印度乡村发展计划执行情况及其启示，本文主要内容关键词为：印度论文,发展计划论文,执行情况论文,乡村论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D7351.03 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-9314(2009)03-0102-04
在发展中国家现代化过程中，农村发展占据非常重要的位置。在实现国家独立后，发展中国家纷纷制定各种政策和措施以提高农村居民收入水平和实现特定的政治经济目标。印度第二个五年计划就提出了促进收入增长和社会公正的双重目标：经济发展必须使社会弱势阶层受益，收入、财富和经济权力集中的情况必须得到改变。[1]独立初期，为了改变印度农村的落后状态，印度政府采取了各种各样的措施，其中乡村发展计划(community development programme)是其中影响最大的举措之一。
乡村发展计划的内容包括：实现充分就业，普及科学知识，培训技术人员，推广合作运动，举办公益事业，建立福利设施，修筑乡村道路，改进卫生条件等，以达到向农村传播科学知识和文明，改变乡村面貌，发展农业生产和改善农民生活的目的。执行发展计划的工作人员不仅包括农业推广工作者和谷物生产、植物保护、农场管理和化肥等方面的专家，而且包括农业工程、卫生、社会教育、福利、村评议会和合作社方面负责推广工作的官员。[2]乡村发展计划的实施单位是发展区，每个发展区包括大约100个村庄、10万人口。每个发展区发展的资金主要由政府提供。乡村发展计划的核心是建立一套合作制度和潘查雅特(Panchayat)制度。
根据1959年印度国大党那格普尔年会决议，合作社和村潘查亚特被赋予广泛的社会经济权力和发展权力。根据设想，村潘查亚特将由民主选举产生，并为妇女和表列种姓保留部分席位。作为一个发展机构，村潘查亚特被设想为村社成员多种利益的代表者，是村社社会和经济生活的规范者。计划制订者认为村潘查亚特应该承担开发农村的法定职责。潘查亚特应做的工作包括：制订全村的生产计划；编制执行计划的预算；获取政府援助；执行最低耕种标准；开垦荒地；安排耕种土地所有者不加管理的土地；组织为乡村发展工作服务的义务劳动；根据现行土地管理法令，对本村土地和其他资源的合作管理做出安排；协助实施土地改革。计划制订者希望潘查亚特机构远离政党、种姓和部派政治的羁绊，真正为村社服务，进而为国家服务，成为乡村发展计划的有力推行者。
根据设想，合作社也是推行乡村发展计划的重要机构。为了实现农村经济增长和社会公平双重目标，印度政府鼓励农民在土地私有制的基础上，通过自愿的互助合作，把分散的力量组织起来，把分散的土地资源集中起来，产生规模效应，提高生产力。按照设想，合作社成员由村社的永久成员组成。乡村发展计划的制定者希望通过发展合作社扭转印度农村的利己主义和阶级分化倾向，通过“非政治”手段实现促进增长和避免阶级冲突双重目标。事实上，各阶层出于自己的考虑并不热心于发展合作社，特别是生产合作社，导致生产合作社在印度发展缓慢。其它类型的合作社，如信贷合作社和销售合作社等则得到了一定发展。
一
印度乡村发展计划是否实现了预期目标？潘查亚特和合作社在促进印度农村经济增长和实现社会公正方面是否发挥了积极作用？社会不同阶层是否都可以从中受益？弱势群体是否也能够分得一杯羹？
