论老年人的经济保障与服务保障——迎接人口老龄化对养老保障制度的挑战，本文主要内容关键词为：老年人论文,保障制度论文,人口老龄化论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
1999年是国际老年人年，这不仅标志着世界已经进入人口老龄化时代，也标志着世界对老年群体特殊地位的正式承认。目前，全世界60岁以上的老年人口已接近5.5亿，预计到2000年将达到6亿左右，人口结构大规模地迅速老龄化，在人类历史上是前所未有的。我国也不例外，截至1998年底，我国60岁以上的老年人口已达1.2亿，占总人口的9.7%，且每年以3.2%的速度增长。预计到2000年，中国老年人口将达 1.32亿，超过总人口的10%，开始跨入老年型国家行列。2005年，中国老年人口将达到2.8亿，占总人口的18.46%。
中国人口老龄化的发展过程除了具有一般规律外，还具有自身的特殊性：（1）老年人口绝对数量大，当12.5 亿人口的我国迈进老龄化社会时，意味着我们将面对数以亿计的老年人，这在世界上是少有的。（2）人口老龄化的速度快，年递增速度高达3.2%。（3 ）人口的老龄化是在经济不发达的条件下到来的，目前我国人均GNP仅700多美元，国家的工业化、现代化尚未实现，数以亿计的中国人未富先老。（4 ）老年保障、老年福利尚刚刚起步，还很不完善，有些项目甚至空白，现有的老年人福利和服务设施严重不足。（5）高龄老年人比重大。
中国是世界上老年人口最多的国家，人口老龄化将给社会发展和经济发展带来重大影响。中国是一个以家庭养老为主的国家，随着社会主义市场经济的发展和计划生育这一基本国策的推行，中国的家庭养老遇到了一些困难，家庭日益核心化和家庭结构小型化，给社会生活带来新的变化，尤其是社会保障没有覆盖的广大农村出现了许多新情况和新问题。近几年来，中国老龄学会在深入调查研究的基础上提出中国养老的新模式，即坚持和完善家庭养老、走家庭养老和社会养老相结合的居家养老道路，就是要积极创造形成一个以家庭养老为核心、社区养老服务网络为外围、社会养老制度为保障的居家养老体系，逐步建立家庭养老安全网、社会养老服务安全网和社会养老保障制度安全网。这三重安全网的建设构想既立足于中国国情，又顺应了人口老龄化的客观要求，而要真正建成这三重安全网，尚需经过长期艰苦的努力。
解决人口老龄化问题的核心是要解决老年人的物质供养、生活照料和精神慰藉问题。这三项内容主要涉及到两个方面：一是老年人的经济保障，二是老年人的服务保障。
二
先谈老年人的经济保障。在当今社会里，如何才能使那些因年老体弱丧失劳动能力，不能从事劳动，不能以自己的劳动获取收入以换取生活资料的人们得到妥善安置，保证老年人老有所养，已成为举世瞩目的世界性问题。自然，这也是我国人口老龄化过程中必须面对的重大问题之一。从国内外的大量实践与经验来看，要解决这一问题，必须采取一项重要措施——建立社会养老保障制度。自从19世纪80年代社会保障制度产生以来，养老保险便一直成为其重要的组成部分，发挥着不可替代的重要功能。
目前，几乎在所有国家中，养老保障制度都有待进行根本改革，中国也不例外，这是人口老龄化对养老保障制度的挑战。根据诸多专家的估计，如果保持现行的规定不变，在21世纪的上半叶，几乎所有国家用于发放养老金的费用就要增加1倍以上。 若不对养老保障制度进行根本改革，这种增长是无法满足的，许多国家因此会陷入危机。
我国从80年代开始建立社会养老保险制度以来，已实现了由“现收现付”向“部分积累”的转变。如果延续实行现收现付的养老保险制度，不可避免地会遇到人口老龄化高峰的社会保障基金支付危机。从我国正处在社会主义初级阶段和国民收入的分配格局的国情来看，我国不具备实行社会保障基金完全积累的条件，而实行部分积累则是较为现实的选择。这种转变，既可保证现有的城镇退休人员继续享受退休待遇，又可在未来退休人员大幅度增加时将现在储存的一部分养老保险基金结余额逐渐补充进去，妥善处理那时的代际经济关系。为此，应引入并强化职工个人缴费机制，以利社会养老保险基金的正常滚动与周转。
