论现代美国政治结构的演变，本文主要内容关键词为：美国论文,政治论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
美国的政治结构从建立到现在已有二百多年的历史。自从19世纪末叶以来，随着科技的进步与垄断资本主义的加强，美国的政治发生了深刻的变化，一方面表现为社会各种政治力量的升降起伏；另一方面是政治结构的自身演变。其发展趋势是国会、文官和利益集团三者逐步合流形成新的决策中心，并对当代美国政治产生日益广泛的影响。
一、美国政治结构构成原则
美国的制宪先辈们汉密尔顿、亚当斯和杰佛逊等人对美国政治制度的建立做出了巨大的贡献。他们认为政府是永远压制个人的，政府与人民是对立的，但是怎样建立一个适当的政府呢？他们提出给政府的权力不必太多；政府的权力应当互相制衡；掌握政权的人只能只掌一段时间，不能长期执政。这样可以保障人民的利益不受其害。所以提出分权制衡的原则。他们提出的“分权制衡”理论，来源于法国哲学思想家孟德斯鸠。他反对法国封建专制制度。在长期考察英、法、德、意等国的政治制度之后，于1748年发表了《论法的精神》一书，提出了立法、行政、司法三权分立的学说，使国家权力互相制约，彼此制衡，以防止产生像欧洲封建专制统治者那样滥用权力的弊端，并且可以保证个人人身自由和财产的权力。美国人民大多是为逃避欧洲封建专制的压迫，到达新大陆的移民及其后裔，对君主专制抱有反感。早在殖民地时期，就具有组织议会，反对代表英王的驻殖民地总督的专制统治的传统；在反英独立战争中，弗吉尼亚、纽约、麻萨诸塞几个州所制定的州宪，都采用了分权形式。①孟德斯鸠的思想早在第一次大陆会议时期，已在北美知识界传播，已为美国制宪会议代表所接受。美国制宪会议的代表们根据本国的历史经验和美国社会的具体条件，吸收了孟德斯鸠三权分立学说的精髓，制定了美国新宪法。确立了美国初期的政治结构原则是立法至上，有限的行政权，司法独立。
立法至上：美国早期的立法权高于行政权和司法权。美国的传统权威是国会。在美国历史上，国会被认为是民主政治的基石。联邦宪法第一条规定，“各项立法权，均属于由参议院和众议院组成的合众国会”②。除立法权以外，国会还被赋予广泛的权力。在制宪的先辈们看来，授予国会如此广泛的权力一方面是“信任和依赖的立法机构”③，另一方面是“制止行政部门专横跋扈”④。正是在这一思想指导下，19世纪末叶以前，美国政府三权之中的立法权一直居于主导地位。当时的立法机构工作卓有成效，而政府的事务性工作简单狭小。所以国会一直居高临下承担着治理国家的主要责任。
有限的行政权：立法人为了防止个人专断，防止专制政体在美国重新出现，所以给个人的权力很少。美国早期行政权的有限性首先体现在各州的州长，他们是行政的代表，有些州长是立法机关选举的，任期一年，州长没有否决议会议案的权力；其次表现在总统权力的有限性，如果把美国总统和法国国王相对比不如法国国王。因为法国是单一的中央政府，而美国是实行中央与地方（州）分权的联邦政府；两者代表的主权内涵不一样，法国国王是法律的制定者，是主权的化身，而美国总统是法律的执行者而不是主权的化身；美国总统任期四年，法国国王是终身制。美国总统在行使主权过程中，时时受到监督。当时美国总统权力如此之小，主要原因是与外交有关，当时美国无外交，很少有机会使总统行使权力。
司法独立：司法权属于联邦最高法院以及由国会下令设立的各级法院。法官是穿黑袍的精英。法官和法院是美国政治体制的监护者，是社会公正的化身。制宪先辈们力图使法院成为超党派，超阶级的绝对权威。最高法院法官9名，首席法官1名。法官由总统提名经参议院同意，法官如不违宪，任职终身。这就使法院成为凌驾于政府之上的绝对权威，具有无上的权力。
