加快城市化进程新思路——中国城市化制约因素及其对策研讨，本文主要内容关键词为：中国论文,新思路论文,对策论文,进程论文,制约因素论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F290 ［文献标识码］A
引言
在21世纪头20年机遇期，必将完成人口城市化的历史任务。目前中国正处于高速推进人口城市化的中期，是审视中国人口城市化进程的适宜时点。既有利于排除短期判断的偶然性；也有利于预测未来走势。学术争议与功过是非都将在历史实践的大浪淘沙中得以洗礼和沉淀。
自18世纪工业革命以来，世界进入逐渐人口城市化时期，工业化成为城市化最强劲的动力。迄今为止200年以来，人口城市化已从欧洲蔓延到世界各地，成为全球过程。在理论上被归结为城市转型过程，包括人口、经济和社会转型，是以工业化为动力，并且涵义广泛的整体社会经济变迁过程，是人类社会经济发展的过程和结果。城市化水平体现一个国家经济和社会发展程度，同时也是经济社会发展创新的载体。继发达国家城市化之后，世界城市化发展的主流正在向发展中国家转移，大城市继续占据支配地位，城市间合作将跨越区域界限，在经济全球化推动下，多极化多层次的世界城市网络体系逐步形成，世界变成“地球村”，导致城市化进程空前加速，涌现出更多新城市[1]。
1 全面城市建设的机遇与挑战
建设和谐社会是让每一个中国人乐观与振奋的好事。但中国的事情光凭乐观做不成，必须未雨绸缪，具有忧患意识。特别是在中国加入WTO的大背景下，更要正确认识面临的机遇与挑战。不是机遇大于挑战，而是挑战先于机遇。挑战是现实的，机遇是潜在的，挑战是硬性的，机遇是弹性的。如果经不住挑战，无机遇可言。这是必须正视的现实和风险。
1.1 全面城市建设新景观
世界城市发展规律表明，城市化率在30％～70％之间为加速成长期。无可置疑。中国人口城市化正处于加速成长期，为建设和谐社会提供先决条件。经济全球化和区域一体化趋势，世界制造业中心东移、民营经济快速成长、城市群带动和辐射以及政府在城市转型中的作用等，都将成为中国城市化加速成长的新动力，一个全面城市建设新时代姗姗来迟[2]。
未来20年，全面城市建设将迅速改变中国经济与人口版图。“全面城市建设”不同于过去的“城市建设”，具有五个新的标志。
第一，全面城市转型。是以政府职能转变为核心，以构筑政府、企业、社会力量互动机制的城市治理结构为主体，以全面和谐为目标，以工业化与城市化对接为主要途径的全面城市转型。
第二，全面城市竞争。WTO背景下的城市竞争，将形成以城市群为龙头，以城市或城市联盟为单元，以企业集群为主体，以产业升级或产业扩充为重点，以国际商务为核心，以提升城市价值和城市竞争力为目标的区域性国际化竞争态势。在这样的态势下，城市不稳定风险不断上升，城市在吸引人才、资本等稀缺资源方面面临越来越多的竞争者。
第三，全面城市经营。建设和谐社会背景下的城市，必须从过去的“建设城市”向“管理城市”和“经营城市”转型。经营城市不是让市长去当CEO。政府应该创造更宽松的环境和更自由的空间，让企业家经营城市。经营城市的理念是，政府创造环境，企业创造财富，市民创造文化。
第四，全面城市管理。管理不同于“管制”。城市管理是城市公共产品、公共设施、公共服务的管理，是社会公共生活的管理。从权力管理到权威治理，从行政审批到政务公开，一个具有很强竞争力的城市与一个负责任的、高效率的政府管理密切相联。全面城市管理的关键是要彻底转变政府职能。政府要做好行政、市政、财政和民政四件事，其他的事由市场和社会去做。政府要彻底从管制中摆脱出来，真正地将权力的、管理的政府变成服务的、监督的政府；将一个指手画脚、“眉毛胡子一把抓”和“西瓜芝麻都捡”的政府变成一个廉洁高效、有限权力的政府[3]。
第五，全面城市发展。物质文明、政治文明、精神文明、生态文明协调统一，民本、民富、民主、民生是全面城市发展的目标指向。