在强调社会基本养老保险规范有序发展的同时，还应加快发展城乡企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险以及包括独生子女父母养老保险在内的各种商业性人寿保险，形成多层次的保险制度。据统计，截至1999年4月底，我国城乡居民储蓄存款余额已达5.8369万亿元。 另据统计，我国全面实行计划生育20多年来，独生子女总数已达5300多万之众（注：《中国人口报》1999年6月9日。）。国家可针对独生子女家庭的增多、居民生活水平的提高、国家经济健康发展的情况，引导和鼓励独生子女父母及广大中青年父母，趁自己现在年轻有较多收入时，把少生孩子所节省下来的钱投入到各种补充养老保险中去，为提高自己年老后的生活水平作提前准备。
三
再谈谈老年人的服务保障。社会养老保险固然为老年人口的物质生活提供了经济上的保障，但仅有社会养老保险并不能解决老年人的所有问题，老年人的服务保障多年来被人们所忽视，而它也是构成老年社会保障的重要内容之一。
针对我国国情，在养老模式的选择上应大力推进社会福利社会化，探索建立以居家养老为基础、以社区老年人福利和社会服务体系为依托、以老年社会福利机构为补充的具有中国特色的养老安老模式。在许多西方国家，虽然社会保障事业比较发达，社会福利设施也较完备，但绝大多数老年人还是在家里养老。例如在美国，许多人不愿意脱离他们熟悉的家庭和生活环境，进入养老院的老人只占老人总数的5 %左右（注：王爱珠：《老年经济学》，复旦大学出版社，1996年。）。在我国，由于经济发展水平的制约和人们思想观念的影响，绝大多数老人都是在家养老。在家养老的老人中，又因家务劳动、照看孙辈、经济上靠子女供养、精神上享受天伦之乐的需要以及已婚子女无住房等原因，半数以上的老人又是与已婚子女生活在一起的。据统计，北京、上海、天津、广州4城市中，与家庭成员共同生活的老年人占老年人总数的74.8 %（注：《中国社会报》（北京）1999年5月5日。）。由于我国经济发展水平还不高，家务劳动社会化的程度还较低，老年福利事业不发达，居民住房条件尚不尽如人意，所以，老年人和已婚子女之间在经济上相互依赖的程度远远高于发达国家。居家养老既可以减轻社会养老的负担，又有利于老人在家庭中愉快地安度晚年。为此，政府应从政策上积极鼓励居家养老，鼓励子女赡养老人。在这方面，可以借鉴国外的一些成功经验，例如新加坡大力倡导“三代同堂”，向愿意住在年迈父母附近的公房申请人优先供房，规定丧偶老人的子女必须有一个与老人同住，才能对老人留下的房屋享受遗产优待。在日本，如果子女照顾70岁以上的低收入的老人，可以享受减税，与老人一起住的子女交税时可享受税收优惠。在韩国，赡养年迈父母的人将优先得到住宅，购买房屋的贷款限额也将提高1倍。即使被人们认为家庭观念比较淡薄的美国， 政府也鼓励家庭成员照顾好老人，有老年人的家庭优先使用社会服务设施，并给家庭成员一定假期以照顾老年人（注：王爱珠：《老年经济学》，复旦大学出版社，1996年。）。我国是一个文明古国，素以具有尊老、爱老、敬老、养老的优良传统而著称，各级政府应制定优惠政策，鼓励与帮助更多的子女尽赡养老人的责任。
居家养老的老年人数虽然占了老年人的绝大多数，但还有一部分老年人由于无子女、无亲人、生活贫困等原因，需要由社会老年福利机构来供养。另外，随着市场经济的发展，人口流动性增大和家庭小型化的发展趋势，有经济收入的退休孤寡老人和子女不在身边的老年人逐渐增加，社会对无收入孤寡老人只能在敬老院对他们提供无偿服务和照护，对有经济收入但子女不在身边的老人则需要通过敬老院、老年公寓等多种设施提供有偿服务。而在与子女同住的老人中，有的因子女白天忙工作，老人一人在家得不到照顾，并且感到寂寞孤单，因此，许多老人及子女都对“托老”服务有迫切的需求。