为什么法院拥有这么大的权力呢？首先是为了使它保证制宪原则的实施，法官不经群众选举，不接近民众，这样可以有效的排除民众对他们的影响，勇敢地进行审判。其次法院享有对国会通过的法案和总统行政命令的司法复审权，即宪法解释权或违宪审查权。法院宣布宪法是这块土地上的最高法典，各级立法机关颁布的法律或行政机关颁布的行政命令同宪法相抵触时，它有权以判例的形式宣布其违宪，使其失去法律效力。被它解释的判例则成为各级各类法院必须遵守的“判例法”。联邦最高法院事实上掌握了部分立法权。这是最高法院对立法部门和行政部门制约的重要手段。
二、美国政治结构的演变
19世纪末随着科技的进步，尤其是第三次技术革命的兴起和国家垄断资本主义的加强，美国的政治结构发生了变化，一方面表现为社会政治力量的升降起伏；另一方面是政治结构的自身演变。
（一）美国社会政治力量的升降起伏
首先表现在政党的影响逐渐下降。美国的两党制从产生到完善大致经历了半个世纪之久，到内战前后才形成民主党和共和党。美国两党制的形成对美国历史的发展进程产生了积极影响。尽管那时两党政治也有种种弊端和黑暗面，但在当时的历史条件下，作为一种组织，它激发了人们的政治热情，特别是在杰佛逊和杰克逊时代推动了选举权力的普及和社会的民主化：⑤作为一种联合，它弱化了各州的地方主义，加强了不同地区、不同阶级和阶层之间的纽带联系，促进了不同国家的移民和新老移民的融合与统一；⑥作为一种正在发展与完善中的政治制度，它弥补宪法制定者们的重大遗漏，⑦使宪法所规定的一系列具有开创性质的资产阶级民主制度得以建立和完善起来。所以在内战之前两党影响、支配着美国的国家决策，是美国社会生活与政治权力的核心，是统治阶级的领导力量。内战后，特别是19世纪末20世纪初垄断资本主义确立之后，两党的作用开始发生了变化，是垄断资产阶级巩固自身的统治地位。阻止独立的工人政党即真正的社会主义政党产生的最强大的工具之一”。⑧
列宁早在1912年就对美国两党制的产生与演变作过精辟的论述：“老的政党是时代的产物，它的任务是最迅速的发展资本主义。各个政党的斗争归结为如何更好地加速和促进这种发展。新的政党是现代的产物，它提出了资产阶级本身存亡问题。在最自由最先进的国家美国，这个问题最明显，最广泛的提到日程上来了”⑨。
随着两党作用的变化，两党的阶级实质越来越明显地暴露出来了，正因为如此，美国的许多选民已丧失了对两党的信心。最近，几次总统大选，参加投票的选民支持两大政党的最多只达投票者的60～65%。⑩可见现在选民的政治热情已经不能和两党制产生时相比了。无论是民主党还是共和党，都没有资格在选民面前自诩为“民主的”或“改革的”旗帜了。到60年代末，由于侵越战争和国内社会矛盾的加深，民主党的旧“新政联盟”在约翰逊之后即已走向衰落，卡特上台后企图重建联盟都未能奏效。共和党则由于水门丑闻等事件，导致建立“共和党多数”的希望化为泡影。里根两次竞选大胜，但脱离民主党的选民都没有变成共和党人，因此有人称1984年选举是一次“解散联盟”的选举。(11)事实上，20多年来，两党在选民中获得的支持率一直在下降。其组织也在削弱。对于这种趋势，1976年两党全国委员会主席都表示过忧虑。共和党全国委员会主席玛丽·路易斯·史密斯就认为，独立选民是“当今美国政治中发展最快的成分，”他们脱离两党都是因为相信“两党之间并无真正区别，两党都与他们的问题不相干”。(12)
