重建“新农会”促进社会主义新农村建设，本文主要内容关键词为：农会论文,新农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D422.6 ［文献标识码］A ［文章编号］1009—0169（2006）08—0018—04
一、新中国农会制度的历史变迁
共产党在全国夺取政权以后，农会组织发展也可以分为二个阶段。其一是土地改革时期作为合法执行机关的农会；其二是作为阶级斗争工具的贫下中农协会。
1950年6月，中央人民政府委员会通过并施行的《中华人民共和国土地改革法》。这一法案规定，“乡村农民大会，农民代表会及其选出的农民协会委员会，区、县、省各级农民代表大会及其选出的农民协会委员会，为改革土地制度的合法执行机关”。1950年7月，政务院通过并公布了《农民协会组织通则》，再一次确定，农民协会是农民自愿结合的群众组织，但同时规定“根据中华人民共和国的土地改革法，农民协会是农村中改革土地制度的合法执行机关”。其任务是，团结雇农、贫农、中农及农村中的一切反封建的分子，遵照人民政府的政策法令，有步骤地实行反封建的社会改革，保护农民利益；组织农民生产，举办农村合作社，发展农业和副业，改善农民生活；保障农民的政治和文化水平，参加人民民主政权的建设工作。通则规定，凡雇农、贫农、中农、农村手工业工人及农村中贫苦的革命知识分子，自愿入会者，得乡农村协会批准后，即可成为农民协会会员。凡被派到农村中从事农民运动的工作人员均得加入农民协会，加入时，须得当地农民大会或农民代表大会通过。在组织体制是乡（或相当于乡的行政村）农民协会为基层组织。乡以上组织区农民协会、县农民协会、专区农民协会及省（行署区）农民协会。各级农民协会行使权力的机关是各级农民代表大会，其职权是根据政府法令和上级农民协会指示及当地农民要求，决定农民运动的方针和计划，审查农民协会委员会的工作报告，选举农民协会委员会。乡农民代表大会的代表，由全乡农民直接选举之。没有加入农民协会的农民，经乡农民协会委员会之批准，亦得参加选举。县和区农民代表大会的代表，由乡农民大会或乡农民代表大会选举之。在农民代表大会闭会期间，农民协会委员会是农民协会行使权力的机关。农民协会经费的来源是会员的会费和人民政府的补贴。农民协会会员每人每年缴纳会费一斤米。农民协会需用的房屋和设备由人民政府拨给，在利用邮政、电报、电话、铁路、公路、航运等方面，农民协会享有与同级人民政府机关所享受的同等待遇。根据这些法案规定，全国大多数地区都组建农民协会这一组织。这时的农民协会实际上起到了基层政权的作用，是土地改革的执行机构，是共产党团结、教育全体农民进行农村革命与生产建设的主力军。然而，国家权力对乡村社会的这种主导作用，在动员乡村力量组织“农民协会”时，并没有使之成为一股独立于国家行政控制之外的政治力量的意图。因此，随着土地改革的完成，那些已成为了乡村社会权力体制中最重要的政治力量的农民协会，却悄然地退出了中国乡村社会的政治舞台。1953年春土地改革复查结束后，逐步组建乡村政权机构，各级农民协会的工作逐渐由乡村政权组织所取代，原先的农会骨干，大多转为乡（村）干部。1954年春，经过普选，建立乡人民代表大会，乡农民协会组织为乡人民代表大会所替代，乡以下的农会组织也由村政权所取代。
到了50年代末60年代初，随着人民公社制度的推行和三年困难时期的到来，乡村社会的冲突也激烈起来。通过农民的阶级组织来进行政治动员又成为了当政者的策略。因此，1963年5月《中共中央关于目前农村工作中若干问题的决定（草案）》要求，重新组织阶级队伍，在农村开展社会主义教育运动，巩固集体经济，发展集体生产。各县开始建立贫下中农组织。全国农村就按此规定开始建立贫下中农协会筹备委员会，一般都在同年夏天召开了首届贫下中农代表会议，正式成立贫下中农协会，配备了专职干部，与县委办公室合署办公。接着各区、公社和大队都建立了相应的协会组织，生产队建立了贫协小组。1978年，十一届三中全会以后，各级贫协组织逐渐消失，到了1982年后，全国各地贫协组织基本消失。
