日本的农业政策改革及其启示，本文主要内容关键词为：农业政策论文,日本论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2000年8月25日至9月1日，中国农业代表团一行7人应邀赴日本访问。此次代表团访日的主要目的之一，是了解日本新农业政策制定和实施的有关情况。在日期间，代表团先后到群马县、筑波市实地考察了各类农产品加工企业、储运设施、批发市场、农业科研机构、地方农协组织和农户，分别拜访了日本农林水产省、农协中央会、农林中央金库、国际协力事业团等政府和民间机构，与各方面人士进行了广泛的接触和交谈。通过考察，代表团对日本农业的现状以及政策动向有了较为深入的了解，总的看法是：以1999年制定的《食品·农业·农村基本法》为标志，日本的农业政策正处在战后尤其是60年代以来最重要的调整时期。在金融危机迫使日本国民经济转型调整的大背景下，日本农业和农村的地位与作用问题被重新加以评估。据此，政府提出了若干新的理念，明确了农业政策改革的基本方向，正在积极推进实施一系列新的农业政策。这一动向不仅值得高度关注，而且其中也有不少做法和经验对我国是有借鉴与启示意义的。
一、日本农业政策改革的背景
1999年7月，日本国会通过了新的《食品·农业·农村基本法》（以下简称“新基本法”），同时废止了1961年制定的《农业基本法》（以下简称“旧基本法”）。这一农业基本大法的更迭，是有着深刻的历史背景的。从国内看，日本农业在旧基本法下累积起来的一些矛盾已非解决不可；从国际看，日本加入乌拉圭回合农业协议也要求调整国内政策。
旧基本法是在战后日本经济从恢复阶段到经济起飞阶段的转折时期制定的。战后初期到整个50年代，日本农业的主要任务是恢复生产，增加农产品供给。经过1947年的土地改革、农协重组，通过政府大力推进旨在迅速提高产量的水利化、化肥化、良种化等措施，日本农业不仅很快恢复到战前水平，而且农业装备水平大为提高，新经营体制得到确立。1956年日本政府发表以刺激民间投资带动经济高速增长的《白皮书》，1960年池田内阁又提出了著名的《国民收入倍增计划》，日本经济由此进入长达18年的高速增长期。1956～1973年，日本国民生产总值年增长率高达9.7%，整整翻了两番，被世人称为“日本奇迹”。在这一背景下制定的旧基本法，不仅是一部指导战后日本农业现代化的纲领性文件，而且是服从于整个国民经济加速现代化要求的配套产物。
从内容上看，旧基本法充分体现了日本当时对农业现代化道路的选择。首先，在目标设定上，旧基本法把提高农业劳动生产率和缩小工农收入差别作为实现农业现代化的两大目标，而不再强调提高农业产量和食品自给率。其次，在路径选择上，旧基本法期望通过农业劳动力的大量转移，加上大力推进以机械化为主体的农业技术革命，以形成经营规模不断扩大的独立经营农户，来最终实现上述目标。最后，在政策措施上确立了三大政策体制：一是培育独立经营农户向畜牧业、园艺业调整生产结构的生产政策，二是在政府控制下的农产品价格和流通政策，三是促进就业转移的政策。
应该说，旧基本法在战后日本农业发展史上的确起到了重要作用。大体到70年代初期，两大目标已基本实现。包括水稻在内的农业机械化程度达到90%以上，以机械化为中心的水利、良种和栽培技术达到较高水平，稻谷的劳动生产率比基期提高了近两倍；农户家庭收入与职工家庭收入之比，从1960年约低40%左右到超过后者。在旧基本法续存的近40年间，不仅日本农业的面貌发生了巨大的变化，而且还通过转移数以千万计的农业劳动力、土地的非农供给、扩大工业品需求等，支持了同期的国民经济增长。