但是，不管现在人们的政治热情如何，两党迄今仍是美国社会正常运转中不可缺少的一环，仍是美国政治体制必不可少的一部分。美国现在仍然是政党控制国会和政府，总统选举仍然是两大政党控制提名和竞选，国会控制权仍归政党。
其次，美国社会政治力量的升降起伏还表现在利益集团的兴起。在美国，有许多利益集团，它们为了影响立法和政策的制定而通过院外活动和宣传对议员和公众施加压力，所以也称压力集团。多数利益集团都有各自的经济目的，但并非所有的利益集团都同经济目的有直接的联系。有些利益集团有固定的组织形式。如在工商界，有全国制造商协会、美国商会；在农业方面，有全国保护农业社、农场主联合会；在劳工方面，有劳联－－产联等。其它方面，还有美国律师协会、全国有色人种协会、退伍军人协会等等。除此之外，也有为某一特定目的而成立的短期组织。它们的目的一经达到，就自行停止活动。各种利益集团在不同时期以不同的面貌出现在政治舞台上。
利益集团兴起的原因，首先是现代社会利益多元化的发展和利益关系的复杂性，使美国传统的代议民主制下的代表机制，不是以表达每一个人、每一个群体的利益要求，因此利益集团迅速兴起。其次，利益集团的迅速兴起不仅在社会层面，而且在于政治层面。“在美国，宪法框架限定了民主政府的权力分割于地方、州及联邦政府之间，分割于立法、行政、司法以及政府的各个管理部门之间”。(13)利益集团正是靠着“政府体制的分散性这个特点兴旺起来的”(14)。
尽管利益集团19世纪后期就开始活动于华盛顿舞台上，但是“华盛顿进行院外活动的利益集团的数目达到十足的爆炸程度”(15)是在20世纪后，特别是二战后。美国一项全国性调查表明，60%以上的成年人至少加入一个社团。目前，美国全国共有大大小小的利益集团20万左右，其中30%是70年代中期以后出现的，到80年代形成一种风潮。
利益集团参与政治和谋求利益的主要手段，其一是通过现代社会所能提供的所有通讯工具。通过报刊、电视和广播来制造舆论，也可以用更直接的方式引起公众的注意，如组织抗议游行或进行静坐、罢工、骚乱等，以争取实现他们的利益。其二是对政府的政策施加影响。毫无疑问，美国政治生活中的每项决定或有关行政机关的每一项规定都会影响着一个或多个利益集团的利益。因而“受到影响的集团正愈来愈意识到政府一系列重要决定的作用，并力图对之能够有所影响”。(16)为了达到这一目的，利益集团通常安排选民向国会议员发出大量代表他们的观点的信件或电报，或者打发一批批选民到国会大厦向议员面述观点，或者在常设委员会作证时递交他们事先准备好的意见书，以证明他们的陈述是正确的。更为重要的是，许多利益集团在华盛顿或州首府设有常驻办事处，以便同国会议员保持个人的密切接触。利益集团的活动同样地也集中于制定规章制度的机构和联邦行政机构”(17)。因为行政机构每天作出具有重大意义的决定，在存些情况下“甚至关系到几万美元的商业活动命运”。(18)
由此可见在美国这样一个复杂多样的社会里，利益集团起着“代表和表达意见与利益的作用”“这是任何政党制度都不能起到的作用”(19)。
在美国，政党和利益集团都是政治力量，都可以对政府权力产生影响，但两者又有区别，政党的目标是通过提名公职候选人赢得选举，处于执政地位；而利益集团不能提名候选人，目标不是上台执政，而是通过其活动影响政府的政策来维护或促进本集团的利益。利益集团的活动成为两党统治的补充和依托。
（二）美国政治结构的自身演变