H.N.辛格和拉姆·S·辛格两位印度学者分别对北方邦东部的焦纳普尔县(Jaunpur)的多比(Dobhi)发展区和阿扎姆杰尔县(Azamgarh)的比拉里亚伽杰(Bilariaganj)发展区的农村社会分层状况进行了调查，考察了不同阶层和群体获取经济利益的程度。他们之所以选取发展区作为研究对象，是因为独立以后印度农业发展计划都以发展区为对象，而且北方邦计划和执行的关键单位也是发展区。
若要调查不同阶层在农村发展过程中的获益情况，首先需要弄清社会分层的具体情况。H.N.辛格和拉姆·S·辛格不约而同地将种姓与各自拥有的土地状况及社会经济地位的高低联系起来分析。根据拉姆·辛格的调查，阿扎姆杰尔县比拉里亚伽杰发展区的所有种姓可归为5大类：上层种姓，包括婆罗门、拉吉普特、布米哈尔(Bhumihar)种姓，他们的社会、经济地位相仿，各个方面都超过其他种姓。中等种姓上层首先包括阿依尔(Ahirs)和库米(Kurmis)种姓，他们是务农种姓，也享有较高的社会经济地位。卡亚斯塔(Kayastha)和巴尼亚(Banias)种姓也属中等种姓但人数较少。其它中等种姓包括柯里(Koiri)、诺尼亚(Nonia)、柯哈尔(Kohar)和巴巴艾(BharBarhai)种姓等，属中等种姓下层；第四类是表列种姓下面的哈里真和帕西斯种姓，他们绝大多数是无地劳工；穆斯林被单独归为一类。
拥有土地所有权是在农村建立经济支配地位的关键性因素。比拉里亚伽杰发展区的土地持有模式可分为四类：拥有土地超过15英亩的较大土地所有者、拥有11到15英亩的中等土地所有者、拥有6到10英亩的土地所有者和拥有1到5英亩的小土地所有者。上层种姓尽管人数不算多，只占总人口的15%，但是却拥有1/3的土地，再加上很高的礼仪地位和社会威望，他们在农村处于支配性地位。中等种姓中阿依尔种姓的人数和拥有的土地数量都不少，约占20%，他们的经济地位也较高。其它中等种姓如库米种姓、卡亚斯塔和巴尼亚等种姓，因为人数少、土地不多，在该地区的影响并不大。该地区还有不少其它落后种姓，因为人数少和经济地位不高而影响很小。表列种姓人数占21%，但只拥有约7%的土地，尽管与其它落后种姓一起，人数众多，但因为拥有的土地少，他们的生存不得不依赖拥有土地的上层种姓，他们的政治和经济影响都很小。在该发展区，穆斯林人口数量不少，约占18%，集中居住在约25个村庄，在这些村庄中他们不管在经济地位上还是人数上都占据主导地位，而在其它地区穆斯林的人口少，影响也很小。
H.N.辛格则列举了多比发展区所有34个种姓和穆斯林。尽管没有特别指出来，但很明显，H.N.辛格对多比发展区的社会分层划分与拉姆的相似，其中作为地主的塔鲁克和婆罗门属上层种姓，他们的总户数分别占16%和7%，但他们拥有的土地却占土地总数的53%和12%，上层种姓的户数合计占23%，但拥有的土地合计高达65%。阿依尔和柯里种姓属于中等种姓，他们拥有的土地较上层种姓而言明显偏低。他们的户数与其拥有土地数量的百分比相当，分别为13%对11%和2.28%对2.57%。他们是农民种姓，曾是享有永久租佃权的佃农，即永佃农。被称为哈里真的表列种姓，其户数占31%，但拥有的土地仅占约8%，他们是前无权佃农和无地农业劳工。表列种姓中查马尔种姓(Chamars)户数最多，占25%，却只拥有7%的土地。其他种姓介于上层种姓和表列种姓之间，且地位低于阿依尔和柯里种姓。他们拥有的土地比重都不同程度低于其户数所占的比重。H.N.辛格也把多比发展区的穆斯林作为一个社会群体单独列出来。他们的户数占3%，主要从事传统职业，拥有的土地仅占1%。
