青岛市PPP 融资模式应用对策探析
伦旭峰①LUN Xu-feng；王志强②WANG Zhi-qiang
（①青岛滨海学院，青岛266555；②青岛理工大学，青岛266555）
摘要： 通过分析青岛市PPP 模式应用的现状，挖掘PPP 模式推广过程中存在的问题，深入分析问题成因，借鉴国内外的先进经验，为青岛市从政府层面推进PPP 模式的应用，提出具有一定现实意义的对策建议。
关键词： PPP 模式；公共产品；应对策略
0 引言
随着城镇的迅速发展，我国城镇化率每年都在飞速增长。2018 年，我国城镇化率已达59.58%，2019 年这一数字正在进一步增加。而青岛作为沿海重要的中心城市，目前的城镇化率更是高达73.67%。我国目前仍处于社会主义初级阶段，基础设施、养老、医疗、旅游业等具有社会公益性的项目覆盖率不高、数量不够。在这样的背景之下，就需要青岛市政府投入大量资金进行公共项目建设；同时，城镇化率的增加同样扩大了青岛市民对于公共项目数量以及质量的需求。政府和社会资本都具有其特定的属性，政府追求的是人民大众的根本利益，致力于以低成本获得高质量，而社会资本追求的则大部分是其自身利益，致力于项目可获得的利润。基于这一特点，使得社会资本缺少参与公共项目建设的积极性。由此可见，若以传统方式进行公共项目建设，则其建设和运营的全过程资金大多都只能由政府来承担。一方面，公共项目所需资金巨大，但是政府资金大多数都来自土地、税收等财政收入，其资金来源有限。资金需求的巨大加上财政来源的有限，若一直按照传统的融资方式建设公共项目，必定使得地方政府负债累累，加大财政的负担。另一方面，如果政府将公共项目全权托付给社会资本，虽然能够减轻政府财政负担，但也可能会损害社会公众的利益。通过权衡政府、私人、社会公众三者的关系，可知PPP 不仅可以减轻政府负债，加快公共项目的建设，提高公共项目的质量，也能实现企业追求利益的目标，是公共项目融资的一个不错的选择。
PPP 是政府公共部门与社会资本参与公共项目建设的一种项目融资模式。PPP 是指社会资本通过竞争的方式，利用自己在财务、技术创新、管理能力等方面的优势获得与政府合作的机会，双方按照平等诚信自愿协商的原则订立项目合同，政府按照社会资本提供的公共服务所产生的经济、环境、社会评价等结果向社会资本支付对价的融资方式。
1 青岛市PPP 融资模式发展现状
1.1 山东省PPP 项目发展状况
2014 年9 月，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》，关闭了地方融资平台为政府融资后门的同时，打开了PPP 项目融资的前门，地方政府开始大规模推广PPP，至今已有5 年了。PPP 适应了地方政府的需要，我国仅用二年多时间就成为全球规模最大的PPP 市场，并在2017 年10 月份达到顶峰。山东作为我国东部沿海的经济、文化、人口大省，一直是中国经济最发达的省份之一，中国经济实力最强的省份之一。经过近5 年的发展，山东省PPP 项目的多项指标均在全国领先。第一，2014 年以来，山东省PPP 项目的累计入库数量遥遥领先。截止2019年6 月30 日，山东省累计入库项目为764 件，排名全国第一，与排名第二至第五的河南省、四川省、贵州省、广东省合计占总项目数的33.4%。累计投资额为8282 亿元，排名全国第6。第二，2019 年上半年净增加落地数为49 件，名列全国第9；上半年净增加落地投资额为478 亿元，名列全国第10；截止2019 年6 月30 日，累计落地项目数为500 件，名列全国第1。第三，2019 年上半年，净增加开工项目数为89 件，名列全国第5；净增加开工项目投资额为1875 亿元，名列全国第2；截止2019 年6 月30 日，开工项目数占落地项目比为75.7%，名列全国第3；开工项目于总投资额为4119 亿元，名列全国第2。2019 年上半年全国范围内PPP 项目行业分布前五位是交通运输、市政工程、城镇综合开发、生态建设和环境保护、林业；截止2019 年6月，全国范围内行业分布前五位是交通运输、市政工程、城镇综合开发、生态建设和环境保护、旅游。经过近5 年的发展，目前山东省的PPP 项目涵盖19 个一级行业，从图1 可以看到，2019 年上半年行业分布排名前三位的是市政工程、交通运输与城镇综合开发，合计占全部项目的66.3%。
