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社会保障问题已经成为人口老龄化下现代社会最重要的经济和社会问题之一。处于转 轨中的我国对社会保障的研究及现实需求尤其显得重要和急迫。虽然我国的社会保障体 系已基本建立，但是仍然存在较多的问题，对这些问题有比较一致的认识，也有较明显 的分歧。考察当前我国社会保障问题研究的热点及实践中的问题，对我国进一步深化社 会保障体制改革，完善社会保障制度有重要的意义。
一、社会保障基本理论
(一)关于社会保障权
公民社会保障权的缺失是导致我国社会保障诸多问题的重要原因。我国《宪法修正案 》第23条规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”这为建立健 全我国社会保障制度奠定了宪法基础，也为公民的社会保障权提供了制度保障。郭曰君 等(2004)认为在宪法上确立公民的社会保障权对建立健全社会保障制度极为重要，它是 社会保障制度建立健全的坚实基础，因为基于公民的社会保障权，社会保障制度的建立 就不是可有可无而是必须的。郭曰君等还提出社会保障权与物质帮助权是不完全相同的 两个概念，宪法第四十五条规定了社会保障权的部分内容，但采用的却是物质帮助权的 概念。因为直到1986年4月12日六届全国人大通过的《国民经济和社会发展第七个五年 计划》中才首次在国家的法律文件中提出“社会保障”概念，因而1982年制定现行宪法 时不可能使用社会保障权的概念。[1]只有确立了社会保障权的概念，国家才可能在人 权和公民基本权利的层次上保护公民的社会保障权。
对于社会保障权，安树昆认为它是人权、社会权、公平权以及各类权利的综合体系。[ 2]李乐平认为社会保障权包括人权意义上的社会保障权和公民基本权利意义上的社会保 障权，后者是法律对人权意义上的社会保障权的确定。[3]之所以说社会保障权是一项 基本人权，因为：它是人类在社会化大生产和市场经济条件下维持生存和人格尊严必然 的要求；[4]是现代社会中保障人的生存和发展的又一重要权利；而且还是一项独立的 、得到一系列国际人权文件确认的基本人权。[3]之所以说社会保障权是公民的基本权 利，因为它具有公民基本权利的法律特征即公民不可缺少的、不可替代的、不可转让的 、稳定的、具有母体性的权利。[4]
但是，目前我国公民的社会保障权还存在较多问题，如能够享受到现代意义上的社会 保障的人比例不高，公民社会保障权利的实现受到很大的制约；社会保障权利极不平等 ，城乡差别过大；公民的社会保障权也没有健全的法律保障等。[2]这些问题的解决有 赖于社会保障法制的完善。
(二)社会保障的政府责任
所谓社会保障政府责任，既包括国家有责任建立起完善的社会保障制度，以保障公民 享受社会保障的权利，也包括国家必须承担必要的财政支出，以及通过行政手段具体实 现劳动者社会保障权利的义务。[5]何金颖(2003)认为社会保障的政府责任来源于：(1) 近代以来国家责任的转变。[7]在制度化的社会保障产生后，“社会保险制度作为一种 强制性、规范化的社会政策，已不再是统治者对被统治者的恩赐与怜悯，而是国家和社 会的一项应尽职责”。[6](2)社会保障制度对社会、经济的积极作用。社会保障制度可 以缓解由于市场机制的内在缺陷不可避免带来的经济和社会危机，社会保障也是政府调 控国民经济的重要手段之一。(3)社会保障制度对政府作用的需求。在市场经济条件下 只有政府通过强制力建立社会保障制度，才能分散个人风险；政府的介入也可降低社会 保障的成本。[7]
关于现阶段我国政府承担的主要社会保障责任。杨方方(2004)认为，包括制度设计和 规范责任、财政责任以及监管和实施责任。[8]李永杰等(2004)在主要对政府的养老金 隐性债务责任研究后指出，对老职工负有养老保障责任的，无论就合理性还是必要性来 说都只能是政府。[5]赵宇(2004)主要分析了政府在社会保障中的财政责任。认为财政 部门应该依法参与社会保障体系的总体设计，并制定具体政策；建立社会保障相关财政 制度，参与社保资金的筹集和拨付，建立社会保障备付金，以弥补社保基金的不足；负 责社保资金的支出管理和监督，保证社会保障资金规范运作及保值增值。[9]