但是，另一方面，由旧基本法塑造的日本农业现代化模式也逐步暴露出一些内在矛盾和问题。①粮食和食品的自给率不断下降，已引起国民深度不安。从1960年到1998年，日本粮食自给率从82%下降到27%，以热量计算的食物自给率从79%下降到40%。到目前，日本除大米自给率维持在95%以上之外，其他农产品的自给率分别为：小麦9%，大豆3%，饲料25%，牛肉35%，猪肉61%，乳制品71%，蔬菜84%，水果49%。日本目前已是世界上最大的农产品进口国，进口额从1960年的8.8亿美元增加到1995年的394亿美元。据计算，主要进口农产品的生产在国外需要种植面积为1200万公顷，相当于日本耕地面积的242%。日本国民对此表现出了高度的关切，据日本总理府1996年的调查，有70.5%的国民对确保食品的稳定供给表示出程度不同的不安。②农业补贴不断增加，财政负担沉重且扭曲了生产结构。以国民经济的强劲增长和雄厚的财力为后盾，日本国家财政对农业支持力度和保护程度是发达国家中最高的。国家财政的农、林、水预算从1960年的1319亿日元增加到2000年的34281亿日元，年平均增长15.25%。1960年、1980年和2000年的农、林、水预算占国家财政预算的比重分别为10.5%、11.7%和7.1%，分别相当于当年农业GDP的9.3%、51.7%和约57%，再加上地方预算支出，日本财政支农资金超过农业GDP总额。农业预算之所以膨胀很快且居高不下，在很大程度上带有支持农民收入性质，而这又与旧基本法计划落空有关。旧基本法均衡工农收入设定的目标，原期望通过劳动力转移和农户经营规模的扩大来实现。而事实上，尽管劳动力转移的速度不算慢，但由于兼业化的趋向发展更快，加上土地难以流转，仅凭农业收入不能实现收入均衡目标。③农户的经营活力下降，农业生产后继乏人。1960年到1999年，日本农业就业人口从1454万人减少到384万人，占就业人口的比重从26.8%下降到4.7%，农户从605万户减少到324万户。尽管劳动力转移的速度较快，但户均耕地规模并没有相应扩大，除北海道以外，全国户均耕地面积1960年为0.77公顷，1999年为1.22公顷，仅扩大了58%。其中一个重要原因是政府为防止地主复活，对土地买卖采取严格的限制政策。由于耕地狭小，不足以支持收入增长，日本农户的兼业化发展很快，在247万个销售农户中，主业农户（相当纯农户）占22.3%，准主业农户（相当一兼农户）占25.1%，副业农户（相当二兼农户）占52.6%，三类农户的非农收入占总收入的比重分别为12.4%、66.4%和70.7%。兼业化的发展，一方面，使农户的收入重心越来越远离土地，经营粗放和土地撂荒现象呈蔓延之势。如1995年全国弃耕地达16.2万公顷，占耕地总面积的3.8%，比10年前上升了2个百分点；另一方面，又使地权更加不宜流动。大量的劳动力主要是年轻人转移到非农产业，又导致农村人口和农业劳动者的老龄化。日本农村中，65岁以上人口的比重从1960年的6.8%上升到1995年的18.3%，农业劳动力中65岁以上的比重则从1968年的12.3%上升到1999年的46.2%。山区、半山区农村人口的老龄化程度更为严重，且人口呈自然减少的趋势，出现了所谓“过疏化”现象。④政府的过度干预和农协的垄断性，也是微观层次经营效率不高的原因之一。日本经济被称为管理型市场经济或规制型市场经济，这一制度特征在农业领域表现得最为明显，尤其是在旧基本法体制下。仅从农产品的价格管理看，就有大米等的管理价格制度，猪肉、蚕茧等的稳定带价格制度，甘薯的保证最低价格制度，牛奶、大豆等的差价补贴制度，蔬菜、鸡蛋的价格安定基金制度等5种类型。难怪日本农林水产省前事务次官小仓武一（旧基本法制定参与者）说，“日本的价格管理和价格支持制度花样繁多，恐怕是不胜枚举的。”