总之，伴随人口老龄化的到来，人们对社会养老服务保障需求的不断增长是一种必然现象。然而，我国的现实却是现有的老年人福利和服务设施严重不足，社会福利机构的床位数仅占老年人总数的0.8%， 与发达国家的3%～5%的比例相比差距很大（注：《中国社会报》（北京）1999年5月5日。），社区老年人的福利和服务设施以及家务服务组织更是匮乏。
针对急剧增长的全社会对老年人服务保障的需求，应从多方面推进老年社会福利的发展。为此，应做到以下几点：
1.重点发展一批老年社会福利机构，为生活不能自理而家庭又无力照顾的老年人服务。国家办的福利院仍要作为窗口发挥示范辐射作用，从各方面大胆革新，进一步适应市场经济规律，在竞争中生存、发展、壮大。福利院应继续开展自费代养业务，以院养院，促进良性循环。
2.积极走社会福利社会化的道路。从国家和民政部门来讲，福利事业的资金要逐步增大，但仅靠这些投入是远远不够的，还需要全社会对这项工作的重视和投入，多渠道筹措资金，充分发挥社会团体、民间慈善机构，以及私营、个体经济的作用，鼓励社会力量投资于老年福利事业，兴办老年公寓、敬老院等老年福利设施。在发达地区如广东，养老正逐渐成为一种产业，人们的投资侧重风险小的项目，投资兴办社会福利服务机构的积极性很高，不少企业也把兴办托老服务机构作为转轨经营、安置下岗职工的一种选择。
3.积极开展社区老年服务。对农村孤寡老人继续实行“五保”（保吃、保穿、保住、保医、保葬）供养，无劳动能力、无生活来源的孤寡老人由乡镇敬老院集中供养或在村里分散供养。城市中的无家可归、无依无靠、无生活来源的孤寡老人由社会福利院集中供养。对其他有困难的孤寡老人的供养，除享受规定的生活补助和最低生活保障救助外，还要依托区、街道、居委会，大力兴办社区服务设施，设立老年人服务项目，或开展包户、入户服务与“托老”等形式，为老年人提供各种福利服务。社区办托老所的优越性是就地就近，办在家门口，与家庭、子女分而不离，便于家庭成员往来照顾。而且，社区办托老所投资少、经济实用，便于管理，适合我国老年人口众多、老龄化速度快和经济尚不发达的国情。社区办托老所给老年人自主地安排晚年生活提供了一个新途径，它使有退休金的老人改变了过去只有经济保障而缺乏服务保障的状况。
在社区建设中，要特别注重“硬件”建设，包括公益设施、服务设施和环境建设，在资金方面可以开展有偿服务，以实业养事业，以服务养服务。通过社区提供广泛的老年服务保障，广大老年人能够就近得到服务和照顾，为居家养老创造条件。
4.加强老年人社会服务队伍的建设。民政部门可重点扶持和发展社会工作专业，以利老年社会服务队伍及社会福利队伍自身水平的提高；建立不同层次的职业培训系统，为社会力量兴办社会福利事业提供专业的管理人员和服务人员。民政与劳动就业部门应积极协作配合，将经过培训的下岗职工分流一部分到社区服务领域中来，这样，既可以满足社区服务发展的需求，又可以缓解就业压力。同时，由社区服务中心牵头，在社区范围内建立志愿者队伍，并与老年人服务机构签订长期服务协议，以保证志愿者队伍的长期稳定。
在社区服务上，日本和我国个别城市推行的“时间储蓄制度”很值得我们参考借鉴。其具体方法是将会员照顾老年病患者或为老年人干家务事的时间记录下来，作为以后会员或其家属要求服务的时间储蓄。其目的是让年轻人多为老年人服务，以换取自己年老后要求照顾和服务的权利。这种方式既不同于志愿者的无偿服务、无私奉献，又不同于以社区服务为职业的社会工作者，它适应市场经济的发展和老龄化社会的需要，符合现时人们的普遍的道德水平，顺应了人们渴望年老时得到社会和他人照顾的客观需求，较好地调动了人们服务于老年人的积极性。
5.政府要重新调整管理社会福利事业的职能，变直接管理为宏观的行业管理。政府应在财政资助、用房用地、税收和水电等方面出台一些优惠政策，鼓励社会力量兴办老年社会福利事业，还应在对全社会养老需求进行定性、定量分析的基础上，科学合理地制定出当地老年社会福利事业的发展规划，从而避免布局不合理、重复建设和恶性竞争造成的福利资源浪费。
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