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摘要：经历了2018年全国范围内的清理、整顿，PPP市场也逐渐由寒转暖向着规范化、优质化、可持续化的高质量方向发展，PPP项目也逐渐成为建筑施工企业承接业务的重要板块之一。建筑施工企业如何在PPP浪潮中取得立足之地，适应PPP的创新型企业管理思路和管理模式将成为关键。
关键词：可持续化发展、建筑施工企业、PPP项目管理思路
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一、PPP项目可持续化发展的总态势
2017年11月《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管〔2017〕192号）、《财政部办公厅关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号）等相关文件对呈“井喷式”发展的PPP业务进行“降温”，融资机构受政策及金融形势的影响对PPP项目融资的热情锐减。2018年《财政部关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财办金[2018]23号）、《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号）等政策文件对PPP项目套上了规范性的“紧箍咒”，PPP市场进入冬期。2018年下半年开始随着国家层面对PPP政策的进一步规范、清晰及金融市场环境的好转，PPP市场也逐渐由寒转暖向着规范化、优质化、可持续化的高质量方向发展。
1、全国PPP综合信息平台项目管理库2018年报：管理库项目比2017年12月末同比净增1417个、投资额2.6万亿元；管理库项目累计8654个，投资额13.2万亿元。落地项目同比净增1962个、投资额2.6万亿元，落地率同比上升16个百分点；落地项目累计4691个、投资额7.2万亿元，落地率54.2%。开工项目同比净增1078个；开工项目累计2237个、投资额3.2万亿，开工率47.7%。截止2018年12月末，储备清单项目3971个，投资额4.6万亿元。从年报中可以看出，截止2018年末未落地项目及储备清单项目累计7934个，投资额10.6万亿元，待实施的PPP项目数量及投资额数量可观，是建筑施工企业承接业务的重要板块之一。
2、2019年1月《财政部、国家发展改革委等18部门鼓励采用PPP等模式推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量》（发改社会【2019】0160号）要求各地政府补齐基本公共服务短板、补强非基本公共服务弱项，加强统筹协调、推进项目建设、扩大资金投入，鼓励地方政府依法合规采取政府和社会资本合作（PPP）等方式吸引更多社会力量参与建设、运营和服务。
从上述数据和政府文件可以展望PPP市场正朝着规范化、优质化、可持续化的高质量方向发展，随着中央和地方政府积极推进，PPP模式成为基础设施投资建设的“新常态”，建筑施工企业不参与PPP将面临“被边缘化”的风险。建筑施工企业应继续紧抓PPP市场的发展，不断承接PPP项目，使企业自身在日益激烈的建筑市场竞争中保有一席之地。
二、浅析PPP项目管理思路
PPP作为一种新型业务，建筑施工企业由传统的施工（工程）承包方转换为社会投资人或者社会投资参与人，其业务范围向施工端两侧延伸，向前延伸到项目前期管理及投融资，向后延伸到项目运营，基本涵盖了项目全寿命周期的大多数内容。面对新业务的挑战，企业针对PPP项目管理的思路及管理模式将显得至关重要。
1、企业决策层级的知识更新及思路转变
按照《关于规范政府和社会资本合作综合信息平台运行的通知》（财金【2015】166号）要求，建立了全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台及项目管理库，并将PPP项目按全生命周期分为识别、准备、采购、执行和移交五个阶段。随着几年来PPP市场的不断发展，PPP业务的开展已趋于规范化、标准化，国家层面的PPP立法工作已在筹备，PPP整个运行周期中的各阶段要点工作已然清晰。各级政府为了推进PPP项目的开展，以财政部门作为牵头部门的PPP项目政府方实施单位在第三方专业咨询单位的辅助下，经过政策学习、经验累积、实战操作等已逐步形成了一套日臻完善的PPP项目运作体制和机制。所谓知己知彼百战不殆，为了与推出PPP项目的政府方运作相匹配，作为社会投资人的建筑施工企业应该主动迎合，企业决策层首当其冲，因为上层建筑决定了下层基础。PPP项目全生命周期的五个阶段涉及的范围、领域较传统施工端更广、更多，理应为拟承接PPP业务的企业决策层们所了解和掌握。
项目立项、物有所值评价、财政承受能力论证、PPP项目实施方案、项目入库（含财政及发改）、项目采购等PPP项目合规性方面的规定、程序、要求等，是作为社会投资人所应该了解和掌握的基本内容。从项目建设方面来看，从单一的施工端管理延伸至项目规划、方案、设计、项目前期管理、施工及运营等一体化管理。从经济方面来看，由施工端的成本、效益管理延伸至项目的融资、投资、建设效益、运营效益等经济管理。从企业管理层面来看，诸多的SPV公司设立、股权变更、注销、涉税等公司层面的日常管理成为PPP项目管理的常态。从风险来看，在施工端的各类风险的基础上增加了工程总承包方面的风险、投资与融资方面的风险、绩效考核及运营风险等。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆企业决策层通过各方面新知识的汲取、更新，结合企业自身发展的实际情况逐渐理清PPP项目管理的重心和管理思路，为企业承接PPP项目及PPP项目运作管理指明道路。
