我国中央政府经济职能转变途径述评，本文主要内容关键词为：述评论文,中央政府论文,途径论文,职能转变论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国政府机构改革的着力点是转变政府职能，转变政府的经济职能在其中又处于核心地位。因此研究经济职能的转变方式就更具有现实意义。本文认为，中央政府经济职能的转变基本上是采取了三条途径：机构调整是最直接的途径，公共政策的调节是具有可持续的途径，公共服务的市场化是具有巨大发展潜力的途径。要评价中国政府经济职能的转变程度，也应沿着上述三条途径分别加以考察。
通过机构调整促进政府经济职能转变
1.1998年以来通过机构调整推动经济职能转变
一是1998年国务院对综合经济部门与专业经济部门进行了根本性的改革并进行新的职能定位。将原综合经济部门改为宏观调控部门。它们是财政部、发展计划委员会、经济贸易委员会、中国人民银行。其新的职能定位是，利用财政手段、货币手段、金融手段对经济进行宏观调控。
宏观调控权是市场经济条件下中央政府的专有权限。制定有效的货币政策，提高对金融业的监管力度，又是落实中央政府的宏观调控权限，促进国民经济健康发展的一条重要途径。1998年底，中国人民银行打破原来的以行政区划为基础设置分支机构的体制，建立了跨省区的九大分行，开始独立行使中国人民银行总行货币政策的金融管理职能。这种改革就是要弱化地方政府对中国人民银行分行的行政干预，提高中央政府的宏观调控能力，构建一个能抗击金融风险的银行管理体制。
调整减少了专业经济部门，1998年以前是17个，改革后为9个。 国内贸易部、煤炭工业部、机械工业部、冶金工业部、化学工业部5 个部委撤消后，改组为国家经济贸易委员会管理的国家局。原电力工业部撤消后改组为国家电力公司。电子工业部与邮电部合并成为新的信息产业部。原林业部撤消后改为国务院直属机构国家林业局。改革后的专业经济部门不再直接管理企业。制定行业规划、引导产品结构调整、维护行业的平等竞争是专业经济部门新的职能定位。调整与减少专业经济部门是转变政府经济职能的重要举措。因为改革前的专业经济部门是政企不分的组织基础。它们对上代表企业向国家要钱要物要政策，对下代表国家直接管理企业。为进一步推进政企分开，中央政府2001年做出决定，撤消由经贸委管理的8个国家局，职能并入经贸委的有关部门。
二是1998年之后，国务院对部门之间遗留的职责不明问题又进行了协调。
明确了国土资源部、水利部在地下水和矿泉水管理的职责分工。已经探明的地下水归水利部来管理，颁发取水许可证的职责在水利部，但只收许可证工本费；若企事业单位取水用于商业经营（矿泉水的经营），则先到水利部领取水许可证，再到国土资源部的地矿部门办理采矿证。企事业只须交矿产资源补偿费、采矿权使用费，不再交纳水资源费。国土资源部将收费全额上交国家财政。
明确了国家发展计划委员会、建设部等部门在招标、投标行政执法监督的职责分工。明确国家计委审批项目的招标范围、招标方式。明确建设部各类工程项目招投标代理机构资格的确定。
2.机构调整在政府经济职能转变中的地位
机构调整主要是解决部门职责配置的科学化问题。具体部门的职能转变是总体职能转变的微观基础。要实现政府职能从以计划经济为基础到以市场经济为基础的根本转变，最终还是要落实于部门职责的转变。特别是伴随着中国经济转型，中国的行政管理也在进行从部门行政向公共行政的转型。理顺部门关系是解决行政管理转型期内在矛盾的重要一环。
部门行政是计划经济下行政管理的特征，公共行政是成熟的市场经济下行政管理的特征。在横向上把行政权力分配给各个职能部门是各国政府的通行做法，但计划经济条件下的部门职责配置（特别是经济部门的职责）存在三方面的弊端：必然存在职责交叉，部门职责法定化的程度低，且在部门职权范围内，决策与执行高度统一，自我封闭。在从计划经济向市场经济过渡的过程中，部门行政主要表现为“部门职责利益化”、“部门利益法定化”。为了弱化甚至消除这种违背公共利益的问题，理顺部门关系是重要的一环。[1]