图1 2018 年山东省PPP 入库项目分布情况
1.2 青岛市PPP 项目发展状况
展望青岛市城镇化发展规划的目标，至2020 年常住人口将达到1100 万，城镇化率达到75%。随着农村人口将城市的不断转移，对城市的基础设施、公共服务、人口就业等都提出了更高的要求，随之而来的是更大规模的资金需求。随着青岛市城市建设步伐的不断加快，仅靠财政支出根本无法解决基础设施建设资金需求与资金供给的突出矛盾。青岛市地铁规划中，到2020 年线网全长约470.4km，由11 条轨道交通线路组成。而远景规划中，青岛市纳入规划建设的地铁路线就达16 条之多，总规模为807 公里。这些项目仅靠政府根本无法全部顺利实施，需引入社会资本才能完成。
连接车体与压力容器的连接螺栓的受力变形从图5上也可以看出非常严重。在遭受碰撞后，螺栓的响应是基本一致的，取如图5所示的两个位置的螺栓作分析，得到其前20 ms的应力曲线图，如图6、图7所示。观察可知其应力曲线虽然存在差异，但是整体却非常相似，都在5 ms左右达到了屈服强度355 MPa，并随着碰撞的进行应力逐步增大最后发生失效。并且由于左右两侧螺栓应力的差异导致了车体在碰撞后有侧倾的倾向。
从青岛市PPP 项目管理库项目情况表看，从2014 年9 月至2019 年6 月底，青岛市入库项目共计80 件，合计投资额为2255 亿元。从占比上看，入库项目数量占山东省入库总数量的10.47%，投资总额占山东省投资总额的27.23%，无论从入库数量还是投资总额上看，在山东省PPP 项目的占比都较大，投资总额甚至占比超过全省项目投资总额的1/4 还多。从涵盖的范围来看，主要覆盖市政工程、医疗卫生、教育、城镇综合开发、交通运输、生态建设和环境保护等12 个领域。其中，市政工程、医疗卫生、教育3 个公共服务领域项目较多，分别为38 件、7 件、6 件，投资额分别为1724 亿元、66 亿元、63 亿元。实施机构与社会资本方正式签约项目48 件，落地率（即签约项目与管理库项目比值）67.6%，略高于全省平均水平61.5%，高于全国平均水平54.2%。
表1 青岛市PPP 项目管理库项目情况
2.2.3 项目区域发展不均衡 从2014 年9 月至2018年年底，青岛市西海岸新区、青岛市本级、平度市管理库项目数量列前三位，分别为23 件，15 件，12 件，合计占全市管理库项目总数的70.4%；青岛市本级、西海岸新区、平度市管理库项目投资额列前三位，分别为1504 亿元、198 亿元、132 亿元，合计占全市管理库项目总投资额的83.6%。从落地项目数量看，西海岸新区、平度市、市本级落地项目数量列前三位，分别为15 件、11 件、10 件；市本级、西海岸新区、平度市落地项目投资额列前三位，分别为1257 亿元、131 亿元、120 亿元。
表2 青岛市PPP 项目退库项目情况
2 青岛市PPP 融资模式的发展特点
2.1 青岛市PPP 融资模式的发展优势
2.1.2 市政工程类项目继续领先 从2014 年9 月至2018 年年底，青岛市PPP 项目已覆盖市政工程、医疗卫生、教育、城镇综合开发、交通运输、生态建设和环境保护等12 个领域。其中，市政工程、医疗卫生、教育3 个公共服务领域项目较多，分别为38 件、7 件、6 件，投资额分别为1724 亿元、66 亿元、63 亿元。
2.1.1 管理库项目数量大幅增加 从2014 年9 月至2018 年年底，青岛市纳入管理库项目71 件，占项目总数的88.75%，同比增加27.21%；投资额2195 亿元，占青岛市项目投资额的97.34%，同比增加6.90%。分阶段看，准备阶段项目10 件，投资额187 亿元；采购阶段项目13 件，投资额313 亿元；执行阶段项目48 件，投资额1694 亿元。
2.2.2 可行性缺口补助项目较多 从2014 年9 月至2018 年年底，管理库项目中使用者付费项目2 件，投资额7 亿元；可行性缺口补助项目55 件，投资额2074 亿元；政府付费项目14 件，投资额114 亿元。