美国政治结构的自身演变，表现在国会权力的衰落和行政权力的扩大。进入20世纪以来，随着国际交往的日益增多和对外扩张趋势的进一步加强，美国对外事务越来越繁重，政府的职能日益广泛而复杂。在这种情况下，政府必须承担起“总资本家”的重任。领导必须有力，反应必须迅速。但是由于国会本身的结构是分散的多权力中心，使国会众参两院在主要政策问题上常常陷入严重的内部纠纷之中。而且由于院外集团活动的强大压力，众参两院内部也都存在着严重的对立。国会在这种内部纠纷对立之中，必然难以成为与总统全面抗衡的“权力中心”。同时，在党魁制度下产生的议员大多是地方势力的代表。他们既没有足够的全国性战略观点，又缺乏必要的政治素质。许多共和党复员军人议员，文化水准十分低下，在讨论全国性重大问题时，大多数议员只对操纵他们的党魁俯首听命，或者根本不负责任，随意表决。在这种情况下，除了实行传统的放任政策以外，国会不可能提出吸引民众的政策调整。本世纪以来，特别是二战后，“宪法赋予国会的每一项权力，往往形同虚设”，而且“每一项权力似乎越来越受到骄横恣肆的行政部门的支配”。(20)与国会权力衰落的同时是行政部门权力的扩大。行政权的扩大是以总统的权力扩大开始的。根据联邦宪法的规定，总统是行政首脑、武装部队总司令、最高决策者和政党领袖。然而在实际运行中，由于总统的积极行为与国会的消极无为，使得总统的权力远远超出了宪法所规定的范围，总统往往行使诸如宣战权、签约权、建交权、免职权等原属国会的传统权力。有人认为，美国总统权力之大“会使凯撒、成吉思汗或拿破仑都垂涎三尺”。(21)
总统权力的扩大，首先是因为资本主义经济世界性的发展和经济危机国际化的出现都必须加强国家的宏观调控。其次是在垄断资本同两大政党及联邦政府结为一体的过程中，总统具备了充当三位一体的代表的条件。总统是被党魁势力所操纵的傀儡，在同国会的斗争中，最终受政党机器所制约。
由于文官制的改革切断了政府机关向政党提供资金来源的途径，促使两大党同垄断资本挂钩，同时总统本人也都与垄断企业结成了紧密的联系，总统集中体现了垄断巨头们的意愿。此外，19世纪末美国社会广泛开展改革运动，也间接地推动了总统权力的上升。
即使总统的权力扩大了，也还是受到国会的制约。例如水门窃听案被揭露以后，1974年国会通过对总统的弹劾调查，终于以确凿的证据揭露了总统的罪行，并使其被迫辞职。
在总统权力扩大的同时，行政部门异军突起的文官势力更不容忽视。文官是通过公开考试，择优录用的，不与总统共进退。1900年，美国有文官23万，1932年达到了93万，二战时期保持200万文官，二战后保持在250万，文官任职时间长，阅历深，以技术和知识为基础，其基本职能是执行法律和实施政策。然而在现实政治生活中，情况并非如此。他们在当代政治舞台上不仅仅是一个单纯的执行者，文官作为所谓“知识精英”，往往在决策中扮演重要角色。文官得以自行“颁布大量规章，条例和对政策的阐述”，所有这一切都在“管理公民，商业工会，甚至州和地方政府的活动中”具有“法律作用”。文官根据立法自行作出的决定，“对整个社会也可能是关系重大的，”它的重要性甚至“毫不亚于总统、国会和最高法院的决定”。(22)
其次，文官可以通过提供文章，资料和信息等途径影响政府的决策与立法。在决策过程中文官提供的策方案的多少，可以影响决策者的选择范围，文官提供的资料可以左右决策者的看法，文官可以通过各种形式的“院外活动”向国会施加影响。最后，文官在执行政策和法律过程中，有较大的自主权。一项普遍性政策可以贯彻到什么程度，”通常取决于官僚对它的解释，以及取决于他们实施该项政策的兴致和效率”。(23)
总之，文官群体从总体上说是维护资产阶级政策连续性和稳定性的一支重要力量。
三、美国政治结构的演变趋势
美国社会的发展和政治的演进，不仅使各种政治力量呈现出大幅度升降起伏的趋势，而且使各种或升或降的力量之间发生了新的联系与组合。
（一）立法权与行政权之争将继续下去
