摘要：自然资源部的组建并推进空间治理体系和治理能力的现代化，是新时期我国空间规划体系在机构改革方面的重要举措，其标志着空间规划体系将发生重大变革。本文将分析当前的国土空间规划现状，并提出机构改革背景下的空间规划体系重构建议，以供参考。
关键词：机构改革；空间规划体系；构建
1空间规划的兴起
空间规划植根于生态文明建设总体框架，空间规划既不是土地利用总体规划，也不是城市总体规划，是我国在面临新时期发展矛盾中的新型规划选择。“空间规划”首次出现在2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》“空间规划体系，划定生产、生活、生态开发管制边界，落实用途管制”，以及“完善自然资源监管体制，统一行使国土空间用途管制职责”。在2015年《生态文明体制改革总体方案》中明确提出，确定其规划体系和用途。在党的十九大报告中明确其配套体系。在2018年2月28日《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，组建自然资源部统领空间规划。
2重构空间规划体系的重要意义
2.1自然资源开发与保护的基本需求
经济发展是一个自然资源持续“投入—产出”的过程，自然资源开发与保护之间的平衡很大程度上依赖于资源开发利用的效率，即推动资源集约节约利用。而自然资源以国土空间为载体，合理利用和保护各类自然资源就等同于合理利用和保护国土空间，即有效地在不同国土空间进行资源的时空安排和配置，进而产生对空间规划的需求。习总书记曾指出山水林田湖是一个生命共同体。新时代实现自然资源开发与保护的平衡，解决局部或单一问题，必须从更大范围、更综合的角度来考虑。因此，重构空间规划体系，应基于人与自然和谐共生的原则，依据资源环境承载能力，对所有国土空间进行整体构思和统筹谋划。
2.2供给侧结构性改革的应有之意
规划为政府履行职责提供依据，为市场主体指明方向。空间规划作为一种由政府提供的公共产品，目前政府的规划供给出现诸多问题，重复性、反复性规划造成规划资源、行政资源及建设资源的极大浪费，规划打架在一定程度上影响了经济社会发展和生态环境保护。要解决我国各类空间规划自成体系、缺乏衔接协调的问题，改变政府“疲于应对”的局面，必须全力推进规划供给侧结构性改革，建立统一的空间规划体系，明确中央政府和地方政府之间、自然资源部和其他相关部门之间的职责和事权，消除规划间的重复、矛盾甚至冲突，增强规划的系统性、规范性、实用性和权威性，有效改善政府规划供给，提升政府公信力。
3分析现阶段的国土空间规划现状
首先，主体功能区规划方面，需要立足于总体的区域发展要求，结合不同功能划分进行相应的战略部署和空间规划，以发挥其在区域国土空间规划中的宏观指导性作用以及相应的约束功能。政府宏观管控主体功能区规划的过程中应当根据指标来具体实施，与此同时设立负面清单以及绩效考评方案。然而其规划指标不具有实效性，没有真正落实的情况下对空间布局的指导性不够强，空间上没有切实严抓规划执行。
其次，土地利用总体规划方面，利用国家、省、市、县、乡镇五级规划管理体系，上级规划对下级规划起到指导作用，下级严格执行落实上级规划，逐层分解土地利用规划指标，促进耕地尤其是基本农田保护、建设用地的管控实施。可是具体落实中存在刚性强、弹性弱的问题，不能良好的处理其中出现的无法预期的线性工程以及独立选址项目，另外地方决策对于空间规划布局有着一定的影响，造成“甲方规划”现象的发生。
另外，城乡规划方面，城乡规划有利于提高城乡建设用地资源的利用效率，提升城乡空间规划的合理性。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆然而在城乡规划中较多的注重的是城市发展，通过人口发展现状规划城乡建设用地，进而出现空间规划扩张的趋势，呈现出无序的规划管理局面。
4机构改革背景下的空间规划体系重构建议
