依托社区，开拓创新，实现“两个转变” ——对北京城区计划生育与社区发展相结合经验的思考，本文主要内容关键词为：两个转变论文,社区论文,北京论文,计划生育论文,开拓创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
众所周知，在我国人口转变过程中，相对发达的城市地区，不仅妇女生育水平的降低要大大快于农村，而且在计划生育管理活动中起到了积极的带头、示范和辐射作用。但是随着人口低增长阶段的到来，我国城市地区，特别是大城市、特大城市，计划生育工作任务面临着新的挑战：面对已明显低于更替水平的生育率，我们还抓什么？计划生育事业如何进一步健康、稳定地发展下去？与此同时，改革开放的不断深入和市场经济的逐步成长，也使得城市目前已经成熟的计划生育管理体制受到了比农村更迅猛的冲击，管理活动中出现了许多新的矛盾和问题。现有工作思路、管理模式、制约机制已经不适应形势发展的问题日益突出，迫切需要实现计划生育工作的“两个转变”。
作为首都和拥有数百万城区人口的特大城市，北京市的人口发展和计划生育工作一直走在全国的前列。目前该市妇女的总和生育率已经达到1.3左右的极低值， 这不但显著低于全国及我国城市地区的平均水平，而且在世界上与妇女生育率最低的发达国家也已站在了同一水平线上。近几年，北京城区人口开始出现持续负增长的趋势，为地区的社会经济发展创造了比较有利的、宽松的人口环境，计划生育的阶段性目标已经实现。应该说，这一良好局面的形成，不仅得益于北京相对发达的社会经济发展水平、居民现代化的生活方式及较高的人口综合素质，而且也与全市计划生育管理部门自觉适应形势变化、主动转变观念、积极探索新条件下不断完善计划生育管理内容与方式的努力密切相关。其中，把计划生育与社区发展相结合作为开创城市计划生育工作新格局、实现工作思路与工作方式“两个转变”的突破口和成长点，就是北京市各级计划生育管理机构和人员近几年在实践中模索出来的、既富有生命力又极具发展潜力的先行经验。
在新的形势下，我国城市地区的计划生育工作要实现“两个转变”，在提高管理水平和工作质量上出思路、出途径、出方法，对各层管理部门和各级管理人员来说，不仅意味着要切实改变工作方式和内容，而且更重要的是首先要提高理性认识、转变思想观念、理清工作思路。特别是对于将计划生育与社区发展相结合这样一项无可借鉴的崭新工作而言，提高认识、转变观念，显得尤为关键。
一、城市计划生育工作与社区发展相结合是大势所趋
“社区”是西方学者一个多世纪前提出的一个重要社会组织概念，它指的是：在社会基础设施比较完备的一定地理区域内、有着共同意识和利益并有较密切社会交往的居民所构成的一种社会生活共同体。从世界各国的发展经验看，随着现代化和城市化进程的不断推进，社区作为基础的社会组织单元，已经成为实现社会互助与整合、体现人的价值、满足人性需要、密切人际关系、促进社会健康、协调及可持续发展的重要载体。而旨在“利用政府支持、依靠社区力量、改善人文环境、解决共同问题、提高居民生活质量”的“社区发展”，相应作为现代社会一种重要的发展方式，也为各国所认同和实践。特别是在各国的城市地区，“社区”及“社区发展”的地位与作用尤为突出。