与19世纪末叶以前的“国会至上”的局面相比，今日的美国国会确实威风大减。但是国会并没有丧失宪法赋予的某些控制行政机构的责任和权力。国会仍然“有权‘干涉’政府的日常工作”(24)在整个70年代，国会制定旨在限制总统权力的法律比以往任何时候都要多。国会还通过自身的调整与改革，增强了与总统的对抗地位。
在与总统权力斗争中，国会往往把文官视为可利用和依赖的力量。国会通过在政府内与文官合作，一方面达到分化行政权的目的，使其内部出现某种制衡局面。另一方面使传统的三权制衡的政治结构得以延续，使国会作为民主政治“基石”的地位得以维持。国会在各种政治力量的大起大落中，不仅在政治层面寻求文官的合作，而且在社会层面寻求利益集团支持。由于利益集团的院外活动通常集中于国会，这就给国会接触利益集团提供了便利条件。利益集团对国会的支持，一方面表现在前者为后者竞选提供经济捐款与政治支持，同时也为议员提供一个巨大的选票基地。因此，国会议员往往把利益集团视为“天然盟友”。另一方面，利益集团还可以为议员提供各种信息和材料。实际上，在争取一项立法通过的过程中，不仅利益集团力图取得议员的支持，而且“更多的是国会议员求助于利益集团”。(25)
于是，国会联合文官和利益集团分化总统的权力，加强自己的政治实力，抗衡总统，以图在政治上发挥国会的传统作用。
（二）法官的地位越来越重要
美国国会、总统和最高法院都要宣誓维护美国宪法，但只有最高法院拥有解释宪法的至高无上的权力。正如首席法官查尔斯·休斯所说：“我们都置于宪法之下，但宪法是什么，由法官说了算”。(26)
法官一旦上任就抛弃国会和总统。法官凌驾于两权之上。由于总统和国会斗争日益尖锐，最高法院不仅处于总裁地位，而且当作维持三权制衡的法码。例如：在审理“美国诉尼克松”一案中，以沃伦伯格为首的法官为了争取公众的最大支持，对总统施加最大压力，以8票对零票裁决：尼克松必须向华盛顿地区法院赛里卡法官交出64次白宫谈话的录音带。这项裁决不仅成了美国历史上第一位总统辞职的直接原因，而且就总统是否有权阻挠司法程序、三权分立原则，是否授予总统保护秘密通讯的绝对权力，特别就总统是否能宣称他自己是总统的宪法权力和特权的唯一裁判人等问题，作出了不利于总统的裁决，从而削弱了总统作为行政首脑的权力，体现了最高法院对总统的制衡。
（三）文官将继续扩大成为指导作用
文官与国会相比，是一股新兴势力。联邦政府官员约有90%是按文官制的规定录用的。总统无权任意解雇、降职或调动。文官为了扩大势力，同国会一样，在政治乃至于社会各个阶层面寻找自己的盟友。在与总统权力斗争中，国会把文官视为可信赖的力量，文官把国会视为坚强的后盾。特别是国会往往直接授权局长，在“行使职权时可以不受总统的控制”(27)，这就给文官与总统直接对抗提供了合法依据。文官积极参与决策与立法，自主执行政策与法律，迅速扩大其政治影响。在社会层面，文官为了寻求利益集团的广泛支持，常常把目光投向利益集团。而利益集团也为文官“在摆脱政治纠纷时助一臂之力”。(28)这样，文官上依国会，下靠利益集团，使它在政治结构中处于举足轻重的地位。
在美国政治生活中，国会、文官与利益集团不仅形成了密切的相互关系，而且在处理某些特殊问题时结成了非正式的政治联盟，形成所谓的“铁三角”。“铁三角”是美国政治生活中出现的一个特殊现象，常常是特定行政领域或决策过程中的主要力量。目前，联邦政府的“铁三角”已有几百个之多，对美国政治正在发挥着愈来愈大的影响。“铁三角”的大量存在，表明当代美国各种政治力量的重新配置，显示权力重心发生了某种程度上的转移。
