实行坚强有力的统一监督。人民代表大会制度应与时俱进，与民共进，与实践同步，真正发挥人民代表大会制度在民主政治建设的中枢作用，成为人民监督体系的中流砥柱。人民代表大会是我国的最高权力机构，立法与监督本是其应有之义。改革开放以来，中国特色社会主义法律体系已基本建立，但其监督功能远未摆到应有地位，在某种情形下甚至弱化。人民代表大会及其常务委员会应加强监督体系的构建，从制度上保证人民监督权力的有效性。
4、在监督功能上，要从事后监察为重点转向事前监督为重点，从个人的违法乱纪现象为主转向关系全局的重大决策、重大行为的违法乱纪现象为主。一是增强监督的针对性。要始终抓住权力运行这个重点，从干部选拔任用、财政资金运行、国有资产、土地转让、金融管理等权力运行的重点环节、重点部位入手，加强对领导班子、领导干部特别是党政“一把手”权力运行的全过程监督。二是要增强监督的民主性。列宁早在1902年就指出：“没有公开性而来谈民主是很可笑的”[19]448。增强监督的民主性，关键是以权力运行的公开性为前提。因此，要积极推行党务公开，充分发扬党内民主，认真落实党员的知情权、监督权和选择权；要努力创建群众有效监督的“绿色通道”；确保群众对腐败现象的检举权、控告权，保证群众正当合理的权利得到落实和不被侵犯；进一步规范政务、厂务、村务公开，提高权力运行的透明度。三是要坚持群众监督听证的制度化。对同群众利益密切相关的重大事项，要实行公示、听证等制度，扩大人民群众的参与度。要严格按照听证制度要求和程序进行，保证群众参与结果的兑现；要明确听证的内容，对在社会上引起不良反响的各种行政行为要及时纠正。人民群众的监督是最有效、最强大的监督力量。人民监督制在反对官僚腐败的过程中，不仅可以发现、揭露官僚主义和腐败行径，更主要目的还是为了强化党和国家的健康肌体，保证中国特色社会主义事业顺利发展。[20]132