近几年，在北京市的计划生育实践中，尽管完成既定人口控制目标和工作任务，对各级管理部门和人员已经不是十分困难的事情，但是上上下下仍普遍感到：与过去相比，工作非但没有减少、反而越来越多；任务不但没有变轻、反而越来越重；无论是对计划生育工作水平，还是对计划生育管理干部，要求是越来越高。究其原因，主要是由于来自两方面的挑战和压力：一方面，近几年北京城区出现持续人口负增长，导致原有以控制人口生育数量、进而控制人口增长为核心的计划生育工作内容已明显不适应形势发展的需要，如何在“巩固、提高、改革、发展”上寻找突破口，满足社会和群众日益增高、增多的需求，使先进地区的工作进一步上水平、上质量，已是当务之急，另一方面，国家的改革开放使得具有特殊城市地位与功能的北京市首当其冲，城市发展和管理近些年面临着许多新的问题，如：（1）企业制度结构逐步趋向多元化， 政府管理企业的方式有所改变，特别是以往企业具备的一些社会功能被剥离出来；使得一方面越来越多的企业“独立性”增强，另一方面企业人员构成发生变动，出现了为数众多的下岗离职人员；（2 ）城市建设步伐加快，规模迅速扩大，其间由于城区改造、“农转居”等导致“人户分离”现象日益增多，北京市目前就有高达15%以上的城区人口属于“人户分离”的情况；（3）大批外地人口流入北京务工、 经商或从事服务业，他们散居在城市的各个角落，人员构成复杂，流动性大，生活方式和社会需求与当地居民有较大差异；（4 ）城市现代化进程的推进，使得城区居民的物质、精神和文化生活水平、方式及价值观念都发生了显著变化，对生活质量有了更高的标准和更多的需要；等等。这些情况的出现，在导致传统行政管理格局与效率有所弱化的同时，也给计划生育这项涉及每一个家庭以至每一个人的特殊工作带来了新的困难和矛盾。因此尽管经过多年的努力，在北京这样的特大城市中，计划生育管理已经形成了以“条块结合，属地为主”为特色的完备管理模式，但近期工作对象的巨大变化和辖区的明显社会变动，使得计划生育无论工作内容、还是管理渠道，与过去相比都有了很大不同。要使计划生育工作健康、协调地发展下去，必须有全新的标准和全面的改进。
当然，上述趋势也表明：以北京为代表的我国城市发展正走向一个新的阶段，开始出现社会职能逐步从“单位”向“社区”过渡的倾向，“小政府，大社会”的新格局正在日益形成。而在这一新格局的成长过程中，最显著的标志就是：由于个人与单位的关系趋于“简单化”，与居民衣、食、住、行密切相关的“社区”、特别是“微型社区”，开始在社会公共事务和群众生活中起到越来越重要的作用。实际上，近些年随着城市的发展，对把社区作为居民生活、交往并体现归属感的基础社会实体，已经有了客观需求。目前在北京这类城市的社会公共事务中，社区本身已开始初步显示出其在社会沟通、组织、促媒等方面不可替代的作用与潜力。如北京著名的方庄小区，近两年就成立了非官方组织的小区健康促进委员会和综合性的社会服务公司，由于其宗旨是“为社区居民提供全方位的服务，推动居民生命质量和生活质量的提高，创建精神文明首善之区”，因此社会反响和社会效益非常之好。它在给当地居民带来极大便利的同时，也促使社区成为居民交往、互助的主要纽带。因此，城市管理和城市社会生活依托社区、依靠社区，已是大势所趋。
北京市的计划生育领导部门及时认识到了这一点。早在1994年，他们就根据基层的初步实践，明确提出了要“以社区为依托，努力探索城市计划生育工作新路子”这一崭新的指导思想。强调：在城市人口自然增长得到有效控制之后，除了要继续加强依法行政、巩固现有成果之外，还特别要“解放思想，紧抓机遇，重点突破”，把关心群众的生产、生活、生育和计划生育宣传、服务更好地结合起来，转变工作作风，了解群众需求，许多为居民办实事、办好事作为提高工作效率及衡量工作好坏的重要标准。在学习和研究了国内外城市发展经验之后，指出：要把城区的计划生育工作渗透到社区建设和发展之中，尤其要充分利用社区服务体系的福利性、群众性、服务性、区域性等特点，在为群众提供全程和全方位服务的过程中，既宣传计划生育基本国策，又满足群众需要，并引入利益导向机制。从而将计划生育的宣传教育和优质服务，寓于社区发展之中，由说教式变为发动居民直接参与，在服务中加强管理，使城区的计划生育工作拓宽思路、提高水平，为社会稳定和经济发展创造良好的人口环境。这一基本思路的提出，为北京城区计划生育工作如何实现“两个转变”提供了明确的导向。其中可以看到，该思路的中心思想有两点：一是突出要使我们的计划生育工作内容贴近群众生活，了解居民需求，为群众办实事、办好事；二是强调要转变工作作风，开展优质服务，发动居民参与；从而在服务中加强管理，使工作上水平、上质量。