1.2 全面城市建设新热点
21世纪是“城市世纪”，城市是人类社会经济发展的必然结果、现代文明标志及创新载体，是政治、经济、文化、教育和信息中心，具有集聚、规模和辐射等功能效应。中国人口城市化与经济增长成正比，呈现高速发展趋势。未来中国是城市中国，建设和谐社会目标，加快全面城市建设，必须在六个方面取得新突破[4]。
第一，解放土地。土地问题是城市化的核心，也是全面城市建设的瓶颈。
第二，解放劳动。关键要做到“四个尊重”，即尊重劳动、尊重知识、尊重人才和尊重创造，最根本的是尊重和保护一切有益于人民和社会的劳动。
第三，解放资本。国有资本、民间资本、实物资本、货币资本以及境外资本都要进一步发挥其最大的价值。
第四，解放管理。管理是让一切财富进发的机制。社会财富是在劳动过程中，在劳动和知识、技术、管理、资本等各种要素相结合的过程中创造的。必须实行按劳分配和按要素分配相结合，确立劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的原则，并且保护一切合法的劳动收入和合法的非劳动收入，而不能把有没有财产、有多少财产作为判断人们政治上先进或落后的标准。
第五，解放科技。科学技术是第一生产力，是最先进的生产力，这是经过实践证明的真理。
第六，解放生态、资源和环境。和谐社会是可持续发展的增长和富裕，走新型工业化道路，主要是指科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源得到充分发挥的工业化道路[5]。
2 加快城市化进程意义
城市化是解决中国农民、农业和农村“三农”问题的根本出路，也是解决乡镇企业问题的重要条件；还是扩大国内市场需求的捷径，将为我国工业发展创造良好条件，带动第三产业发展，从而带动整个国民经济增长。因此，加快城市化进程是保证经济持续、快速、健康发展的必要条件，具有重大历史意义和现实价值[6]。
2.1 “十一五”规划和现代化新三步走战略
审视中国国情，由于受多种因素影响，20世纪70年代以前，中国并未正面提出“城市化”问题，有关研究也是凤毛麟角。中共十一届三中全会以后，中国城市化迅速发展，目前中国城市化水平接近39％，但是距现代化标准差距仍然较大。据预测，到2020年，中国城市化水平将超过50％。意味在未来10年，中国将有约4亿农村人口转化为城市人口，从而导致经济、社会、环境发生深刻变化。中国政府继“九五”、“十五”之后，将城市化列为“十一五”规划和现代化新三步走战略[7]。
2.2 超大城市群及区域中心城市涌现
50年前，中国设市城市仅136个，建制镇5400多个，城镇人口5700多万。目前，中国设市城市达668个，建制镇20000多个，城镇总人口超过4.8亿。随着我国经济持续快速发展，在大城市、特大城市周围发展一批城市群，是改革开放和经济发展形势下的必然趋势，也是大城市、特大城市的辐射和聚集功能的体现。在我国东部沿海出现像以广州、深圳为中心的珠江三角洲城市群，以上海为中心的长江三角洲城市群，以北京、天津为中心的环渤海湾城市群。随着西部大开发进展，在中西部地区也必然会出现比如西安、成都、重庆、昆明、兰州等一批区域中心城市[8]。
2.3 经济增长火车头
目前中国人口城市化成为推动我国区域经济增长火车头，是激发区域新一轮财富充分涌流的载体。预测表明，到2050年，中国城市人口总量将达到10～11亿，从现在起，中国每年将有近1000万农民转为城市人口。城市在国家经济建设和社会发展中的重要地位日益凸显[9]。
2.4 世界发展的主旋律
人口城市化、工业化与现代化是近代以来世界发展的主旋律。工业化是经济发展的主旋律，主要通过产业结构转化和技术升级实现。人口城市化是社会发展的主旋律，主要通过城市人口不断扩张以及公众生活水平持续提高来实现。工业化是城市化的经济内涵，城市化是工业化的空间结果，并通过营造良好的环境促进工业化进程。现代化则是工业化和人口城市化发展质量不断提高的过程，融合于工业化和人口城市化的发展过程之中。