2.2 青岛市PPP 融资模式应用中存在的问题
对于项目前期工作，夯实基础。遵循国家有关法律法规，认真开展项目立项、土地管理、国有资产审批等前期工作程序。在采购环节，对于项目的实施方案和采购相关资料文件，加强审核；而对于来源单一的项目采购，严格按照政府采购的相关法律条例实施。对于项目签约主体进行严格审核，杜绝在项目实施中出现违法违规现象。对于项目合同的内容，进行严格的审核，重点关注项目的风险分配。同时对于项目的实施中监管要严格进行，在项目开始后，要密切监督项目公司的设立，督促融资尽快到位，严格禁止以债务性资金抵补项目资本金。密切关注中长期财政规划和年度预算安排的落实，强化项目绩效考核，提升激励约束效果，确保公共服务安全、稳定、高效供给。
2.1.3 项目实施有序推进 从2014 年9 月至2018 年年底，青岛市48 个项目进入落地执行阶段，同比增加10件，项目落地率67.6%，已落地项目投资额1694 亿元，同比增加115 亿元。
截至2018 年底，全市新入库项目28 件，投资额364亿元。其中，储备库项目1 件，投资额3 亿元；管理库项目27 件，投资额361 亿元。2018 年我市申报项目全部通过财政部PPP 中心审核，审核通过率100%。从青岛市PPP 项目退库项目情况表看，截至2019 年6 月底，全市申请退库项目13 件，投资额71 亿元。其中，储备库项目10 件，占比78.92%，投资额46 亿元，占比64.79%；管理库项目3 件，占比21.08，%投资额25 亿元，占比35.21%。退库项目均于项目库清理整改期间清退，储备库项目主要由于政策规划等原因，实施机构已书面确认不再采用PPP 模式退库；管理库项目主要由于项目投资额和核心边界发生变化退库。
3 青岛市PPP 融资模式发展对策
3.1 严格履行PPP 相关法律法规，加强项目规范管理
2.2.1 民营资本参与率较低 从2014 年9 月至2018年年底，青岛市48 件已落地项目中主要社会资本方为国有或国有控股性质的项目19 件，投资额1437 亿元；民营或民营控股性质的项目5 件，投资额14 亿元；其他性质的项目24 件，投资额243 亿元。青岛市全市项目民营资本参与率（民营或民营控股作为主要社会资本方项目与落地项目的比值）10.4%，与山东省平均水平46.4%存在较大差距。
3.2 加大政策保障力度，拓宽金融支持渠道
常规管理：4月上旬播种，用种量300kg/hm2。施尿素75kg/hm2、二铵150kg/hm2，播种时分层施入作底肥用，青稞专用肥150kg/hm2作种肥用。苗期用苯磺隆、爱秀化学防治除草。
在保证青岛市政府政策上支持的同时，让政企合作支持基金的股权投资引导作用充分发挥出来，鼓励各区设立PPP 项目担保基金，倡导引领金融机构加大对PPP 项目的投、融资支持。在符合当前监管政策的前提下，鼓励青岛市各金融机构创新PPP 金融服务。在能够产生可预期现金流的前提下，鼓励PPP 项目通过债券发行和资产证券化等金融市场化方式进行融资。鼓励各家保险公司的资金，灵活运用多种方式参与项目，依据市场化原则，开发适合PPP 项目的保险产品。
1.2 Wnt非经典信号通路 Wnt非经典信号通路包括细胞极性(planar cell polarity pathway，PCP)通路和Wnt/Ca2+信号通路。这两种信号通路均没有β-catenin蛋白参与。Wnt 4、 Wnt 5a 和Wnt 11分泌蛋白通过非经典信号通路发挥作用[7]。
3.3 依托“互联网+PPP”，强化信息公开制度
认真落实《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》（财金[2017]1 号）有关要求，在PPP 项目的实施中，对于在立项、采购、实施与融资环节，都要及时进行信息的披露，保证政策信息透明。依托“互联网+PPP”,营造良好的社会舆论氛围。同时通过多种新闻媒介形式，面向社会进行多层次、立体化、多维度的信息宣讲。在大数据与互联网信息技术的背景下，与社会公众保持信息畅通。让社会各界进行关注与监督，在信息透明与充分市场化的前提下，促进市场环境持续优化，目的是通过信息公开，公众监督来达到提高PPP 项目实施质量，防范化解潜在风险的目的。