在实际启动和推进计划生育与社区发展相结合的过程中，北京城区特别值得肯定的一个做法就是：改变了过去统一任务、统一布置、统一行动、统一步骤的传统方式，没有行政命令，只是明确提出了新的工作思路，着重倡导转变工作方式。这就为计划生育基层组织和人员，结合本地区客观实际，开拓性、创造性的推进这一工作，提供了宽松的环境和充分发挥的余地，从而在实践中、在不同的“点”和“面”，形成了“自下而上，百花齐放”的丰富经验。
二、对城市计划生育工作与社区发展相结合的基本认识
当然，由于发展水平的限制，即便在北京这样的特大城市，目前社区也还是既不完备，又不成熟。特别是我国的现实国情（不但处在不很发达的社会经济发展阶段，而且正处于社会转轨的特殊历史时期）使得北京城区中的社区目前虽然具备现代城市社区一些一般特点，诸如：（1）社区的社会结构以地缘为纽带，域内社会结构、人际关系复杂； （2）社区居民的居住、活动空间相对狭小，人口密度很高；（3）社区居民身份差异较大，其群体无论在内在心理还是在外在表现上均趋向于异质化，人际关系相对淡漠；（4）社会变动频繁，人口流动性很大， 个人社会化程度较高；（5）居民生活方式多样化，生活节奏相对较快， 紧张压迫感强，社会问题易呈“急性”状态，等等。除此之外，还具有一个大城市在早期迅速发展阶段和我国特殊国情所赋予的某些不成熟与过渡特征。即：（1）作为基层群众自治组织的居委会、家委会等， 主要在辅助政府履行行政管理职能，其自组织和制度创新的能力尚很薄弱；（2）社区形式多样化，既有以老式平房、 四合院为主体的居民生活共同体，也有以高层建筑群为标志的新建小区。映射在人际关系上，就既有“远亲不如近邻”的邻里温情，也有相互无事并不来往、甚至彼此都不相识的淡漠现象；（3）部分居民对社区的参与、 归属及认同意识较差、甚至很差，社会互助、社会交往状况不尽如人意；（4 ）社区组织形式不完善，其沟通、组织和促媒渠道不畅通，民间资源的作用未能得到有效地发挥等等。这些情况就使得包括北京在内的我国城市的社区发展，在遵循世界各国一般发展道路的同时，还具有我们自身的独特之处。
为此，在北京城区计划生育与社区发展相结合的推进过程中，各级计划生育管理部门和很多干部都深深感到，要想在工作中有所创新和突破，关键还是提高认识，转变观念。这中间既包括对社区、社区发展本身的了解与认识，也包括对我们现有管理体制、工作方式的总结和反思。通过数年的实践和摸索，大家开始越来越深切地体会到：城市计划生育管理实现“两个转变”，不是一个空洞的口号或一般性号召，而是要通过各项具体工作予以落实和体现。其中计划生育与社区发展相结合就是一种重要的转变形式。在这种结合的定位上，首要的是必须进行观念上的“两个转变”。其一就是工作者和工作对象关系的转变；过去在计划生育活动中，我们主要强调育龄人群应该怎样做，在生育上对国家和社会负有什么责任，体现的只是管理者与被管理者的关系。要想搞好计划生育与社区发展相结合，首先就要实现位置互换，即突出育龄人群是计划生育的主体，双方是在服务和被服务的前提下形成管理与被管理的关系，克服过去“我让群众怎么做、群众就得怎么做”的做法，变为“群众需要我们怎样做、我们就怎样做”。二要实现工作重点从单纯的行政管理向以服务引导管理的方向转变。按照北京市计划生育部门的理解：城市计划生育工作在实施“两个转变”时，也要实现“三结合”，而“三结合”的实质就是服务。