二、日本农业政策改革的主要内容和做法
（一）新基本法的主要内容
1999年7月，日本国会通过的新基本法中，综合分析了经济全球化、信息化的趋势，国际贸易的前景，日本国民经济的发展趋势，以及食品、农业和农村在未来发展中应有的地位与作用，在此基础上，以革新和创新的态度规划了今后日本农业的发展方向，并提出了基本的指导思想。根据这部基本法，日本农林水产省2000年3月制定出到2010年的日本食品、农业、农村基本计划，进一步明确了奋斗目标和应采取的具体措施。新基本法的基本精神和主要内容可以概括为以下4个方面。
1.确保食品的稳定供给，努力提高粮食和食品的自给率。新基本法把这一条作为今后日本农业发展的首要任务加以强调，是对旧基本法相关内容最重要的否定性修正，表明了政策制定者新的思考。从披露的有关资料看，日本的政策制定者对未来本国的粮食安全前景并不乐观。他们有4点基本判断：一是由于发展中国家（包括中国）肉类消费增长会大幅扩大对粮食的需求，而耕地扩大和单产增长有限，制约着供给能力，因此，全球中长期粮食供求关系有可能走向供不应求的局面；二是由于农产品外贸结构上的特殊性和风险性，短期内粮食国际贸易不稳定的因素增加；三是作为进口国的粮食不安全问题，还会由于金融或经济危机引起；四是国内粮食自给率还处在下降趋势之中。正是基于这种忧患意识，日本的政策制定者认为有必要改弦更张，修正旧基本法的立场。
如何确保本国粮食和食品安全？新基本法明确提出了立足于国内增加粮食生产，兼顾粮食进口和储备的方针。确保食品稳定供给的主要措施是：①努力提高国内农业生产能力，提高自给率。具体目标是，到2010年，以热量计算的食品自给率要从目前的40%提高到45%，粮食的自给率要从目前的27%提高到30%。②促进食品业全面发展，满足消费者日益提高的需求。加强农业和食品业的综合发展，巩固食品产业的经营基础，同时改进食品批发市场的功能，减少流通环节。③充实食品消费政策，向消费者提供有关信息，普及有关知识，制定食品卫生管理、品质管理及食品正确标示的措施。④加强粮食储备，并建立危机管理体制，以应付歉收或无法进口等不测事态。⑤当进口农产品与国内生产形成激烈竞争或可能对国内生产带来巨大影响时，根据情况的紧急程度实行关税调整和限制进口等措施。⑥加强国际合作，尤其是与发展中国家的合作。
2.充分发挥农业和农村所具有的多方面功能，使其重要地位得到应有评价。提出并强调农业的多功能性，是新基本法的一大特色，可以称作新基本法的理论基础。农业多功能性的含义是，农业与其它产业不同，除了确保粮食和其它农产品的供给之外，还发挥着防止洪涝灾害、涵养水源、防止土壤侵蚀和水土流失、处理有机废弃物、净化空气、提供绿色景观和自然景观，以及传统文化的继承等多方面的作用。据农林水产省农业综合研究所的测算，1998年日本农业的多功能价值6.9万亿日元，超过当年日本农业GDP总额。
日本新基本法把农业多功能性加以充分发挥并作为自身的理论基石，是有其道理和深刻用意的。一方面，它可以统一和强化国民对农业和农村问题重要性的认识，为制定相应的政策提供依据，为这些政策的实施创造良好的条件和氛围，这对于一部指导未来农业发展的基本大法来说是完全必要的。另一方面，强调农业的多功能性，也是日本在贸易谈判中准备打出的一张王牌。既然农业的生产功能与其它功能不可分，因此日本要求在下一轮WTO农业谈判中将农产品贸易问题单独列出来，重新评估“黄箱政策”与“绿箱政策”的划分。将这一提法写入新基本法，有利于日本把内外政策立场协调起来，为对外谈判提供国内的法律依据。