殖民时期以来，印度土地持有者的社会面貌已经发生了很大的变化，但是上层种姓仍然集中了经济、政治和意识形态权力，而其他拥有土地的种姓享有的权利只靠土地所有权维系。H.N.辛格和拉姆·S·辛格两位学者的调查凸显了印度农村上层种姓同时也是上层阶级的现实。
独立后，印度政府制定农村发展计划的目的是促进经济快速发展和社会公正。但事实证明，印度通过潘查雅特发放的促进经济发展的资金和设备很大程度上为上层种姓（亦即上层阶级）获得。根据拉姆的调查结果，从贷款的获得比率来看，上层种姓是政府发放的农业发展贷款的最大受益者，其次是中等种姓，表列种姓因为极度贫困，而几乎没有获益。其中婆罗门、拉吉普特、布米哈尔等上层种姓分别获得贷款的10.0%、14.4%和21.8%，在总计500项贷款中上层种姓获得其中的46.2%，远远超过其人口比例。中层种姓的农户只是部分利用了政府贷款，获得10.8%的贷款。下层种姓从中受益更少。库米和柯里种姓分别只获得了1.8%和2.6%的贷款，而表列种姓中只有0.4%的人获得贷款。穆斯林较充分地利用了政府贷款，他们获得的贷款占总数的17.8%。由此看来政府贷款很大程度上流入对潘查雅特自治机构影响很大的上层种姓手中。印度政府促进社会公正的目标因此受到很大影响。
从各种姓集团拥有的水泵数量来看，上层种姓因为他们较好的社会经济条件而拥有其中的多数。拉姆·辛格的调查表明婆罗门拥有水泵总数的8.4%，拉吉普特占其中的17.9%，布米哈尔占其中的23.0%。上层种姓总计占49.3%。穆斯林和阿依尔种姓拥有的水泵分别占27.1%和13.5%。表列种姓农户拥有的只占0.3%。柯里和库米种姓拥有的水泵分别占1.4%和0.7%，其他种姓占7.7%。
多比发展区自1955年建立以来推行了乡村发展计划，但这些计划的好处多数都被婆罗门和塔鲁克家庭获得，其获益比例约占63%。中等种姓获益12%，表列种姓只获利5%，与其人口比例远不相称。[3]拥有土地的多少与获得政府资源的多少呈正相关。土地关系结构与种姓结构也呈正相关。塔鲁克和婆罗门是地主，阿依尔是农民，查马尔是无地劳工。
H.N.辛格的调查结果表明，村潘查雅特由上层种姓和大土地所有者主导。在多比发展区，村潘查雅特领导人中来自婆罗门和塔鲁克等上层种姓的分别占13.10%和64.68%，共计77.78%；来自中等种姓上层的阿依尔种姓所占比例仅次于塔鲁克，为14.68%；来自表列种姓的所占比例远低于其人口百分比。所以多比发展区的政治权力仍然掌握在拥有广大土地的上层种姓手中。阿依尔逐渐成为塔鲁克的主要竞争者。事实表明，农村地区的政治经济权利尽管仍然掌握在婆罗门、拉吉普特和布米哈尔等上层种姓手中，但是富裕的中等种姓特别是阿依尔和柯尔米逐步开始分享权力。
拉姆·辛格和H.N.辛格的调查都清楚地显示出如下趋势：即在印度农村地区，种姓和土地所有权仍然是影响农村地区经济、社会和政治关系的决定性因素。确实有少数上层种姓家庭拥有的土地数量相对较少，但是他们的政治经济影响并不小，这是因为他们拥有其它经济资源，其中一些人接受过高等教育，还有一些人拥有政治资源。
实践证明，计划制订者赋予村潘查亚特的职能并未实现，潘查亚特并未摆脱主导种姓的影响。根据印度政府的设想，潘查亚特担负着分配政府计划支出的重大责任，包括发放现金补助和各种农业投入。潘查亚特管理的基金数额和设备数量很大。农村各阶层对政府分配的这些资源存在巨大竞争。农村上层由于掌握了政治和经济权力，从中受益颇丰，而社会下层尽管人口众多，但获益比例很不相称。