通过公共政策的调整推动政府经济职能转变
1.公共政策调整对转变政府经济职能的推动
为继续转变政府经济职能，1998年后中国政府采取了一系列深化改革的公共政策调整。按照建立公共财政的要求深化财税改革；解除政府主管部门与所办经济实体和直属企业的行政隶属关系；对国有企业的监管方式和体制进行了调整，进行了国有重点企业稽察特派员制度的试点工作并向监事会制度过渡；对经济管理部门所属事业单位进行改革，改革的方向是管理的地域化、社会化、市场化。
一是按照建立公共财政的要求深化财税体制改革。社会主义市场经济的发展要求政府建立公共财政体制。公共财政的基本职能就是满足社会公共需要。所谓公共需要指的是社会作为一个整体或以整个社会为单位而提出的需要。公共财政主要是以国家税收为主要收入来源，以国家预算为主要支出形式，主要是为社会提供公共服务。公共财政是中央政府宏观调控的物质基础。
中国现在的财政体制正处于从计划经济大一统财政向社会主义市场经济公共财政的转型时期，与公共财政的需求相比还存在很大的差距。一方面，财政职能定位存在偏差，存在着“越位”与“缺位”的双重现象。本来财政职能是为了满足社会公共需要，但现实生活中财政资金却向赢利性的生产经营性领域过多延伸，超出财政职能范围，这是“越位”；本来应由政府承担的社会公共需要、社会保障等方面的支出，因财力紧张而不能给予充分保障，政府职能远没有到位，这是“缺位”。另一方面，从财政收入来源看，税费并存，以费挤税，管理失范。1999年中国税收收入达1万亿人民币，当年有统计的预算外资金收入达3385 亿人民币，约占预算内收入的1／3，其它预算外资金收入无法统计。（注：资料来源：李岚清副总理2000年11月20日在国家行政学院省部级干部财税专题高研班所作的演讲：《以“三个代表”重要思想为指导建立公共财政的初步框架》。）
进行预算管理体制改革与深化费税改革是建立公共财政的必由之路。前者重点解决财政职能定位的科学化问题。现在明确财政支出的四大范围是：国家安全和政权建设支出（行政管理、国防、外交、公安、司法、监察等）、公共事业发展支出（科技、教育、农业、文化、公共卫生、社会保障、扶贫等）、公益性基础设施建设支出（水利、交通、能源、环保、生态等）、对经济进行宏观调控所必要的支出。后者主要是提高财政收入法治化水平，进一步规范政府行为，遏制各种乱收费，从根本上减轻社会负担。后者的任务较前者更加艰巨。
“费改税”是深化财税体制改革的难点与重点。“费改税”涉及到官民之间、部门之间、中央与地方政府之间的利益调整，因此，难度较大。“费改税”再难也必须创造条件来推行，因为，它是建立公共财政体制的不可替代的一环，它是确立公共行政物质基础的重要一环，它是有效行使中央政府宏观调控职能的重要前提，它是规范政府行为的重要举措。因此，它是重点。当前，农村领域的“费改税”正在安徽试点，为在全国范围内推广农村领域的“费改税”积累经验。经过长时间的讨论和酝酿，交通领域费税改革已提上日程。国务院决定自2001年1 月起实施《中华人民共和国车辆购置税暂行条例》，《中华人民共和国燃油税暂行条例》的出台时间，由国务院另行决定。根据2000年国务院批转的财政部、国家计委等部门制定的《交通和车辆费税改革实施方案》，交通领域费税改革主要包括：将具有税收特征的收费实行“费改税”；将不体现政府行为的收费转为经营性收费，严格按照经营性收费的规定进行管理；保留少量必要的规费，降低不合理的收费标准，实行规范化管理。
二是解除政府主管部门与所办经济实体和直属企业的行政隶属关系，推动政企分开。根据2000年9月28 日中央政府出台的《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范（试行）》，企业不再套用党政机关的行政级别，也不再比照党政机构干部的行政级别确定企业经营管理者的待遇，实行适应现代企业制度要求的企业经营管理者管理办法。