3.强调农业的可持续发展，为农业多功能的发挥创造条件。日本新基本法中所讲的农业可持续发展，比我们通常理解的范围更宽，并不只局限在技术范畴内，而且还包括如何形成合理的经营体制问题。显然，这样定义农业可持续发展也是很有针对性的，那就是要解决在旧基本法体制下耕地被过多占用或弃耕，农业生产后续乏人等棘手问题。
为此，农林水产省制定的到2010年的计划中提出了13条具体措施，主要包括：调整生产结构，根据各地的实际情况选择经营类型，并扩大经营规模；大力支持专业农业劳动者发展新的农业经营方式；强化耕地保护，推进农地的集约化经营；为提高产量和保护环境，要加强农业基础设施的建设；培养农业人才，提高其技术水平和经营管理能力，并积极培养新的农业劳动者；发挥研究机构、大学和企业3支力量的作用，加强农业技术的开发和推广；重新评估和改进农民合作组织的作用；要求农产品价格正确反映供求状况和品质标准，并稳定农产品价格；实施减少农业灾害损失的政策，以及合理组织生产和流通，降低农用生产资料成本等。
4.振兴农村，促进不同地区及城乡的协调发展。新基本法将这一条列为重要内容，主要是基于3点考虑：一是强调对山区半山区的重视。从发挥农业多功能性的角度出发，无疑山区半山区具有特殊的重要性；二是有利于调整补贴政策，从价格补贴转向属“绿箱政策”的直接收入补贴和对农村基础设施建设的投入；三是为了吸引年轻人留在农村和新的农业劳动者进入农村，有必要在农村地区创造更加舒适优美的生活环境。为此，政府计划采取措施，进一步加强农村地区的交通、通讯、卫生、教育、文化设施的建设，提高农村福利水平，对山区农民进行直接收入补贴，加强城乡交流。
（二）新基本法的特点
可以看出，新基本法的上述4项主要内容是互相联系的，第一条是基本目标和任务，第三条、第四条是实现基本目标和任务的保障，而第二条是支撑新政策体制的理论基础。
还可以看出，由于面对的形势和需要解决的问题不同，新基本法与旧基本法的出发点和落脚点也是有着本质区别的。旧基本法是为了在农业人口大量减少的情况下，解决农业的生产率和农民收入问题；而新基本法则是在农业、农村人口过度减少的情况下，解决农业和农村持续发展，确保食品稳定供给的问题。
还应该指出的是，与旧基本法相比，由于基本点的不同，新基本法还具有以下3个特点：一是涵盖面更宽，不只是单纯讲农业，而是包括了食品、农业和农村；二是与旧基本法明显不同，更强调了需求导向的作用，强调要以消费者买到物美价廉的食品为制定农业政策的原则；三是强调了市场机制的作用，这意味着要多方面改革旧基本法体制下行政色彩浓厚的农业经营管理体制。
（三）新基本法引发的改革
作为农业政策的战略性调整，新基本法的出台必然会引发一系列的改革。事实上，以新基本法为轴心，目前日本农业领域某些重要方面的改革已经和正在展开，主要有以下几个方面。
1.农产品关税和贸易政策改革。日本过去对农产品实行边境上的高保护政策。日本1993年底加入乌拉圭回合谈判农业协议，承诺从1995年开始实行农产品关税化改革。主要内容包括：一是在1995年至2000年的6年内，日本农产品的平均关税下调35%，其中单项关税至少下调15%。二是除大米外，其它限制进口的农产品全部关税化。大米的关税化则分两步走，第一步，在1995年至2000年期间，适用关税化特别措施。即维持进口数量限制，并允许日本对进口大米征收国内外买卖差价(mark-up)，其上限为每公斤大米292日元。第二步向关税化过渡（实际上从1999年4月已开始）。即最低准入量部分减半，以外部分放开，但实行二次税率。需要特别指出的是，日本在谈判中对大米（以及小麦、大麦、部分乳制品、生产资料等）的最低准入量部分争取到仍维持国家贸易体制的条件，具体由农林水产省所属粮食厅负责管理及差价的征收。
