欧洲“共同外交和安全政策”的新进展，本文主要内容关键词为：欧洲论文,新进展论文,外交论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
欧洲“共同外交和安全政策”（CFSP）1992年被纳入马斯特里赫特条约，是组成欧洲联盟“大厦”的三大“支柱”之一，但其产生的影响并不太显著。阿姆斯特丹条约达成后，特别是北约对南联盟发动战争后，无论是欧盟机构还是其成员国均对加快发展“共同外交与安全政策”表现出积极态度。
一、对“共同外交和安全政策”的再认识
“共同外交和安全政策”前身为1970年开始的“欧洲政治合作”（EPC）。在70年代到80年代初欧洲一体化停滞不前的沉闷时期， “欧洲政治合作”成为欧洲建设的亮点。90年代初马约制定者和欧洲政治家们不再满足于“合作”，希望在外交和安全领域也能象农业、贸易那样实行“共同”政策。于是提出了“共同外交和安全政策”，以推动欧洲政治联盟的早日实现。“共同外交和安全政策”在许多方面超出了“欧洲政治合作”：（1）政策议题更广泛。 “欧洲政治合作”不包括安全领域，至多涉及到经济安全，而“共同外交和安全政策”包括外交和安全政策的所有领域。（2）政策工具更有力。 “欧洲政治合作”主要倚重“共同立场”来宣示成员国共识，“共同外交和安全政策”除表达共同立场外，还引入了“联合行动”。（3）与军事联盟发生直接联系。 “西欧联盟”虽处在欧盟之外，但被称为“欧盟一体化的一部分”。在涉及军事含义的问题上，欧盟可以请求西欧联盟采取支持行动。“共同外交和安全政策”建立后，其决策结构亦作了一些调整。“欧洲政治合作”与欧盟部长理事会总务委员会合并；以前单独运作的“欧洲政治合作”秘书处并入欧盟部长理事会秘书处；与西欧联盟增强决策的同步性等。
1997年10月签署的阿姆斯特丹条约对马约中相关条款作了较大修改，“共同外交和安全政策”在决策机制、组织结构、加强行动能力等方面进一步得到改进：（1）西欧联盟和欧盟进一步密切联系， 西欧联盟将配合欧盟执行“人道主义和救援任务、维和、危机管理和建立和平时的战斗任务”。（2）加强欧盟“支柱”间的横向联系， 新的“三人小组”将由欧盟轮值主席国、欧盟部长理事会秘书长和来自欧盟委员会的一名成员组成（注：现在的“三人小组”由上届欧盟轮值主席国、现在的欧盟轮值主席国和下届欧盟轮值主席国组成。欧盟轮值主席国任期半年。）。（3）投票机制进一步向“有效多数票”倾斜。 “联合行动”不再需要全票通过才能付诸实施。如果多数成员国赞成某项“共同立场”或“联合行动”，反对的成员国可以弃权，不阻挠决议的通过。（4 ）设立“共同外交和安全政策”高级代表职位，高级代表同时兼任欧盟部长理事会秘书长。高级代表协助制定、准备和贯彻有关的政策决议，必要时应轮值主席国之请，代表欧盟部长理事会与第三方进行政治对话。
从上可看出，“共同外交和安全政策”在采取何种手段和政策工具来实现政策目标上作出了积极探索，相应的法律条款也不断得到充实和完善。但在实践中这一政策取得的成就尚未有重大突破。“共同外交和安全政策”的进展大致可分为两个阶段。第一阶段为1993年11月马约生效到1997年10月阿姆斯特丹条约签订为止；第二阶段以阿约签订为标志，新阶段才刚刚开始。在第一阶段，虽然基于“共同立场”有一些动作，也取得了一些进展，并被视为“欧洲政治合作”的延续，但很难称得上超越了“欧洲政治合作”已取得的成就。最重要的是，在解决前南斯拉夫地区问题这一事关欧洲完全的重大问题上，欧盟遭受了一系列失败，极大损害了“共同外交和安全政策”的信誉，并对欧盟及其成员产生了巨大震动：没有一定的军事行动能力，马约的规定只是一纸空文，不仅难以在欧洲范围内实现共同外交政策目标，而且谈不上在世界舞台发挥更大作用。这一新认识成为促成“共同外交和安全政策”出现新进展的内在动力。
二、共同安全及防务领域新动向