2.5 结构转型的前提条件
人口城市化具有其深刻丰富的经济内涵和社会内涵，加速城市化进程是中国产业结构转型时期实现社会结构同步转型、建设和谐社会的前提条件。在城市化进程中，工业化和制度创新这两大要素始终起着决定性作用。工业化速度和质量决定非农产业就业机会扩张能力以及进入城镇居民收入状况，新型工业化是中国在21世纪崛起于世界强国之林的必由之路；制度创新决定包括劳动力在内的各种生产要素在多大程度上能够自由地向城市集聚，并赢得良好的发展环境。在制度成熟的国家和地区，生产要素空间配置过程不存在制度障碍，那么城市化主要取决于工业化速度和质量；在实现制度转型的国家和地区，制度创新本身也成为城市化的重要促进力量。中国当前正处于制度转型的过程之中，消除城市化制度障碍，实现制度创新，将为城市化提供巨大的空间[10]。
2.6 建设和谐社会的主要路径
走新型工业化道路和加快人口城市化进程是新时期中国经济建设和社会发展的两大课题，也是21世纪中国实现结构转变和全面建设和谐社会的两条主要路径。回顾半个世纪中国经济的发展历程，改革开放以前走了一条非城市化的工业道路，改革开放以来则走了一条弱城市化的工业道路，导致中国城市化滞后于工业化，并成为当前一系列经济问题的重要原因。城市化和工业化如何相互促进、有序发展，将成为今后最大的挑战[11]。
3 中国城市化发展滞后现象透视
纵观30余年中国城市化进程，虽然有了推进城市化基本取向，但是城市化质量差，进展缓慢，现阶段城市化水平仍低于世界平均水平10个百分点以上。中国城市化滞后特点是，起步晚，规模小，水平低，基础设施差，功能与竞争力弱，发展不平衡；发展速度快，未来潜力大；大城市人口增长快，城市首位度高；“后来居上”与“后发劣势”并存，整体处于城市初级化水平[12]。其滞后现象列举如下。
3.1 “生事经济”和“收费行政”
目前政府文件赋予城市化以带动经济增长和深化改革的意义，但涉及实际措施方面却重“城”而轻“市”，超越实际条件的规划和控制过多过严，却很少管理控制者。“生事经济”和“收费行政”危害严重，如大力“加强规划管理”、“加快基础建设”、“抓紧实施城市形象工程”等，如果操持不当，易滋生制度租金，使政府行为失范，从而降低政府效能，阻碍城市化进程。
3.1.1 规划建设“过热”
规划建设“过热”，成本过高，用于生产经营的资金相应减少。广场热、草坪热、亮丽热从大城市向中小城市迅速蔓延。许多城市经济并不景气，却好大喜功，靠负债和摊派搞花架子，损失和浪费将堆成如山坏账。
3.1.2 政府行为越俎代庖
政府行为越俎代庖企业行为，把高昂成本转嫁给企业，企业成本最终转嫁到消费者头上，带来变相和隐性涨价，抑制居民购买力，使经济患上外热内寒虚症。例如城市政府规划建设的各种“一条街”，替代市场发育过程和多样性规律，带有明显统制经济特征。中小城市普遍存在空壳市场和大城市烂尾楼现象，是巨额“学费”。
3.2 城乡壁垒积重难返
3.2.1 封堵农民“盲流”
尽管在党的十四大、十五大、十六大和十七大报告中多次重申由市场配置资源，但是劳动力市场远未放开，最常见的是城市对“农民盲目流动”封堵。一些经济高速增长的城市吸引大量农民工，仅广州目前就聚集240多万民工，超过1992年“卖户口”时全国17个省的农转非总和。
3.2.2 吸纳移民功能薄弱
如广东一个地级市，仅工业使用外来固定工逾20万人，每年奖励性户口指标不足百名。在城市耗尽青春的农民工极少有迁居城市机会。
3.2.3 粗放式扩张
目前城市化政策具有双重目标：一是利用城市辐射力量拉动周边农村经济社会发展；二是发挥城市吸纳农业剩余劳力功能。虽然后一个目标更为紧迫，但是以往重点推进的“县改市”、“乡改镇”侧重前一个目标，强化行政建制密切区域城乡关系与市场经济发展规律背道而驰，市管市、市管县的弊病是城市“摊大饼”式扩张，基本聚合功能降低，如最大“城市”面积达12000多km[2]，而有些上千km[2]的“城市”人口不足20万。城郊农村干部热衷于租售土地，致使全国耕地锐减。