当前我国政府在履行社会保障责任时存在较多问题。何金颖(2003)认为，问题在于： 城镇社会保障改革中政府的历史责任与新制度运行的现实责任一直划分不清；政府责任 与民间责任划分不清；中央政府与地方政府的责任划分不清，地方政府的财权和事权不 对应，在社保中的主动投入不够；政府在农村社会保障制度建设中没起到主导作用。[7 ]杨方方(2004)则认为，主要的问题是：责任分布上的“行政”主导。表现在用行政权 力涉及、干预和部分代替立法权力；责任主体之间的政策设计与制度规范责任、财政责 任、监管责任边界模糊；责任履行上政府既存在超越自身的限制，做了许多本该由立法 机构做的工作的“越位”现象；也存在对自己的一些本源责任履行不充分以及社会保障 的监管责任履行不充分现象。[8]黄书亭，周宗顺(2004)则认为，社会保障中我国中央 政府与地方政府职责划分存在以下问题：在社会保障制度设计和政策制定方面，中央政 府与地方政府相关职责划分不清晰；在社会保障具体项目负责方面，中央政府与地方政 府之间存在着相当的“错位”现象，尤其表现在中央政府的“缺位”和“越位”以及地 方政府的“缺位”；在社会保障财政投入方面中央和地方表现出不稳定性和不平衡性， 中央财政负担相对越来越重，地方财政却处于缺位或尚未完全到位的状态；在社会保障 管理和监督方面，缺乏相互间的积极配合及有效协作，甚至出现互相推卸责任的现象。 [10]
社会保障改革的实质和核心就是社会保障责任在各方责任主体之间的划分。确定政府 的社会保障责任应遵循以下原则：政府主导与责任分担的原则；设计、监管与实施合理 分离的原则；财权与事权相统一的原则；有限与有效的原则；官民结合的原则。杨方方 基于上述原则，用四分法明确了政府在转型期社会保障中应负的责任，归纳出了社会保 障中的政府责任框架体系。[8]蔡社文则通过对政府间事权和支出责任划分的一般理论 的分析，提出我国中央政府应主要负责社会保障法律法规和重要政策的制定，在条件成 熟时可将基本养老保险基础部分逐步过渡到中央统筹管理；地方政府具体负责社会保障 、就业和医疗卫生服务项目的组织实施。至于社会保障支出责任的划分，中央与地方财 政分别按事权范围安排有关项目所需支出。对地方社会保障超出承受能力的支出，中央 财政通过专项转移支付予以补助。[11]
此外，研究者们还对政府在农村社会保障中的责任进行了探讨。何金颖认为，政府不 应该放弃对农村社会保障的责任，政府必须明确承认作为最后的责任承担者，为制度化 的形成提供一定规模的资金补贴。[7]尹焕三等(2004)认为，农村社会保障体系建设滞 后的重要原因是政府主体缺位，[12]实际上也就是政府责任的缺位。张学英则认为，农 村社会保障缺失主要是制度原因造成的，所以应该通过一系列的制度供给来解决农村社 会保障问题，这方面政府应该起主导作用。[13]
(三)社会保障中的公平问题
公平与效率的关系问题是社会保障经济理论的核心问题，对于这个问题，我国学者有 过比较激烈的争论。[14]十六大报告提出“初次分配注重效率，再分配注重公平”，从 而明确了社会保障应以公平为价值取向。[15]都春雯(2004)认为，政府建立社会保障体 制的最终目的是要完成公平分配者的职责，而社会保障是实现公平分配的一个战略重点 ；但公平分配目标不应是绝对的平等，而应是与帕累托最优状态相关的社会收入的相对 公平。[16]在我国社会保障实践中，公平却不容乐观，谷成等(2004)认为，本应以促进 社会公平为目标的社会保障制度在我国变成了导致社会不公的来源。[17]
关于公平的含义，方盛举(2003)认为，公平就是指在特定的社会历史时期和特定的人 群中，被人们公认是最佳的，或者说与别的规则相比不得不选择它的，用于评价社会中 的竞赛规则、交易规则和分配规则等合理与否的价值尺度。社会主义市场经济条件下的 公平应包含竞争机会平等、利益分配平等、消除两极分化三大内容。[18]都春雯认为， 公平表明了一种不偏不倚的原则，它要求给予一定范围内社会成员的相等的条件和机会 ，如公平竞争、对社会资源及生产资料占有使用的平等性等，以使每个社会成员能够在 特定的条件下平等地参与各种社会活动。[16]景天魁(2004)在研究作为社会保障制度所 依赖的公平原则时，提出了“底线公平”的概念。所谓“底线公平”是全社会除去个人 之间的差异之外，共同认可的一条线，这条线以下的部分是每个公民的生活和发展中共 同具有的部分——起码必备的部分，其基本权利必不可少的部分。所有公民在这条底线 面前所具有的权利的一致性，就是“底线公平”。提出“底线公平”的目的，是为了确 立社会公平的基点，明确政府责任的“边界”，寻找全社会可以共同接受和维护的价值 基础，确定当前实际可以达到的起码的公平。[19]
在社会保障中公平与效率是可以统一，并相互促进的。景天魁认为，底线公平不牺牲 效率，而且是实现效率的必要条件。[19]李昌麒(2002)认为，在一定条件下和一定范围 内，效率与公平的变化也可以是同向的，即公平程度的提高伴随着效率的增加，这个范 围就是国家进行再次分配的限度。因此在初次分配时应注重效率，再分配则应注重公平 ，从而最终达到在整个分配过程中实现效率与公平的有机统一，这样就可以为弱势群体 提供更多的社会保障。[20]段明华(2004)认为，公平是社会保障的本质和核心，社会保 障制度既要坚持公平，也要体现效率，寻求公平与效率的统一。[21]