两位学者的调查表明，印度农村各类合作社的主导权与潘查雅特的领导权一样，主要掌握在拥有多数土地的上层种姓（兼主导种姓）和上层阶级手中。这种组织构成影响了印度合作社促进社会公正目标的实现。正如鲁达尔·达特等指出的那样：合作社的工作存在裙带关系、偏袒和不公正。例如贷款和其他援助很容易流向富农和官员的亲戚和朋友。贫困人民得不到什么援助。而且对那些得利应偿还的人不严格。达特等分析造成这种情况的原因是印度农村社会仍然沉迷于种姓精神、宗教感情和其他状况，阻碍了合作运动中合作精神的增长。[4]
二
社会和经济上的不平等使传统上层种姓享有的优势在新的历史条件下呈现叠加的态势，印度乡村发展计划的执行因此受到严重影响。独立后印度各邦实施了诸如废除柴明达尔制、土地最高限额及其他土地改革措施，但由于改革不彻底，导致传统农村社会结构几乎原封不动地保留下来。传统上层种姓仍然控制村社多数土地，这种状态使他们从政府推行的发展计划中获益良多。中等种姓上层的阿依尔和库米从中受益也不少。废除柴明达尔制和租佃制改革使他们得到了一些土地。柴明达尔制实行时期他们是主要的佃农，柴明达尔制废除以后，他们获得过去耕种土地的所有权。另外他们还从传统上层种姓手中购买了一些土地。而中等种姓下层和下等种姓却未能从土地改革和乡村发展计划中受益。他们在执行发展计划的机构中鲜有代表，拥有的土地很少，从经济发展中获益也很少。这种过程导致不平等的持续和积累。拉特纳通过分析印度独立后最初25年的经济发展过程，得出如下结论：印度过去25年发展计划的直接成果落到了城市和农村地区上层手中。另外一些学者指出：发展的成果很大程度上为占人口40%的上、中层和富裕阶层所获得。原因是他们控制了发展机构，从中为自己谋取最大的政治经济利益。如果不对印度社会制度进行结构性改革，印度乡村发展计划确定的经济增长与社会公正并重的目标就很难实现。北方邦的多比和比拉里亚伽杰两个发展区的经历已经清晰表明了这一点。
不过也出现了一些令人欣慰的现象。由于经济的发展，印度农村社会下层有些人开始从中获益，这部分弥补了乡村发展计划执行不利的局面。两位印度学者的调查表明，印度的社会分层在缓慢发生变动。作为表列种姓一员的查马尔种姓中确实有少数人拥有了1-5英亩土地，上层种姓中也有极少数家庭的经济地位下降了，如多比发展区109户上层种姓家庭中有2户拥有的土地少于1英亩。虽然这些变化不是非常明显，但是它的确发生了。此外，佃农对土地所有者之间的依存性较以前削弱了，贾吉曼尼制度的重要性也在下降，地主与佃农及农业工人之间互惠的义务关系逐渐被合同所取代。各种姓的经济地位在悄悄发生变化。一些没有土地或拥有很少土地的种姓成员迁移到了城市，他们的收入在增加。随着新的非传统种姓职业的出现，许多人被吸引到工业中心和工业城市，如坎普尔、孟买、加尔各答和德里。许多低种姓成员迁移到旁遮普邦，有的做农业工人，有的到工厂做工人。现在，一些地主发现寻找农业工人变得不那么容易了。他们中的某些人不得不亲自参与以前肯定不会做的田间劳动。贝特利(Beteille)对泰米尔纳杜邦一个多种姓村庄的观察也体现了类似的趋势。他指出，在传统社会，村民的种姓决定了他的阶级地位和在权力阶梯上的高低。不过新的力量已经对传统模式提出了挑战，并催生了新的不依赖于种姓的经济政治制度。拜利(Baily)对奥里萨邦的深入研究也表明，村社外部的政治和经济发展已使村社的经济、社会和政治结构发生了很大变化。事实证明，印度土地改革不彻底给乡村发展计划带来的负面影响只能通过外部经济的发展缓慢消弭。印度政府通过乡村发展计划希望实现的经济增长和社会公正双重目标很有可能在社会经济变迁的过程中悄然实现。[5]