“铁三角”作为国会、文官、利益集团的组合形式，作为原有政治结构的一种补充，使政府的决策更为准确，执行更为迅速，从而加强了政府的社会控制能力，各方面信息的充分提供，社会要求的直接反应，减少了许多不必要的拖延和失误，使政府得以更有效的开展工作。同时，“铁三角”作为政治结构的一种新模式，也“开辟了一条新的渠道，使全部人口中各部分人都可以通过它向负责满足其愿望和要求的政治部门反映自己的愿望和要求”，从而使政府的触角深入社会，更具体地反映并实现人民的利益。
国会和文官、利益集团的合流在某种程度上使原有的三权分立的政治结构得以继续存在、得到补充和完善。
但是国会、文官、利益集团的合流也带来了某种负作用。“他们把自己的问题与广大社会隔离开来”(29)甚至使社会整体利益受到忽视，而最有势力的人的利益则受到袒护。这种情况继续下去，其结果将不仅是政策的偏颇，而且将是政府代表性的丧失。同时利益集团的参与“必将导致政府的分裂，至少是在范围较为特殊的问题上是如此”。(30)政府权力的集中与政府本身的分裂两种现象并存，对社会与政治两个层面都产生了矛盾的影响，其结果将不仅是社会结构的进一步分化，而且将是政治结构的进一步改组。
注释：
①理查德，英里斯：《联邦的建成1781-1789》纽约1987年版第285、286页。
②(14)(18)(19)(24)(27)维尔：《美国政治》商务印书馆1988年版第244、110、123、125、194-195、199页。
③梅里亚姆：《美国政治学说史》商务印书馆1988年版，第43页。
④(20)蒙代尔：《掌权者的责任》商务印书馆，1978年版第90、89页。
⑤⑥参阅威廉姆·N·詹姆斯：《政党与美利坚氏族建设》，见詹姆斯主编：《美国政党制度》(William N.Chambers cd，American Party System)纽约1978年版第19-30页。
⑦参阅劳伦斯·罗威尔：《英国政府，两尝制度之部》，商务印书馆1959年版，第6-12页。
⑧⑨《列宁全集》第18卷第398页。
⑩［美］约翰·奈斯比特：《大趋势－－改变我们生活的十个新方向》中国社会科学出版社1984年版，第163页。
(11)伯恩斯·佩尔塔森，克罗宁：《民主政治》(Burns，Peltason Cronin，Government by the People Prentioe-Hall.lnc)1985年版第274页。
(12)理查德·H·克拉尔默等：《美国民主，第三个世纪》(Rienard H·Kraemer and otzers Amercan Pemocracy，The Third Century West Publishing Company)，1978年版，第168页。
(13)Robcyt R.Alford and Roger Frend Powers of Theny，campridge Vniversity Press 1985.P113.
(15)(16)(17)奥恩斯坦、埃尔德《利益集团、院外活动和政策制定》世界知识出版社1981年版第77页、第64-69页、73页。
(21)C.Rossiter The American Presidency New York 1960.P18
(22)(25)(29)(30)希尔斯曼：《美国是如何治理的》。
(23)阿尔蒙德：《比较政治学》上海译文出版社1980年版第325页。
(26)迈克尔·帕伦蒂：《少数人的民主》第306页。
(28)《编译参考》1988年第3期。
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