2、企业层级的PPP项目管理
PPP项目管理由传统的施工端项目管理扩大到投融资、建设（设计、施工、采购）、运营管理。绝大多数的PPP项目落地后均设立SPV公司，多个PPP项目便设立多个SPV公司，施工企业层级对项目的管理转变为对SPV公司的管理。故作为社会投资人的企业传统的施工项目管理体制、机制已不能适应PPP项目管理。企业应建立适应PPP业务的新的管理体制与机制，在对PPP管控的基础上精简管理程序与管理流程，培养或者引进经济、项目全过程管理、运营管理人才。设立与PPP业务对口的职能管理部门或者管理公司（以下简称对口部门），目的在于在将各PPP项目风险隔离的基础上对多个PPP项目和SPV公司进行统筹管理，提高管理效率、增加项目效益、树立PPP项目管理品牌。为便于管理，对口部门应以兼职或专职的方式渗透到SPV公司的管理层（如SPV公司股东会、董事会、监事会等），保障企业对独立法人SPV公司的管控。
建筑施工企业有健全的施工端管理体制和管理制度，在PPP项目的施工端管理上企业应探索PPP项目管理与施工端管理的分立、合并，减少重复管理并提高施工端管理效率。对口部门或者SPV公司中的财务（金融）管理职能与企业财务（金融）管理部门应建立清晰的归集与区分制度，既要管控和指导所属SPV公司财务（金融）工作，又要一定程度上保持SPV公司在投融资及运营端口财务（金融）工作的相对独立性。针对PPP项目生命周期长、投资额大、风险大的特点，对口部门可采用信息（大数据）技术建立一套完整的信息管理体系，包括SPV公司全生命周期的档案管理、基于建筑信息模型的建设与运营管理信息、投融资及运营收支管理等，使信息管理体系标准化、制度化。
3、SPV公司层级的PPP项目管理
（1）PPP合规性管理
PPP合规性资料是否健全，很大程度上影响着金融机构的融资到位、运营期的可行性缺口补助或者政府付费的及时返还。金融机构关注PPP规范性文件概括起来有“四真”，即“真股权、真运营、真绩效、真公开”。只有符合“四真”的项目，金融机构才能予以支持。“四真”基本上涵盖了PPP和建设端相关的规范性要求，除了上述提到的项目入库、绩效考核等PPP方面的合规性要求外，规划许可、土地权属、环评、交评、施工许可、竣工验收等建设端相应的规范性文件亦纳入了金融机构审查项目规范性的范围。合规性是决定SPV公司融资及回购的关键性因素，所以SPV公司应在企业层级及PPP政府方实施单位的配合下完善合规性文件，建立合规性管理制度。
（2）建设端口的综合性管理
PPP项目的合作期分为建设期及运营期，建设期的完成是需要达到项目既定目标（交付使用、竣工验收、投产等）的，不再是单一的施工完成，是集规划、设计、采购、施工、专业配套等综合协作的结果。建设推进的总体把控及节点任务目标的划分是SPV公司建设期项目管理的重要工作，筹划与策划、实施与推进、协调与把控成为常态化工作。懂技术、懂经济、善协调的综合性人才及专业性人才需要企业层级及SPV公司层级培养、引进和善用。
（3）运营端口的管理
PPP项目进入运营期后，运营收支、绩效考核是否达到预期要求直接决定着SPV公司的效益和社会影响力。PPP项目运营期的运营工作必定是向着商业化运作的方向发展，引进专业运营单位及商业运作团队是趋势化发展的需要。在认真研究PPP实施方案、物有所值评价及PPP合同文件中关于运营测算、分析和约定的基础上，结合拟运营项目的实际情况、符合市场的详细调研，编制运营策划、选择运营队伍，承继PPP运营绩效考核标准，建立SPV公司运营体制和机制。
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参考文献：
1、全国PPP综合信息平台项目管理库2018年报；
2、《关于规范政府和社会资本合作综合信息平台运行的通知》（财金【2015】166号）；
3、《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管〔2017〕192号）（第25号令）；
4、《财政部办公厅关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号）；
5、《财政部关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财办金[2018]23号）；
6、《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号）；
7、《财政部、国家发展改革委等18部门鼓励采用PPP等模式推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量》（发改社会【2019】0160号）。
论文作者:葛卫平
论文发表刊物:《建筑细部》2018年第21期
论文发表时间:2019/5/6
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