在这样的思想认识下，对推动计划生育与社区发展相结合，北京城区各级管理机构和计划生育领导干部开始关注下列重要问题并正在逐步达成共识：
1.如何看待政府的作用与职能：是“政府”行为，但不是行政命令
从国外经验看，社区发展的特色集中体现在：在社区范围内，提倡互助合作精神，强调利用民间资源，积极鼓励居民自觉参与，自力更生地解决共同面临的问题，进而通过社会援助（自助、互助）、社会计划（自下而上，促进行为整合）及社会行动（转变关系和资源再配置）等形式，转变人们的价值观念，满足居民需要，完成角色创新，实现与整个社会的衔接和协调发展。这就意味着在很多国家，社区居民是社区建设与社区工作的主体，政府只是发挥有限的发展导向和物质投入作用。但是我国的情况有所不同。一方面，社会经济发展水平较低，社区发育还不成熟，其自组织和制度创新的能力尚比较低下；另一方面，由于各种主客观原因，我们城市居民，包括北京这样特大城市中的居民，对社会生活的参与意识相对还比较差，相互沟通、互助、交流的程度极低。因此在我国早期的社区发展中，不能仅仅依赖于居民的自觉参与和民间组织的力量，政府需要并且实际上也正在起着至关重要的导向、支持和组织作用。
计划生育与社区发展相结合工作也不例外。要使之健康、顺利地发展下去，既要挖掘民间资源，推动居民积极参与；又要依靠政府的大力支持。北京城区各级管理部门是在推进两者结合的过程中越来越清晰地认识到这一点的。因此，各级政府及其派出机构对计划生育纳入社区工作给予了大力扶持，做了大量的组织协调工作。这中间既有人、财、物的大批投入，也有时间、空间的充分保证。实践证明：凡是把这项工作作为“政府”行为（主要领导挂帅），而不是“部门”行为的地区，计划生育与社区发展相结合的工作就有“力度”，推进相对就顺利。例如：在寸土寸金的北京城区，各个区的区委、区政府都千方百计地调剂空间，挤出资金，建立了规模不等的三层四级社区服务网络。而在区、街两级起着重要辐射作用的社区服务中心，又都给计划生育部门提供了一定的使用面积，保证计划生育和生殖健康服务工作有一块阵地。可以说：在北京城区，如果没有各级政府和各级领导的充分重视和支持，就不会有今天计划生育与社区发展相结合工作的丰硕成果。反过来说，凡是这项工作推进得快、开拓创新有思路的地区，也都是政府部门及其领导认识到位、思想解放、观念领先的地区。
2.如何看待计划生育在社区发展中的位置：不仅“借台唱戏”和“搭台唱戏”，更要占据一席之地
在我国，社区发展、尤其是城市的社区建设与发展，多年来一直集中体现在社区服务上。从现阶段的情况看，主要是在政府的支持下，由民政部门（作为政府职能机构）牵头，以城市街道和居委会为依托，发动社区力量开展具有社会福利性、公益性和社会互助特点的区域社会化服务。北京市的社区服务始于1986年，经过十几年的发展、演变，目前已形成福利性服务、公益性服务和便民服务三大类，其中包括敬老服务、助残服务、优抚服务、便民服务、特教服务、中介服务、青少年服务、婚姻服务、社区文化、社区教育、计划生育、民俗改革、环境卫生、社区康复及扶贫帮困等15个系列，服务体系相对比较完备。对应于此，全市现建有4000多个社区服务设施、35000多个服务网点，数千专、 兼职工作人员和几十万志愿者，具备了很好的服务基础和一定的工作条件。