三是由稽察特派员制度向监事会制度过渡，继续完善国有资产监督体制的重大改革。2000年3月15日，朱镕基总理签发了第283号国务院令，发布了《国有企业监事会暂行条例》，这标志着由国务院直接向中央企业派驻监事会制度的正式建立和启动。这是我国继1998年建立稽察特派员制度以来又一次对国有资产监管体系的重大改革与创新，也是对国企领导班子管理制度的重大改革，是推进政企分开的重大举措。
根据《国有企业监事会暂行条例》，中央企业的监事会由国务院派出，对国务院负责；地方国有企业由地方各级政府派出监事会进行监督。监事会将以财务监督为核心，通过查账，对企业财务活动和经营管理进行全面监督，确保国有资产及其权益不受侵犯。
国有资产监管体系的改革与专有经济部门的改革是一个问题的两个方面。在政企不分的状况下，专有经济部门实际上承担了重要的国有资产职能。其对上代表企业，反映企业的利益与要求；对下代表国家，贯彻国家的政策与计划，并对国有资产进行管理。调整之后的专业经济部门不再直接管理企业，客观上需要加强对国有资产的监管。从稽察特派员制度到监事会制度是国有资产监管体系的创新，但在实践中如何与各级地方政府已经探索的国有资产管理模式有机结合（如深圳市政府探索的三级管理模式），还需要一个探索的过程。如何完善国有企业监事会也有跟踪研究的价值。
四是中央经济部门积极推动了所属事业单位改革。1998年国务院首先对国家经贸委管理的10个国家局所属事业单位进行改革。中央有关部门还根据党中央、国务院关于教科文卫等体制改革的精神，分类推进教育、科研、卫生、新闻出版以及勘探和勘察设计等事业单位的改革。
调整教育事业单位的结构，逐步建设中央与省两级管理、以省级政府为主的高等教育管理体制。1998年7月，国务院决定， 对国家经贸委管理的国家局所属的211所学校的管理体制进行调整改革。在93 所普通高校中，有91所实行中央与地方共建。其中有10所高校日常管理以地方为主，重大事项以中央为主，有81所高校以地方管理为主；72所成人高校与46所中专和技校一起，由部门管理转为地方管理。调整改革工作于1998年基本完成。
推动科研院所改企转制，进入市场，促进科技成果产业化。国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构，1999年经国务院批准进行了企业化转制试点的突破。2000年科技部等12个部门提出了关于国务院部门（单位）所属科研机构管理体制改革的实施意见，决定对不同类型、分属不同部门的科研机构将实行分类改革：技术开发类科研机构实行企业化转制。社会公益类科研机构分别不同情况实行改革。
推进地质勘探单位属地化，走向社会，进入市场。1999年4月， 国务院批准了国土资源部、中编办、体改办制订的《地质勘查队伍管理体制改革方案》，规定中央和省一级保留一部分承担基础性、公益性、战略性地质勘查任务的骨干力量为事业单位外，中央各部门所属的其余地质勘查单位一律划归各省，实行属地化，改组为企业或进入企业集团。
推进工程勘察设计单位改企转制，参与市场竞争，逐步实现与国际接轨。1999年12月，国务院批准了建设部、中编办等部门提出的《关于工程勘察设计单位体制改革的若干意见》，决定将勘察设计单位改企转制，分别移交地方管理和进入大型企业集团，少数改为中央管理的企业，参照国际上通行的工程公司、工程咨询设计公司、设计事务所等模式进行改革和改组，使之成为适应市场经济要求的法人实体和市场主体。
2.公共政策调整在转变政府经济职能中的地位
公共财政是公共行政的物质基础，财税改革实际是为公共行政奠定物质基础。
政企不分，容易造成“隶属行政”，解除政府与企业的行政隶属关系，实际是变“隶属行政”为公共行政。
政企分开的同时，必须加强国有资产的监管，两者具有联动关系。完善国有资产的监管体制，推进政府“裁判员”角色与“运动员”角色的分开，实际上是强化了政府的公共管理职能。