20世纪中国社会发展的主线索是从传统社会向现代社会的转型。其中一个重要内容就是农民从传统的宗族组织中解放出来，逐渐成为农村社会政治经济关系的主体。在这个历史过程中，农民协会作为超越宗族关系的社会组织具有十分重要的意义。然而，受阶级斗争意识影响和历史条件的制约，农民协会只是作为政府或政党的政治工具，最终没有发展成为现代意义上的社会组织。
二、农会制度退隐的多维剖析
一、“国家——乡村社会一体化”的战略必然结果
近代以来的中国，传统乡村制度网络随同皇权政治的终结而解体，国家对乡村社会的治理进入了现代化探索之中。面对日益严重的社会危机和衰败的乡村，中国共产党在新民主主义革命时期先后实行了不同的乡村管理制度。总的看来，新民主主义时期，由于中国共产党尚未成为执政党，所有村政建设探索的主旨主要是发动农民、组织农民，以取得革命的胜利。1949年10月新中国成立后，作为执政党的中国共产党开始着手构建新型的“国家—乡村社会”关系，将国家权力“植入”到乡村社会中。建国初期的土地改革是共产党实现“国家—乡村社会”重构的第一步。在土地改革过程中，党和政府派出大批土改工作队进驻乡村，农民协会由此风起云涌，一大批优秀的贫雇农积极分子取代了传统旧的乡村“精英”，成为乡村社会新的领导者。这批新崛起的乡村权力精英帮助党和政府把政治权力的触角延伸到各个村庄之中，土地改革的过程也即“国家—乡村社会”的重构过程。在这一重构过程中，农民协会发挥着不可替代的过渡性作用。
建国初期土地改革的完成，使广大农民强烈地感受到中国共产党代表了他们的切身利益和长远利益，极大地提升了党和政府在农民心目中的威望，也进一步地提高了党和政府对乡村的动员能力和号召能力。据此，中国共产党开始了新中国成立后“国家—乡村社会”重构的第二步的尝试：经济上的合作化与政治上的一体化，使国家能够更有效地提取农村社会的政治、经济资源，以便支撑日益高度集中的政治、经济体制，支援国家的工业化建设。农村社会的合作化、一体化、政治化、国家化进程，也是农民协会的消逝隐退过程。在经济方面，互助组的推进和统购统销的实施，使农村经济逐渐纳入了一元化的计划经济管理模式，农业互助合作组织及其领导机构承担了组织生产、流通和分配各个环节的全部具体职责，农民协会原来的“组织农民生产，举办农村合作社，发展农业和副业，改善农民生活，”[1] 经济功能不再有存在和发展的必要；在政治方面，随着国家政权的逐步巩固和体系的日益完善，农民协会原来行使的基层政权职能逐渐由乡村政府取代，农会骨干转为乡村干部，农民代表（大）会改为人民代表大会；在组织体系方面，由于国家政权介入农村社会的日益加强，广大农民被纳入到农村行政组织的框架之中，成为一个个日益高度的“组织人”，农民协会的群众团体功能也就很快被农村社会国家化的趋势所淹没。
总之，新中国成立后中国共产党开始了对乡村社会治理的现代化探索。在这一探索中，从土改时期多功能的农民协会到公社时期“政社合一”的人民公社，从一个角度和侧面揭示出了中国共产党人为实现新型的“国家—乡村社会”关系所做的不懈努力，而建国初期农民协会的兴起仅仅是这一重构历史进程中的短暂一环，它必将退出当时的农村社会大舞台。
二、自我性质定位的过渡性
关于建国初期农民协会的性质，从政务院于1950年7月14 日第四十次会议通过的《农民协会组织通则》和12月8日第六十二次会议通过的《乡（行政村）人民代表会议组织通则》两个文件中可以看出：在国家成文制度上，乡以上的农民协会和乡级政权机关不同，农民协会只是土地改革的合法执行机关；而在乡级以下，由于政权尚未建立，农民协会成为事实上的村级政权组织。党和国家对农民协会性质的这种设计决定了它的暂时性与过渡性定位。第一，建国初期土地改革是中国共产党的阶段性目标，并不是革命的全部目标和最终目的，革命的最终目的是实现土地国有。这样，建国初期的农民协会同土地改革一样，它只是中国共产党为实现最终目标征途中的一个环节。第二，农民协会是建国初期建政工作中的过渡性环节。建国初期起临时宪法作用的《共同纲领》明确规定：“人民行使政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会用普选的方法产生”，“凡在土地改革彻底实现、各界人民已有充分组织的地方，即实行普选，召开地方的人民代表大会。”[2] 也就是说，国家根本法从一开始就没有为农民协会留下法律依据。农民协会的兴起只是在建国初期由于农村不可能立即构建出全新的正式权力体系时，才担当起了“实际上应执行农村政权”的重任，然后“用农民代表会选出乡人民政府委员会，先打下民主政治的基础，以便逐渐过渡到由乡人民代表大会选出乡人民政府委员会。”[3] 因此，建国初期的农民协会无论是作为土地改革的“合法执行机关”，还是建政过程中的“农村政权”，从共产党的最终目标到国家的根本大法，它都是暂时性和过渡性的，历史从一开始并没有为其预留很长的历史空间。