2.改革农业的国内支持政策。乌拉圭农业协议要求各国削减与农产品生产直接挂钩且对贸易产生扭曲作用的“黄箱政策”。对于发达国家而言，要求以1986～1988年平均的AMS（“黄箱政策”综合支持量）为基准，到2000年必须减让20%，而“绿箱政策”则可免除减让。日本作为承诺方，也据此对农业的国内支持政策进行了较大幅度的调整。
在基期年，日本的AMS额高达49661亿日元，仅次于欧盟。其中，市场价格支持为47455亿日元，占95.6%。据日本农林水产省的报告，日本AMS至1997年已削减至31708亿日元，削减了36.2%，已低于2000年的约束水平约20%；同期，“绿箱政策”支持额则从22044亿日元增加到26519亿日元，增加了20.3%。从这次调查了解的情况看，近年日本对属“绿箱政策”的研究开发、动植物防疫、技术普及、农业农村基础设施建设、农业灾害赔偿、农业劳动者补助、农业金融补助等方面的国家预算有了较大幅度的增加。由此可见，日本农业国内支持政策正在进行调整，其基本方向是从价格补贴转向强化农业的生产能力。显然，这一转变有利于在农业生产经营中更多地引入市场机制，对于提高农业经营效率是有利的。
还需要说明的是，针对加入农业协议，日本政府在1994年制定了专门的关联对策，并拨付关联对策费，1995～2000年总计为6.01万亿日元（其中国家拨款占46.7%），因此，总的农业支持水平并没有下降。
3.大米流通体制的改革。1995年，日本国会通过了新粮食法，同时废止旧粮食管理法，一方面是为了适应加入乌拉圭农业协议的需要，但更重要的是为了改革大米的生产、流通、进出口体制。
新粮食法实施了如下改革：政府由原来的全量管理和直接管制向部分管理和间接管制过渡；从“政府米”为主向民间流通的“自主米”为主过渡；集货销售由许可制改为登记制，由指定法人改为自主流通法人；在东京和大阪设置两个大米交易中心，“自主米”价格通过投标交易形成；政府收购大米对象只限于自愿参加生产调整计划者，其品质一般低于“自主米”，且收购价格要反映“自主米”价格动向；实行储备法制化，政府的储备量定为150万吨（约占年产量的20%左右），可上下浮动50万吨。可见，新粮食法减少了政府的直接干预，同时引进了市场机制，意在推动大米的生产、流通逐步市场化，促使农民面向市场做出生产决策。但值得注意的是，政府仍然保留了宏观调控的职能。
受近年流通体制改革和供求关系变化的影响，1995年以来日本大米市场价格下跌了两成左右。为了稳定大米生产和促进结构调整，政府还采取了大米经营稳定基金和转作补贴的措施。经营稳定制度的内容是，当大米市价回落较多时，按市场流通价格与前3年平均价格差额的80%，给大米生产者以补贴，以分担大米生产者的风险。农户自愿参加经营稳定制度，基金的来源大体是中央和地方政府各出一半，农户所交不多，且补贴对象只限于参加该计划的农户。据了解，北海道地区100%的农户、其它地区70%的农户参加了该计划，并从2000年开始得到了补贴。转作补贴是为了解决大米生产过剩而其它粮食和经济作物的生产又严重不足的矛盾而设立的，补贴的标准是略超过大米的收益，农户转作达到一定规模即可得到补贴。显然，转作补贴的最终目的是从整体上提高自给率。