自1998年下半年以来，欧盟内部发展“共同外交和安全政策”的气氛开始热烈。1998年12月，英国首相布莱尔和法国总统希拉克在法国小城圣·马洛联合发表了《欧洲防务宣言》，表示要“全面和迅速贯彻阿姆斯特丹条约中‘共同外交和安全政策’有关条款”，“逐步发展出一项共同防务政策”。为了应对国际危机，“欧盟必须拥有独立行动的能力”，欧盟独立行动要“以可靠的军事行动为后盾”，欧盟也必须具备采取军事行动所需的“形势分析、情报收集和相应的战略规划能力”。（注：Declaration on European Defence,UK—French Summit,Saint—Malo,Dec.3—4 1998.）1999年4月下旬，在华盛顿召开的北约首脑会议上，“欧洲安全和防务特性”（ESDI）受到重视。在“共同外交和安全政策”高级代表人选上，欧盟成员国一致推举北约现秘书长索拉纳担此重任。1999年6月，在德国科隆举行的首脑会议上， 欧盟理事会就加强安全和防务领域的共同政策发表宣言，宣言吸收了圣·马洛宣言和华盛顿会议加强欧洲防务的有关内容，决心要“重组欧洲防务工业，在防务工业上进行更密切、更有效合作”；规定欧盟理事会将在2000年底之前对如何履行预防冲突和危机管理任务、确定西欧联盟功能作“必要决定”。（注：European Council Declaration on
Strengthening the Common European Policy on Security and Defence, Cologne,June 6,1999.）与第一阶段不同的是，当前新动向都蕴含军事因素，都与共同防务有关。这表明欧盟及其成员国决心在共同安全及防务领域实现更大作为，摆脱前一阶段的无力局面。
科索沃战争对加强“共同外交和安全政策”起了催化作用。科索沃战争暴露出欧洲军事行动能力的虚弱：在北约空袭行动中，北约欧洲盟友250万军队只有极少部队能快速部署，7，000 架飞机只有一小部分能进行精确轰炸，很多欧洲部队组织结构仍然是用来与华约作战的；（注：Peter Riddell,"Robertson comes to defence of Europe", The Times,March 9,1999p.10.）欧洲防务开支为美国的60%， 但军事行动能力只及美国的10%，欧洲战机依赖美国的激光制导炸弹来击中目标， 欧洲的后勤、 指挥联络网、 情报收集方面均存在漏洞； （注：Elizabeth Becker, "Deep Disparity in NATO", InternationalHerald Tribune,Sept 23,1999.）在战争中，大约3／4的飞机、超过4／5的炸药及多数情报均由美提供。（注：Richard Norton— Taylor,"Patten Urges EU Defence Links",Guardian,August 17,1999.）欧洲若不缩小与美军事差距，恐怕不仅无法采取军事行动支持“共同外交和安全政策”，也将无法履行对北约承担的义务。
经过科索沃战争，欧盟成员国发展“共同外交和安全政策”的紧迫感更强烈。从目前看，为避免和北约搞重复建设，欧盟在朝以下几方面努力：（1）欧盟的军事行动目标将是维和、 危机管理和人道主义干预（注：Richard Norton—Taylor,"Patten Urges EU Defence Links",Guardian,August 17,1999.）。在北约地位经过科索沃战争更加巩固的情况下，期望欧盟共同安全及防务政策象北约那样发展常规力量与核力量不大现实。现阶段欧盟发展共同安全及防务重点是人道主义干预。索拉纳称他将提高欧盟应付类似东帝汶那样的人道主义紧急情况的能力。他决心要发展欧盟的军事行动能力， 以实现人道主义目标。（注：Simon Taylor, "Solana to boost EU's humanitarian
role",European Voice,Sep.16—22,1999,No.33.）（2）欧盟整合安全及防务结构的步伐将加快。欧盟现负责对外事务的委员彭定康认为，欧盟应创立单一军备政策，对军事采购、竞争规则、研究计划和出口控制实行共同方针。（注：Richard Norton— Taylor, "Patten
Urges