三、缺乏独立的目标体系
从建国初期文献资料中我们可以看出，当时的农民协会不是一个纯粹建立在农民利益共同体上的现代意义上的民间社团，而是一个具有多重性质的综合性组织。首先，它是土地改革的合法执行机关。刘少奇在《关于土地改革问题的报告》中指出：“农民协会应该成为土地改革队伍的主要组织形式和执行机关。各级农民代表大会、农民协会委员会和各级人民代表会议，应该成为土地改革中活动的中心。”[4] 《土地法》第10条规定：“所有没收得来的土地和其它生产资料，本法规定归国家所有者外，均由乡农民协会接收”，[5] 第29条规定：“乡村农民大会，农民代表会及其选出的农民协会委员会，区、县、省各级农民代表大会及其选出的农民协会委员会，为改革土地制度的合法执行机关”。[6] 《农民协会组织通则》也作出了相同的规定。其次，它是农民群众团体的合作组织。《农民协会组织通则》明确规定：“农民协会是农民自愿结合的群众组织”，其任务是：“有步骤地实行反封建的社会改革，保护农民利益”，“组织农民生产，举办农村合作社，发展生产和副业，改善农民生活”，“保障农民的政治权利，提高农民的政治和文化水平，参加人民民主政权”。[7] 不难看出，农民协会是一个代表农民利益的群众性团体组织。再次，它是建国初期农村最基层的政权组织。新中国成立初期由于土地改革与军管的背景，国家政权力量一直延伸到农村最基层，村级农民协会执行了政权的职能，村以上各级农民协会被融入到正式的政权体系之中。1952年11月12日公布的《中共中央关于建立农村工作部的决定》对此作了明确说明：省以上设立农村工作部，“县区委一般不另设农村工作机构，但在老区可保持五个人的县农协的指标编制，协助县委处理农村工作。新区在目前亦得保持区农协的组织，每区二人，应从区级编制中调剂。”[8] 最后，它是农村反封建统一战线的政治联盟。农民协会不仅吸收“雇农、贫农、中农、农村手工业工人及农村中贫苦的革命知识分子”，而且在“土地改革完成后，富农要求入会者，经乡农民大会或乡农民代表大会通过后，亦得成为农民协会会员。”[9] 建国初期的农民协会实际上是以贫雇农为主的农村反对封建势力的统一战线联盟，是土地改革取得胜利的支撑力量。由于建国初期农民协会具有多重性质，其政治、经济、文化目标高度重叠，且都依附于党和政府的目标，其本身缺乏独立的目标体系，从社会组织发展的角度看，它存在的价值也不大。
四、缺乏自主性，过度依赖行政力量
主要表现在：其一，生存上缺乏自主。建国初期的农民协会大多是在党和政府的组织发动及资助下建立起来的，它并不是真正意义上的民间的、自发的农民“自愿结合的群众组织”。由于这种特定的产生背景，使得农民协会自始至终都对党和政府表现出很大的依附性。其二，领导上缺乏自主。尽管《农民协会组织通则》规定农民协会的主席、副主席及各委员由农民代表大会选举产生，但事实上大部分农民协会的领导人是经过有关党政部门批准、并以“国家干部”的形式来加以管理的，有的是乡村各级行政干部兼任，有其对称的行政级别。无论是在领导上还是在管理上，农民协会实际上已异化为行政机关的一部分，大大降低了它的自主性。其三，经费上缺乏自主。《农民协会组织通则》第17条规定：农民协会的经费“是会员的会费和人民政府的补贴”，“农民协会会员每人每年缴纳会费一斤米”。由于会费收入过于微薄，农民协会的活动入不敷出，“农民协会需用的房屋和设备由人民政府拨给之。在利用邮政、电报、电话、铁路、公路、航运等方面，农民协会享有与同级人民政府机关所享受的同等待遇。”[10] 由于农民协会大多靠财政拨款来维持，更加造成了其对行政的依赖。
五、管理上乏力与混乱，制度化水平低