3.2.4 浪费大量土地
在政府主导的大城市“退二进三”过程中，由于替代企业行为，低估城市和郊区土地价值，土地收益流失和非法侵占严重，浪费大量土地，本地农民用耕地换来城镇户口后，主要靠城市租金而不是劳动力资本致富。势必加重地方保护，排斥外地人口，居住地和就业地分离引发严重社会问题，阻碍和扭曲城市化进程。
4 中国城市化发展滞后原因分析
工业化与城市化若即若离，经历与国际轨道相偏离而最终又相接近过程。城市化滞后与第三产业低水平互为因果，市场机制及区域整体协调机制弱化。从改革前农村补城市，到今天农民养市民，社会变迁主流仍旧是农民顺应城市，而不是城市接纳农民[13]。具体制约原因分析如下。
4.1 理论研究滞后
在城市化快速发展初期，不可避免地要解决积重难返的社会、经济、城市建设、环境等问题，调整和制定大量产业政策、管理政策、空间发展政策、环境资源管理政策等；同时还需要制定动态调控城市化时间、空间进程的宏观引导性战略。需要建立在对城市化理论及实践深入研究和创新基础之上，而我国有关研究尚处于起步阶段，如外部性广泛存在，城市建筑投资和执行实施缺乏科学决策，对外部规模经济性和不经济性分析不到位。国外城市化发展经验和理论不能完全适应我国实际。
4.2 市场缺陷
随着经济全球化的出现，无论是在区位上，还是在公共部门与私人部门的分配方面，最佳资源配置都显得更为困难。在城市经济活动纷纭复杂，且时空不断变化中，没有令人满意的资源配置模式可以决定土地、劳动力和资本的最佳组合。
市场缺陷表现在难以完全灵敏地发挥作用，缺乏与城市基础设施密切联系的市场产品。以城市土地为例，缺乏土地使用效率（如供应住房不足）并缺乏实用性分析（如零售业发展用地分析）等；再如，存在各种投机，缺乏商业使用或住宅效用价值分析等，从而出现市场价格确定时，交易还没有发生等现象。由于城市房地产市场涉及不同种类的建筑物以及由此选择的不同区位，不同于股票市场和商品市场，它没有高度组织起来的买卖中心，买主和卖方只是临时达成协议，是各种大小不同规模交易的总和，所以，城市房地产市场具有一定程度的地方性功能。
4.3 传统制度惯性
长期实行城乡分治政策，传统制度惯性巨大，难以脱离旧体制窠臼，城乡两僵局面仍在延续；而且越是大城市，不合理制度性障碍越多，制约农村人口城乡转移。
4.3.1 区域整体协调机制弱化
城市之间横向联系薄弱，要素流动不畅，尤其是城镇密集地区，地方保护主义猖獗，恶性竞争严重，地区间的利益冲突和摩擦频繁发生，长期形成的“行政区经济”或“块块经济”格局难以彻底打破。
4.3.2 统计指标因果倒置
衡量城市化速度有不同统计口径，数字反映的只是符号经济，统计意义的进城农村人口，与完全意义的城市人口尚有差别。仅仅通过调整统计口径和户籍改革“补数”增加城市人口比重，不意味实质上的人口城市化。在城乡二元格局下，城市外来农村人口具有城乡双重性，是处于城市社会边缘群体的“准城市（化）人口”。他们虽然实现职业转变和地域转移，但是并未从根本上改变农民身份、素质和生活方式，是人口城市化过渡形态，而不是人口城市化终极形态，其市民化过程艰巨漫长[14]。
4.3.3 城市化质量差
重数量规模、轻质量内涵。注重城镇数量增多和规模扩大，而忽视产业发展、城市内部结构和基础设施改善。存在诸如城市下岗失业人口多、城市基础设施不足、交通拥挤、住房紧张、环境污染日益严重等问题。
4.3.4 小城镇发展水平低
缺乏科学规划和合理布局，小城镇存在一哄而上、盲目发展倾向，停留在“就地消化”农民阶段。镇区规模普遍弱小，缺乏产业依托和集聚效应，滥占耕地问题突出。
5 加快中国城市化进程对策
城市是人类文明的自然生息地，是生态、社会、经济和文化的有机综合体；而并非仅仅是行政中枢；主要靠市场“育”而不是政府“抓”。农民无出路，国家不安康；城市不发展，经济难繁荣[15]。