EUDefence Links",Guardian,August 17,1999.）欧盟成员在北约内发展“欧洲安全与防务特性”，其资源与能力可用于西欧联盟领导的行动。为摆脱欧盟外交缺乏军事行动支援的不利局面，把西欧联盟并入欧盟的提议日益受到关注。法总统希拉克关于西欧联盟在2000年并入欧盟的建议已获得了支持。（注：David Buchan,"Solana hopes to 'addvalue' to EU foreign policy—making",Financial Times,Sept.15,1999.）（3）成员国军队将围绕北约和欧盟的军事行动要求进行改革。英国、意大利提议设定共同标准来改革成员国的军队和防务工业，（注：Tom Buerkle,"A Maastricht Approach
to
EU
Defense? "Intemational Herald Tribune,July 21,1999.）使成员国军队将更具机动性和灵活性。以法、德为主，加上比利时、西班牙和卢森堡组成的多国部队目标也是对危机进行快速反应。人道主义干预只是组成欧洲共同安全及防务的一部分，但在避免冲击北约的形势下，它也是“共同外交和安全政策”实现更大作为的突破点。未来在美国的政治、军事支持下，在美欧利益一致的地方，有可能出现一支冠以欧盟名义的维和部队。
三、实现更大作为的前景
当前欧盟出现的活跃气氛有利于“共同外交和安全政策”在新阶段实现更大作为，但是这种气氛能否持续下去仍是未知数。而且“共同外交和安全政策”在实施中仍面临严峻的考验。
首先，决策效率仍然低下，特别是在涉及共同安全及防务问题上。马约和阿约规定多个欧盟机构参与“共同外交和安全政策”的决策和实施。欧盟理事会负责制定“共同外交和安全政策”的有关原则与指针；欧盟部长理事会采取必要措施来执行欧盟理事会通过的原则；轮值主席国对外代表欧盟，负责处理与“共同外交和安全政策”有关的事务；欧盟委员会可以对“共同外交和安全政策”提出具体政策倡议；欧洲议会也可以向部长理事会提出问题和建议。这些机构均参与到“共同外交和安全政策”决策过程中，官僚机构臃肿造成的问题迄今未有根本解决。
其次，英、法、德主要大国态度仍然至关重要。与共同农业政策不同，“共同外交和安全政策”的落实仍缺乏有效的法律手段。和“欧洲政治合作”一样，“共同外交和安全政策”实际上仍是一种政府间的“合作”，主导权掌握在成员国政府手中。因此其发展走向仍离不开成员国态度，特别是英、法、德等大国的支持。当前英、法、德在发展“共同外交和安全政策”上出现难得的一致态度，同时各自仍在暗中竞争对欧洲外交和安全事务的影响力。英、法尤其不愿因发展“共同外交和安全政策”而削弱其政治军事大国地位。另外，美国虽不是欧盟成员，但其态度也举足轻重。
再次，实现更大作为与内在动力不足的矛盾依然存在。迄今为止，欧洲在共同外交和安全领域的进展仍离不开外部压力的推动。冷战时期欧洲政治联合的动力主要是对付来自苏联的安全威胁及改善欧洲在美、苏夹缝中的处境。欧盟建立“共同外交和安全政策”与海湾危机带来的刺激有关，加强安全和防务特性与其在波黑的失败分不开。当前“共同外交和安全政策”上出现的新动向与科索沃战争有直接联系。如果欧洲周边局势趋于稳定，科索沃战争带来的冲击逐渐消退，“共同外交和安全政策”上出现的积极势头有可能减弱甚至停顿下来。
四、结语
与“欧洲政治合作”相比，“共同外交和安全政策”从一开始就在欧盟条约中享有突出地位中第一次具有法律地位。其内容也不断得到充实，但与之形成反差的是取得的实际成效却不太显著。欧盟在国际事务中的作用无疑超出70年代，尤其是对中东欧、独联体国家的影响力明显增强，与此同时对“共同外交和安全政策”的期望也比以前更高。由于在前南地区遭受一系列失败，“共同外交和安全政策”亟待重新赢得信誉。
当前新动向是深入到共同安全和防务领域，对“共同外交和安全政策”实现更大作为具有重要意义。由于北约在欧洲安全结构中不可替代的地位和作用，也由于成员国对“共同外交和安全政策”的支持中仍有一些保留，“共同外交和安全政策”实现更大作为将是在一定的范围内展开，同时实现目前的人道主义干预目标也需要成员国作出巨大努力。欧盟未来仍主要是一个非军事组织，但在进行预防性外交方面，“共同外交和安全政策”将有很大的发展空间。
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