4.1根据空间规划的层级性，明确各层级空间规划工作
不同层级政府面临不同的空间规划问题，空间管控的重点、管控方式和管控尺度都有明显差异，需要在空间规划领域切实体现出“一级政府、一级规划、一级事权”的原则。明确区分哪些属于中央事权、哪些属于地方事权、哪些属于中央和地方共同事权，改变过去事事均由各级政府共担、不同层级政府之间责权模糊不清的局面。制定各级政府的空间事权清单，当务之急是要明确中央政府层面在空间规划领域的事权清单。事权清单制定后，各级政府应严格按照清单履行相应的空间管控职责，中央（上级）政府不能随意突破清单范围给地方（下级）政府布置任务，也不能任意干涉地方的空间事权。
4.2形成横向和纵向两个层面的空间规划体系运行机制
横向层面：每一级政府都必须编制相应的“国土空间规划”，重点解决同一级政府不同职能部门间空间管控冲突的问题。每一级政府形成相应尺度的空间规划图，建立统一的空间平台，在各部门间实现统一的空间数据格式、统一的土地分类等通用技术标准。每级政府通过该级国土空间规划，将不同职能部门的空间管控统一和协调起来，该级政府各相关职能部门的空间管控要求都要落实到空间规划图上，不能形成互相间的矛盾和冲突。不同层级、不同地区的政府均可根据自身的实际情况来决定编制各种类型和样式的国土空间规划，不同政府的国土空间规划根据各自的管控重点和需要可呈现出不同的形式。中央层面的国土空间规划是战略性、宏观性和保护性的；省级层面的国土空间规划具有更多城镇体系规划的内容；市级层面的国土空间规划重点处理城市如何建设、城市开发边界如何控制；而乡镇层面的国土空间规划重点是具体地块的开发利用。每级政府的国土空间规划均由本级人大批准，地方政府的国土空间规划报备上一级人民政府。
纵向层面：由各级政府的具体职能部门和相应的各专项空间类规划来实现纵向层面的约束。以土地利用规划为例，中央的全国土地利用总体规划可对省级土地利用提出要求和约束，省级土地利用必须得到中央部门批准。省政府可选择编制专门的省级土地利用总体规划，也可以从省级国土空间规划中抽取相应内容进行上报审批；类似的，省政府通过省级土地利用总体规划或省级国土空间规划对市一级土地利用提出要求和约束；市一级也可从市级国土空间规划中抽取相应内容进行上报审批；从而层层将约束下达到基层政府。
在空间规划体系这种横向和纵向双向控制的运行机制下，一方面保证了从上到下的约束性，另一方面又能保证从下到上的灵活性。
4.3完善空间用途管制体系
空间用途管制是落实空间规划的重要手段。此次机构改革之后，需要按照“统一行使所有国土空间用途管制”的要求，将分散在各部门的空间用途管制职责逐步统一。理顺空间管制的层级和分工，确保中央及地方各级政府有效履行国土空间管制的职能，破解区域空间用途管制缺位、越位及交叉重复的局面，将空间用途管制覆盖全部国土空间。建立和完善由空间管制和用途管制两个层级构成的空间用途管制体系。宏观、中观尺度空间规划中划分空间分区，明确空间开发基本格局，确定空间的地域功能。微观尺度空间规划明确空间开发类型，制定详细的开发利用控制指标和准入条件，强化用途管制。
结语：综上所述，国土空间规划从总体上来看，内容繁多且体系庞大，各种类空间规划在具体实施中容易出现一系列问题，进而导致空间资源利用和管理效率低，为此，需进一步构建完善的国土空间规划体系，通过改革和优化规划体系，促进国土空间资源管理能力的提升。
参考文献：
[1]邢文秀，刘大海，刘伟峰，马雪健.重构空间规划体系：基本理念、总体构想与保障措施[J].海洋开发与管理，2018，35（11）：3-9.
[2]黄征学，张燕.完善空间治理体系[J].中国软科学，2018（10）：31-38
论文作者:王浩
论文发表刊物:《基层建设》2019年第6期
论文发表时间:2019/4/19
标签：空间规划论文; 国土论文; 空间论文; 政府论文; 体系论文; 管制论文; 事权论文; 《基层建设》2019年第6期论文;