4.农户经营体制改革。针对目前日本农户经营规模小、兼业化程度高、务农人员老龄化、过份依赖政府和农协等问题和积弊，新基本法明确提出完善经营体制的核心是培育有活力的专业农户。为此采取的主要措施有以下几个方面：一是进一步完善农户类型划分，在过去纯农户、一兼农户、二兼农户分类的基础上，再划分自给农户与销售农户，在政策上对专业从事农业的销售农户给予重点扶持，包括各种补贴、信贷和技术指导。二是促进耕地流转，为此，市、町、村政府都设有起斡旋作用的土地中心，促进土地向大规模务农农户集中。三是促进农户经营法人化和鼓励农户以外的法人进入农业，以提高农业的经营能力和管理水平。到1999年，日本农业生产法人已发展到5587个，比1990年增长了46.4%；销售法人发展到9822个，且有进一步发展的趋势。四是培养新农业者。日本有关方面负责人认为，日本每年需要2万名39岁以下的新农民才能维持目前的农业规模，而1990年这个数字只有4300名。为此，政府采取了很多措施，包括在城市设立农业学校，招募农业从业人员，到1998年，新农民已上升到1.1万人，其中有8900人是从其他产业转回农业的。
5.农协的改革。在新基本法颁布后，2000年10月日本农协召开第22届全国大会，重要议题就是重新明确农协今后改革的方向和措施。从某种意义上讲，农协改革的成败在很大程度上决定着新基本法实施的成效。从目前的情况看，农协改革将从以下几方面展开：一是组织体制改革。由于农户数量不断减少，基层组合规模已不具经济合理性，尤其是在金融危机后，客观上要求信用组合扩大规模，因此决定从纵向体制上将农协的三级结构改为两级，逐步撤销设在都、道、府、县一级的联合会，与此同时，市、町、村一级的基层农协实行合并。二是调整经营方式，开拓新的事业。日本农协近年来收益下降，主要是受金融和保险两大支柱事业效益下滑的影响。近年日本金融体制改革放弃了大藏省对银行的“护卫舰”体制，其它银行也可以进入农村，农村金融竞争加剧。农协金融事业改革的最大课题是提高资金运用能力和风险管理能力，同时促进基层农协信用部门向地区紧密型农协银行方面发展；农协保险事业要增加业务种类，提供便利服务，提高资金利用率，并加强外部监督。此外，供销事业方面要大力发展直销业务，关闭部分经营不善的店铺，等等。三是在财务方面计划到2005年完成农协内部各事业部门的独立核算，以激励除金融、保险以外的各项事业力争削除赤字，不要补贴。此外，农协还在研究如何加强对正式组合员的服务问题。目前，全国农协有正式组合员539万人，准组合员374万人，前者人数渐少，而后者人数却不断增加，使农协的定位也随之发生漂移，福利性色彩越来越浓。为此，日本农协将以强化年轻组合员的作用为核心，真正把农协的生产性职能充实起来。
三、日本农业政策改革的几点启示
（一）农业现代化要把立足国内生产与积极参与国际分工有机结合起来
从日本的经验看，在国民经济高速增长中保持农业的稳定发展和农产品的有效供给是一件困难的事情，尤其是在农业不具比较优势和对外开放不断扩大的情况下。日本在旧基本法时期，一度放松了国内生产，依赖进口，导致国内农业衰退和粮食与食品自给率不断下降，现在又不得不花费更大努力，以更大的代价来扭转这种局面，留下的教训是十分深刻的。日本的经验表明，在农业发展的指导思想上，不能高估参与国际分工的好处而低估农业对国家安全的特殊重要性；在国民经济的国际化中，不仅不能放弃反而必需强化政府对农业的支持政策。事实上，在这两个问题上，日本行政部门和理论界自50年代以来一直是存在激烈争论的，直到新基本法的制定，才又重新回到了重视农业和国内生产的轨道上来。而新基本法重新重视农业，从某种意义上讲实乃迫不得已，是日本农业难以为继，已危及到国家粮食安全和国家长远战略利益的结果。当然，这并不是讲农业不要对外开放。开放是不可避免的，对外开放，引入竞争，也使日本分享了国际分工的好处，就农业而言，也一直是日本农业科技领先、促进日本农业现代化的重要推动力之一。因此，问题不在于要不要开放，而在于要以清醒的头脑充分认识到农业在对外开放中的特殊性，正确地选择开放的顺序、领域和相应的对策，特别是要以强化国内支持政策为前提。