在计划生育与社区发展相结合的过程中，北京城区各级计划生育部门坚持“资源共享，利益互得”的工作思路，不是“另起炉灶”、重复建设，而是积极借助于现有的社会服务设施和网络，通过与各个有关部门的合作及配合，开展有计划生育特色的宣传、服务活动。体现在社区各项活动中，就是主动利用“借台唱戏”或者“共同搭台唱戏”等方式，积极将传播新型生育文化和计划生育优质服务逐步纳入到社区服务和社区社会事务之中去。其中包括在各级社区服务中心建立生殖健康服务室、开通服务热线电话、发放服务卡等等。在使计划生育贴近群众生活、满足居民需要、引导百姓行为等方面，取得了明显的效果。
经过一段时间的实践，有关部门和人员的认识开始有所深化。一种新的观点和思路正在逐步形成：社区在地区社会活动和居民日常生活中的地位不断增强，是因为它顺应了时代潮流，符合社会从“单位”向“社区”让渡的需要，是今后城市区域发展与管理的主要载体，因此社区建设与发展不是哪一个部门或机构的工作所能完全涵盖的。过去我国由于发展水平的限制，社区发展集中体现在社区服务上。但是今后随着社会进步，社区建设与发展的内涵会越来越丰富，它将成为居民物质、精神、文化生活的主要地理活动区域和组织空间。从这个意义上说，计划生育与社区发展相结合工作的定位就应该不仅仅是“借台唱戏”或者“共同搭台唱戏”了，而应在社区发展过程中责无旁贷地建立自己的阵地，有长远的工作规划，有相对完善的组织制度，有明确、适应需要的工作内容。这不光因为计划生育的工作、服务对象是庞大的健康人口群体，因而其无可替代；而且也是因为不断提高人们的生育质量与生活质量，是国家发展的重要目标和社会进步的不懈追求，因而又是不可或缺的。
3.如何开发、利用“资源”的问题：保证“硬件”，挖掘“软件”
社区在各国的社会发展中之所以能够占有重要位置，是因为它本身就是一种“资源”。北京城区的实践证明，计划生育与社区发展相结合，要摆脱纯粹行政管理的局限和改变传统做法，如何合理地开发、利用资源，是决定性的环节。这中间既要建立作为“硬件”资源的基础设施，充分发挥其社会职能上的核心、辐射作用，又不能忽视“软件”资源的挖掘、利用。在北京市，各个区之间、各个街道以至各个居（家）委会之间，人文环境和经济基础差别极大。如何根据自身的条件和工作对象的特点，在群众需求与服务体系之间、在服务方式和可能的条件之间找到适宜的结合点，推动计划生育与社区发展有机结合，是各级计划生育部门面临的新课题。在这方面，北京市、区两级计划生育委员会努力倡导探索、创新精神，强调：在保证基本“硬件”条件的基础上，“硬件”设施好的地区要注重发挥区域服务中心的凝聚、示范作用；暂时没有条件上先进“硬件”设施的地区，也不要等或靠，而应积极挖掘以人力资源为核心的“软件”资源，采取灵活的形式，找出比较优势。这项活动开展好坏的主要衡量标准，定在工作质量和覆盖程度，而不是比条件、比设施。从全市来看，在总结各个地区或点上的经验时，也注重突出他们的工作思路和组织方式，而不硬性攀比或强行推广哪一种具体的做法。这就使得各个区、不同的街道、以至众多居（家）委会，在计划生育与社区发展相结合中，工作各有各的长处、各有各的特色。条件好的，规范运作；条件差的，多种功能。如：北京市西城区，作为全国社会协调发展综合实验区，既有“硬件”设施先进、管理规范、工作超前的月坛街道这样的典型代表，也有经济条件较差、但是领导敢于争先创优、踏实为老百姓办实事的新街口街道这样的先进地区。实际上，在北京城区的各个区，都可以看到这种情形。此外，作为国内最发达的特大城市，北京市的人力资源和社会基础设施优势得天独厚，各级计划生育部门及时意识到这一点，在推进计划生育与社区发展相结合的过程中，都将之作为开展专项服务活动、提高工作质量的基本条件之一，所以各个地区都建有一支高素质、有热情、专业技能突出、相对稳定的专家队伍和一支有社会责任感、热心公益事业的志愿者队伍，成为该市计划生育与社区发展相结合工作的一大特色。