政企分开必然推动政事分开。因为，有些专业经济部门自身都不存在了，其原来所属的事业单位必须进行相应改革；为了使政府突出自己的核心职能（决策、监督），大量的科研院所充分发挥在“科教兴国”中的作用，事业单位的改革也势在必行。权力下放，地域化管理、市场化、社会化是事业单位改革的基本方向。各职能部门根据行业特点改革事业单位是我国当前事业单位改革推进机制的一个特点。
通过公共服务市场化推动政府经济职能转变
1.垄断行业的改革
通过在公共服务的具体生产领域引进竞争机制、价格机制，提高政府供给公共服务的能力。中国公共服务的市场化在很大程度上是垄断行业的放松规制问题。中央政府近年来有力地推动了垄断行业部门的改革，虽然这一进程极其艰难，但是由于打破垄断的改革代表了广大人民利益，对中国经济的健康发展有利，才使我们在短短的几年内看到，有电信业拆分的改革、民航业的重组改革，和即将进行的铁路“网运分离”的改革与电力体制的改革。
一是继续探索民航业体制改革。1998年民航全行业亏损24.4亿人民币，1999年主管部门在禁止打折缩减运力的情况下，勉强盈余7.9亿， 至2000年上半年，随着航油价格的上涨，民航业再度出现5.6 亿的亏损。面对这种困境，2000年8 月初中国民航总局向新闻界公布了民航业重组方案，[2]国航、东航、南航为核心对总局下属10 个航空公司实施重组。但是学术界认为“先脱钩后重组”应当是一个更好的选择。因为，政企分开是当前民航业各种问题的症结，而且真正重组的基础是企业具有经营自主权。
二是铁路体制改革迈出新步伐。为了让铁路运输业发展摆脱体制性障碍，铁道部坚决贯彻国务院“铁路现在的体制必须改革”的指示，于2000年5月上报国务院《铁路运输体制改革框架》。 改革的主要内容是，实行政企分开、社企分开、企事分开，打破垄断，引入竞争，提高效率。中国铁路将组建若干客货运公司和一家统一的路网公司，彻底打破现行的“网运合一”格局，实现“网运分离”。路网公司负责铁路建设、分配路网和承担指挥职能；客货运公司则成为专门进行运输经营的完全独立的市场主体。“网运分离”的改革方案将有助于政府与企业的职能分开，将会有更多的社会资金投入到运输业务，甚至线路建设上来。
三是电力体制还需继续改革。垄断的体制与开放竞争需要之间的矛盾，是现行电力体制存在的主要问题。1997年组建了“国家电力公司”，只是从“政府垄断”改为“企业垄断”。电网由国家电力公司实行“垄断经营”，但国家电力公司所属电力企业与其它电力企业实际上处于一种竞争状态，实际上没有彻底做到“厂网分开”，“竞价上网”自然难以实现，国家利益也被行业利益所挤占，电力行业集中了我国1／6（约8000亿元）的国有资产，1999年仅向中央财政上缴86亿元，资金利润率只有2.3%。电力体制改革出现新的动向。 国务院领导已经决定将电力体制改革方案的制定权交给国家计划发展委员会。电力体制改革的步骤是：重组国有电力行业，推进公司制改造，向一个竞争性电力市场的目标迈进。
2.公共服务市场化在政府经济职能转变中的地位
垄断行业的管理体制改革在中国的行政改革中具有特殊的地位。因为，一是这些行业的政企不分程度较一般国有企业更加严重，它们一般与专业经济部门紧密结合在一起，走向市场的难度更大一些，与经济部门自身的职能转变联系更大一些；二是这些行业拥有庞大的国有资产，对国民经济与国计民生的作用重大，上到国家领导下到平民百姓都关心这些行业的改革状况；三是垄断行业拥有巨大的既得利益，改革的阻力比较大；四是我国垄断行业面临着世界范围内公共服务市场化改革与放松管制改革运动的压力。从我国民航、铁路、电力体制改革的历程可以看出中国垄断行业的改革需要解决四个问题：政企分离是必由之路（当然需要创造条件）；业务必须做水平与垂直分解，这是引入竞争机制的一个前提（中国电信与邮政的分家，属于水平分解，电力体制改革中的“厂网分开”，属于垂直分解）；产权领域的多元化是巩固改革成果的关键；必须确定垄断行业改革的决策主体问题。[3]
标签：公共财政论文; 政府职能转变论文; 企业经济论文; 国内宏观论文; 公共财政收入论文; 国有资产管理论文; 宏观经济论文; 行政体制论文; 国家部门论文; 经济学论文; 时政论文; 监事会论文; 财政学论文;