（二）农业现代化要同时兼顾保障供给、农民收入和环境保护三大目标
目标的确定是引导农业现代化走何道路的基本前提，对于明确政策导向的定位至关重要。一般而言，由于农业在国民经济不同发展阶段的作用不同，因此目标结构也就不同，但从单一目标向多目标过渡则是一般规律。从日本的情况看，在战后恢复时期、旧基本法时期和新基本法时期，农业发展的主要目标是有所变化的，分别定位在增加农产品产量，提高农民收入和发挥农业的多功能上。这种侧重点不同的定位是与国民经济的整体要求相适应的。事实上，我国政策上确定的农业发展目标也是在不断丰富的，从80年代强调有效供给的增加，到90年代初提出农民收入目标，到现在提出农业的生态功能，也反映了这一规律。但是准确地讲，这个规律的真正含义并不是以一个目标取代另一个目标，而是目标的多元化。驾驭农业发展越来越难的一个基本原因也就在于此。从这个角度来看，日本农业的教训是在旧基本法时期片面追求收入目标，而忽略了供给目标，而且收入目标的实现又是以兼业化和政府高补贴实现的，这又进一步削弱了农业的发展能力。由此可见，在任何时期，农业发展的三大目标均不可偏废，三者之间并不存在替代关系。日本在这方面的经验教训对我国确定面向21世纪的农业现代化目标，具有重要的借鉴意义。
（三）坚持市场导向，适时调整农业的国内支持政策
由于农业生产率的提高慢于非农产业以及农业外部经济性大等特点，政府对农业的支持和保护是必要的。但保护方式应当有利于而不是阻碍市场机制的作用，这是衡量保护政策效果和效率的重要尺度。长期以来，日本政府对农业的支持和保护是十分重视的，但仍然遭到国内许多人士的强烈批评。这里的问题并不在于日本政府农业保护程度之高低，主要还是因为保护方式偏颇，屏避了市场机制充分竞争、优胜劣汰、优化资源组合的作用，在很大程度上泯灭了农协和农户的经营创造力和活力。近年来，日本政府的农业支持保护政策正在从价格支持向生产能力支持转变，既为市场机制发挥作用腾出了更大的空间，同时又没有放弃政府的职能，其中有许多经验和做法是值得我们汲取的。我国的情况与日本既有不同之处，又有类似问题：一是尽管90年代以来对农业的支持程度有所提高，但目前我国农业总的支持程度还处在负值的状态，加入WTO后，不仅绿箱政策空间很大，即便用微量允许的“黄箱政策”来衡量，也还有相当大的保护空间。二是在目前有限的保护政策中，价格支持又占了很大比重，因此，也同样存在着调整保护方式的问题，这不仅是WTO规则的要求，而且从日本的经验看，这种保护方式对农业的健康发展弊大利小。
（四）积极探索农业经济组织和制度的创新
从日本的经验和我国的实际看，在东亚小规模经营农户的基础上，仅仅凭农户自身的努力去提高本国农业的市场竞争力，甚至是稳定农业的发展都是困难的。因此在农业市场领域里，超农户经营组织的存在是必要的。在日本，这个组织就是农协。尽管日本农协问题成堆，需要改革，但从日本政府到民间，并没有人因此而否认农民合作组织存在的必要性。事实上，新基本法高度重视新的有效率的农业经营体制的创造，其基本思路就是培养有活力的核心农户，同时改善农协服务，以农协为龙头带动日本农业结构的多样化和高度化，无论其前景如何，毕竟已经有了一个比较明确的思路。与之相比，我国农业面对加入WTO后经营体制的创新这一重大课题，目前还没有完全破题。因此，有必要把发育符合国情的、真正的农民合作组织体系问题提上日程，明确思路和方向，推动我国农业经济组织和制度的创新。
杜鹰 执笔；
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