主要表现在：其一，领导上缺乏核心。建国初期的农民协会干部绝大多数为贫雇农，他们有着高度的阶级觉悟，但由于缺乏必要的教育和培训，工作水平普遍较低。有能力、有政策水平、群众欢迎热爱的农民领袖在当时始终没有培养起来，核心领导没有树立，农会干部在农民中的威信较低，农民协会“群龙无首”，“十八口子乱当家”，组织处于涣散状态，因而不能调动群众，工作推展不开。其二，工作方法上缺乏民主。为了完成任务，农民协会干部的强迫命令、包办代替作风严重，常言“群众太落后，不强迫命令不行”、“不用一点‘封建’，什么事都办不成”。民主制度没有建立起来，少数农会干部操纵大权，多数干部跟帮唱影，再加上有些农会干部沾染了官僚主义作风，农民见而生畏、敢怒不敢言。其三，体制上缺乏协调。建国初期的农村权力结构是乡农民协会主席、乡长、乡文书各居一方，领导与被领导的关系从属未定，开展工作的主要方法要么是开一揽子干部会，要么是开混合代表会，上面来人开会时，农民协会一哄而起，走后一哄而散，农民协会处于混乱状态。
六、参与社会能力较弱，缺乏影响力
主要表现在：其一，缺乏组织策动能力。查阅建国初期所有文献资料可以看出，农民协会本身很少组织和发动群众活动，组织形式松散、纪律不严、制度化水平低是全国各地农民协会共同特点。因此，尽管建国初期的民主气氛较浓，但在有关“三农”，重大问题的决策过程中，农民协会也没能体现出其团体的影响力。其二，缺乏内部凝聚力。由于农民协会严重的行政化，大大削弱它代表和保护农民利益的功能，广大农民在土地改革完成后对参加农民协会根本不感兴趣，有的甚至视为一种负担，造成农民协会缺乏事实上的群众基础。其三，缺乏政治应变能力。建国初期的政治形势变化很快，随着土地改革兴起的农民协会政治应变能力较差，表现在《农民协会组织通则》没能根据当时政治局势的变动及时作出修正；工作制度僵化，基本上是靠从上到下的层层布置；工作内容上满足于一时一地数字，工作方法单一。这样，农民协会在建国初期复杂多变的政治形势面前，由于没能与时俱进最终难免退出历史舞台。
三、吸取历史经验，重建新农会，促进社会主义新农村建设的几点思考
1.要充分认识到农会在促进社会主义新农村建设的地位和作用。农会的健康发展，有利于推进社会主义农业现代化，有利于整合农村的建设力量，有利于协调农村的干群关系，有利于促进农村的政治文明建设，有利于维护农民的权利和利益，我们应该摒弃原有的落后观念，大力发展新农会，探索新思路，以促进“三农”问题的解决，促进社会主义新农村建设。
2.要科学明确定位农会的性质功能和独立的系统的目标体系。由于共产党曾经将成立农会作为动员农民参加革命的工具，并运用农会组织进行了一系列的革命活动，所以，农会在许多中国人的心中就仅仅是一个社会革命组织或准政权的权力组织或阶级专政的工具。事实上，在世界许多国家的农会实践中，农会是以保障农民利益，提高农民知识技能，促进农业现代化，增加生产收益，改善农民生活，发展农林经济为宗旨的公益性社团组织。其政治功能主要是农民利益的整合和表达组织，是与政府沟通协商的政治参与组织，可以代表农民利益向政府施加压力而被称为压力团体，但绝不是旨在与政府对抗的革命组织，更不是一级政权机关。
3.要立足实践，根据农民实际需求和农村发展实际，勇于进行管理制度建设和创新，从制度上和政策法规上完善农会，使农会真正能够反映农民的声音、提高农民素质、促进农民利益的独立自治的社会组织。一方面，农民协会要成为真正意义上的农民组织，就一定要坚持“民间性”、“自主性”和“自愿性”。首先要坚持在制度上将农民协会与国家分离开来，要改变中国历史上将农民协会与国家政权或准政权组织等同起来的做法，要区分农会与村委会的关系，要保持农民协会的民间性；其次，要坚持农民协会的自主性，要让它们能够独立地处理自己的事务，而不是受地方政权力量的管理；再次，要保证农民组织的自愿性，对于农民而言，他们组织和加入农民协会，不是一种法定的义务，而是一种法定的权利，一定要建立合理的退出机制。另一方面，要从法律上来使农民协会制度化和法制化，使农民协会的发展有法可依，依法管理，并且要大力探索农会管理制度的建设，没有科学的管理就没有和谐的发展，就不能够真正发挥应有的作用。总之，要使农民协会成为现代意义上的农民组织，就应按照社团组织的原则和宗旨，使农民协会在宪法和法律的范围内最大限度地代表和维护农民的利益。