4.如何看待社会效益与经济效益的关系问题：“以实业养事业”
计划生育与社区发展相结合，如何在服务中既以社会效益为本，又不讳言必要的经济效益，以保证这项工作的持续性、稳定性和高质量，是必然面临的问题。从北京城区现有的经验看，凡是结合得好、有特色、出成效的先进单位，都是将社会效益和经济效益关系处理得恰当的地方，也都是能够自觉将社区经济效益“取之于民、用之于民”的地区。过去我们计划生育工作在投入和运作上，主要强调的是社会效益，一般不认真计较经济效益。这是因为计划生育从根本上说是造福群众、惠及子孙的社会公益事业。但是从管理的角度看，没有一定的经济基础，社会效益不可能持久，更谈不上高质量。而在这方面，仅靠政府的力量是不够的。问题的关键在于：计划生育的相关服务不是以经济利益为取向，而是在遵循无偿、低偿和有偿相结合的原则下，努力为居民提供高质量、高效率的服务和帮助。目的就在于更好地满足群众需要，并保证这项事业能够持续、健康、稳定地发展下去。目前从北京民政部门对社区服务未来发展的工作思路看，业已开始强调要“促进社区服务从福利型向福利经营型转变”，要“开发服务项目，创办服务实体，逐步形成‘以实业养事业’的良性循环”。对此，纳入社区发展的计划生育活动也不可能回避。尽管目前计划生育优质服务还主要依赖于政府的支持和社区的整体经济效益、在建立自身的运行机制方面尚无很成熟的经验，但是北京市各级计划生育部门已经意识到这一问题，并开始认真思考和积极探索。
三、思考与启示
对推动计划生育与社区发展相结合，北京市的计划生育部门并没有仅仅停留在提高认识、转变观念上，而是在上下达成基本共识的基础上，积极倡导开拓创新、创优争先的精神，为基层开展扎扎实实的工作、摸索新型经验创造条件和激励机制。使得经过数年的实践，从基层不同的“点”或“面”上，在管理模式、结合渠道和服务形式等诸多方面，成长出许多有价值、值得推广的先进经验，形成了“自下而上、百花齐放”的良好局面（将另文总结和阐述）。
当然，值得指出的是：由于发展水平的局限和我国的特殊国情，迄今为止即便在北京这样的特大城市中，真正意义上的“社区”也还没有完全形成，社区发展尚谈不上“规范”。因此计划生育与社区发展相结合目前既不可能充分，也不可能很成熟。所以北京城区在计划生育与社区发展相结合方面的经验，最重要和最有价值之处，不在于它的外在形式和具体内容，而是从中反映出的对时代发展脉搏的把握和崭新的工作思路，表明我们工作走在前面的计划生育部门开始有意识地、自觉地将计划生育事业与国家的发展和社会现实更紧密、更有机地结合起来，开始在建立新的管理及运行机制方面进行探索与实践。从这项工作已经取得的成效来看，它不仅顺应了时代潮流、极具发展潜力，而且得到了群众的充分肯定和认同。代表了我国城市计划生育工作的发展方向。
事实证明，计划生育工作只有更好地与国家的社会经济发展、变革密切结合，更好地贴近百姓的日常生活和了解他们的迫切需求，更有效、全方位地提供优质服务，有针对性地引导群众的生育观念和生育行为，帮助居民不断提高夫妇生育质量、子女养育质量及家庭生活质量，在政府与群众之间、百姓与百姓之间建立起良好的互助合作关系，才能真正健康、稳定、持续地发展下去；同样，各个地区的计划生育部门和人员，只有踏踏实实地立足本地区的客观实际，积极思索与实践，在群众的现实需要和我们的服务条件之间、在政府和政策要求与百姓的意愿利益之间，在国家的发展和我们的管理方式之间，找出适宜的结合点并选择合理的切入点，也才能使我们的计划生育事业更有生命力和发展潜力，从而真正实现促进人口与社会经济协调和可持续发展的最终目标。