5.1 正视人口增长与区域差异双重压力
中国城市化与发达国家城市化的区别在于，必须同时面对经济增长和社会发展双重任务。与其他发展中国家相比，中国城市化面临更大的人口增长压力。中国东部、中部、西部三大地带的区域差异也是城市化必须面对的特有国情。在城市化过程中，对于城市增长、空间结构、房地产、城市土地使用区位、城市发展、财产与投资、城市规划以及城市环境等方面的经济分析，将有助于准确把握城市社会生产和分配过程，从而解决各种城市区域问题[16]。
第一，引入行政激励因素。将城市建成区（含近郊）作为基准界定城市，“市管县”改为“县管市”和“县含市”。随城市常住人口规模扩大，相应提高城市建制级别。
第二，改变城市粮食自给政策。对沿海地少人多省份，按城市吸纳人口数量相应增加建设用地指标和调减农田保护面积。
第三，培育生态型城市。尝试在西部用土地吸引移民和通过政府扶持培育生态建设型城市。
第四，重视科技潜力。城市规模受地理位置、地质、能源、水资源、气候等客观条件限制，一些有经济潜质的城市不宜规模过大，应全国统筹，例如在计算水资源约束时，应提高科技节水能力，否则我国北方难找适于扩展的城市[17]。
5.2 制定科学合理的人口城市化指标
对我国人口城市化滞后程度判断，有几组常用比较参数。一是所处发展阶段和人口城市化率关系，如人均GNP或工业化水平和城市人口对比；二是产业结构和就业结构的关系，如农业增加值比重和农业从业人员比重对比；三是微观变量和人口的关系，如各产业的劳动生产率、就业弹性或近年人口增速和劳动力转移对比。如果要定指标，最好将劳动力非农化程度作为主要衡量标准。切莫倒果为因，是经济社会发展自然带动人口城市化，而不是为加快人口城市化而耗费资源发展。
5.3 发挥市场机制调节作用
消除制度性障碍，打破城乡分割二元体制，培育城乡制度贯通机制，承认农民是市场主体，借助市场机制解决城乡矛盾。减少“城市租金”，就业与定居一致。城市难题靠农村解决，农村难题靠城市解决。例如，农村计划生育不能只用惩戒手段，应有奖励性利益诱导机制，放宽独生子女的农村青年移居城市限制，疏通城市人口流出渠道，允许城市居民到农村租赁、开发荒山荒地，使城市资金、人口流向农村。
第一，积极培育新兴城市。是继续限制农民进城，还是帮助农民进城？是固守一厢情愿成本高昂的“小城镇道路”，还是积极培育新兴城市，分流大城市压力，扩充人口容量？是将城市建设导向可持续内涵式发展，还是放任粗放式扩张？虽然“卖户口”、“卖商品房”是一种现实选择，但只会抬高城市门槛，加剧农村通货紧缩，农民照样得跳龙门，事关全局[18]。
第二，创造规模效益。经济学诺贝尔奖获得者舒尔茨曾提出一个鲜明观点：“人类的未来不是预先由空间、能源和耕地所决定，而是要由人类智识发展决定。个人迁移的权利的确宝贵，正是这种追求环境改善的基本原则，使个人和家庭获得最好的收益，也正是这种保持开放的高效率经济体制的基本准则，极大地增进人类福利。”就业机会是人口迁移的理由而不是障碍；小城镇是人口城市化起点而不是终点；大城市所占比重上升是必然规律。居民是城市主体，既是消费者，能聚合商业、服务业需求；又是生产者。地方财政收入本来是聚居民之财，谋居民之利。“众人拾柴火焰高”，大城市生活费用水涨船高，人口增长必然扩大经济资源和税基，产出规模效益。
第三，保护进城农民利益。选准重点，协调主次关系，加快制度创新，完善政策环境，规范政府行为，疏通农民造城和进城渠道，发挥城市社会稳定器、经济加速器功能；同时，保护处于弱势地位、易受组织行为伤害的微观经济主体[19]。
收稿日期：2009－09－10
标签：城市经济论文; 农村人口论文; 经济转型论文; 经济建设论文; 社会管理论文; 城市中国论文; 城乡差异论文; 经济论文; 经济学论文; 农民论文; 时政论文; 城乡差距论文; 中国人口论文; 新思路论文;