三
作为一个农村人口占多数的国家，印度与中国面临相似的发展问题。乡村发展计划是印度独立初期启动的致力于农村全面发展的计划。如前文所述，印度的乡村发展计划的目标可谓雄心勃勃，希望通过计划的实施实现农村面貌的全面改观。印度政府为此还建立了自上而下的机构：在全国计划委员会下，建立了乡村发展计划全国委员会（1956年改为乡村发展部），负责全国性指导工作。各邦设发展委员会（1956年改为乡村发展专员署），各县也设立相应机构。每个发展区有政府委派的发展官员负责计划的实施。为了实施该计划，1953年建立了负责在全国推广此项计划的一支官员系统。该系统有成千上万的专职工作者组成，他们以甘地和泰戈尔建设新乡村的思想武装自己，在经过必要的培训以后投入工作。乡村发展官员深入乡村，做宣传和组织工作，并给予必要的技术指导。除了设立专门的机构和人员以外，印度政府鼓励乡村居民积极参与。发展资金主要由政府提供，同时也号召农村居民自行筹集补充。
实践证明，印度的乡村发展计划取得了一些成绩，但与尼赫鲁政府设定的目标相比差距巨大，大多数发展项目停留在纸面上，印度政府期望出现的全民积极参与农村建设的现象并没有出现。土地制度改革不彻底、潘查雅特没有发挥应有的作用等是乡村发展计划未得到有效执行的制度性因素。而农村社会上层，包括大土地所有者和富农对参与搞乡村建设缺乏热情，以及国家发展资金投入不足也是印度乡村发展计划执行不力的重要原因。
2006年2月21日，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》下发。新农村建设政策要求按照“生产发展、生活宽裕、乡土文明、村容整洁、管理民主”的要求，协调推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设。不难看出，新政策希望通过各种举措全面推进我国农村社会的发展。我国近期开展的新农村建设运动虽然与印度实施的乡村发展计划处于不同历史时期，但是后者还是可以给我们带来一些启示。
譬如怎样保持新农村建设的长期性和持续性？印度设立专门的机构和人员开展乡村发展计划是个不错的思路，这样做可以保证计划的长期实行，因为新农村建设不是一朝一夕所能完成，需要长时期的艰苦努力。新农村建设的资金从何而来？印度政府为乡村发展计划提供了资金，但远远不够。以重工业为基础的工业化的开展影响到乡村发展计划所需资金的扩充，保证对新农村建设进行长期有效投入是十分必要的。如何调动社会各阶层，特别是富裕阶层在新农村建设中的积极性，并给予政策、制度和法律上的支持和保障是印度乡村发展计划给我们提供的另外一个经验、教训。印度政府曾指望潘查雅特机构在推进乡村发展计划中发挥建设性作用，但实践证明既得利益者把持了潘查雅特，印度政府推进社会公平公正的努力因此大打折扣。如何保证新农村建设惠及农村各阶层，是我国新农村建设必须要注意的问题。
与印度相比，我们的优势也是明显的。印度由于土地改革差强人意，所以其乡村发展计划是在土地分配极为不均的情境之下开展的，土地所有权的差异直接影响到合作社的开展和潘查雅特的民主性，乡村发展计划的推行受到很大影响。我们国家有一个比较公平的土地分配制度，这便为新农村建设奠定了良好的基础。但如何保证各级领导部门，特别是农村基层组织全心全意为民服务、为新农村建设服务，不考虑一己之私利与政绩却是摆在中国新农村建设方面的一个重要问题。
［收稿日期］2009-04-20