3.4 提升民间资本参与度，充分发挥项目合作效应
针对目前青岛市PPP 项目实施中，存在的民间资本参与度不高的情况，采取多种方式鼓励民间资本参与到项目中。首先，继续深化“放管服”改革，提升政府服务水平，净化政商关系，打破政府的供给垄断。其次，对于项目实施中各环节的监督力度加大，消弭对民间资本的差别条件，减少对民间参与的制约，拓宽民间资本参与各项投资项目的领域。再次，为民间资本参与到投资项目中，提供必要的支持与政策引导，提升民间资本参与的成功比率。
由图8分析可知，随着氯化钠用量的增加，溶液中金的浸出率增加，说明溶液中氯化钠用量越多越有利于[AuCl4-] 的形成，但总体增幅不大，曲线趋于平缓。当氯化钠用量为0.5～0.8 mol/L时，金的浸出率为98.41%～98.54%；当氯化钠用量为1.0 mol/L时，金的浸出率相对提高较大，浸出率为98.72%；当氯化钠用量为1.2 mol/L时，金的浸出率提高很小，浸出率为98.75%。综合考虑金的浸出率和试验成本，最佳氯化钠用量为1.0 mol/L，此时金的浸出率为98.72%。
3.5 设立优势发展区域，形成全市联动效应
据2019 年6 月底公布的统计数据来看，青岛市PPP项目管理库项目数量的区域排名前三位分别是青岛市西海岸新区、青岛市本级、平度市，从项目数量占比来看，合计占全市管理库项目总数的70.4%；从投资额占比来看，合计占全市管理库项目总投资额的83.6%，存在着明显的区域发展不平衡。因此，青岛市应对于具有优势发展的区域，例如青岛市西海岸新区，形成标杆效应，对于已经开展的PPP 项目成功经验进行梳理，总结经验，形成标杆典型，发挥带动效应。在充分利用国家政策的基础上，形成全市PPP 项目推广应用的联动效应。
她搜集的资料浩瀚无垠。在这个资料展示的广漠版图上，孟书娟看到了一九三七年十二月十三日南京亡城时自身的坐标，以及她和同学们藏身的威尔逊福音堂的位置。资料给她展示了南京失陷前的大画面，以及大画面里那些惊慌失措的、渺小如昆虫的生命——
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Analysis on the Application Countermeasure of PPP Financing Mode in Qingdao City
（①Qingdao Binhai College，Qingdao 266555，China；②Qingdao University of Technology，Qingdao 266555，China）
Abstract: By analyzing the current situation of the application of PPP mode in Qingdao, digging out the existing problems in the process of the promotion of PPP mode, deeply analyzing the causes of the problems, drawing on the advanced experience at home and abroad, this paper puts forward some practical countermeasures and suggestions for Qingdao to promote the application of PPP mode from the government level.
Key words: PPP Model；public goods；coping strategies
中图分类号： F283
文献标识码： A
文章编号： 1006-4311（2019）33-0062-03
基金项目： 青岛滨海学院校级课题：青岛市PPP 项目融资模式应用研究（2018RY08）。
作者简介： 伦旭峰（1976-），女，山东潍坊人，硕士，经济师，主要研究方向为金融领域风险防控及风险导向审计。