徐凯赟，欧阳亮辉(2004)则对“效率优先、兼顾公平”提出了质疑，认为“效率优先 、兼顾公平”，在实际上了形成一种经济因素唯一论的观念，从而导致只有经济发展了 ，农村社会保障制度才能逐步建立的错误认识，以经济因素唯一论和建立农村社会保障 体系的巨大困难作为政府与社会推卸责任的理由，对农民是很不公平的。另外，在市场 经济条件下，“效率优先、兼顾公平”不可避免地会出现收入差距拉大或两极分化现象 。[22]这与社会保障的价值取向是背道而驰的。
二、社会保障制度建设
(一)社会保障城乡统筹问题
对于目前我国不应该建立城乡统一的社会保障制度这一认识，已基本一致。但并不是 说社会保障不可以城乡统筹。段明华认为，城乡统筹不是要求建立城乡统一的社会保障 制度，不是要求社会保障的内容、方式和标准完全城乡统一。[21]景天魁(2004)也认为 ，城乡统筹，不是城乡统一、划一，而是整体的保障体系，不同的保障水平，灵活的保 障方式，多样化的保障模式。[23]而李和森(2004)认为，城乡统筹是社会保障的应有之 意。[24]党的十六届三中全会提出了“五个统筹”的发展思想，其中“城乡统筹”是最 为重要的方面，而社会保障的城乡统筹是“城乡统筹”发展战略的重要方面。[21]社会 保障城乡统筹是必要的，因为，首先，它是建立和完善社会主义市场经济体制，发展中 国特色社会主义的必然要求；[21]其次，它是缩小日益扩大的社会保障水平差异，统一 城乡社会保障制度的必经之路，是我国社会保障事业的最终发展目标。[25]第三，整合 现行二元社会保障制度，将农民纳入社会保障体系，实行全民平等的社会保障制度，是 满足基尼系数不断提高条件下调节收入分配差距的需要。[17]
社会保障城乡统筹应注意以下问题：(1)要处理好公平与效率，发展与稳定的关系，做 好城乡最低生活保障工作，并以低保、医疗、养老保险为重点，以城乡统筹就业为突破 口。[21](2)要在全国范围内建立统一使用的，终身不变的社会保障个人账户。[17](3) 要在财税制度方面城乡统筹，即财政要向农村转移支付；要改变现行户籍制度，建立失 地农民的社会保障制度、农民工的社会保障制度、面向乡镇企业从业人员和小城镇人口 的社会保障制度。[26](4)应着重加强农村社会保障制度的建设，这可以通过“加法” 和“减法”两条路径来实现。“加法”，即逐步增加农村社会保障的财政投入；“减法 ”，即将有条件的农民工纳入城镇社会保障体系中，减轻农村社会保障压力，最终建立 一个比较完整的农村社会保障制度，实现城乡社会保障制度的统筹和统一。[25]
(二)农民工社会保障问题
关于农民工，研究者们从不同的角度进行了界定。郑功成(2002)认为，农民工是我国 制度变迁与社会转型期间所出现的特殊群体，特指具有农村户口，却在城镇务工的劳动 者。[27]周亦乔认为，农民工是介于城乡之间的非农非城的边缘群体。[15]赵晓霞等认 为，农民工是指那些在城镇从事非农工种，而身份仍然是农民的进城务工人员。大致可 分为离土离乡的农民工(也称异地就业的农村非农产业劳动者)和离土不离乡的农民工两 类。[28]
1.农民工社会保障的现状及原因
(1)农民工不能充分就业，即使就业也受到歧视，农民工的失业和生活无保障现象十分 严重。[29]而且农民工既不能享受失业保险，也不能享受城市最低生活保障制度，享受 工伤和医疗保险的比例也远低于城市本地职工。[28](2)农民工与雇主之间的劳动契约 十分松散，许多企业不与其签订正式劳动合同，即使签了合同，双方当事人的权利与义 务也不对等。农民工的劳动强度高且工作条件恶劣，超时劳动现象突出，每周工作时间 长达60小时甚至更长，大多没有固定的休息日。[30](3)农民工社会保险覆盖率低。劳 动监察严格的地方和时候，企业和农民工参保的就多，否则能免就免。[31]
形成这种状况的原因也是多方面的。首先，城乡二元社会结构是农民工社会保障权缺 失的根本原因，虽然根据宪法农民工应该享有社会保障权，但是缺乏具体的可操作的法 规。[29]其次，用人单位不够重视或因劳动力成本控制而推卸责任，农民工也缺乏自我 保护意识，维权能力差。[31]有些农民工自己也不想或不敢要求参加社会保险。第三， 地方政府和招商引资部门纵容企业不为农民工参加社会保险，甚至把不参加社会保险作 为吸引投资的优惠政策。[32]第四，社会保障管理不能适应农民工参保的需要，缺少一 个确保社会保障关系能够在城乡之间、地区之间转移的管理机制。[15]
2.农民工社会保障的制度模式
农民工社会保障模式仍然是争论比较激烈的问题，一些人认为应当把农民工社会保障 归入城镇社会保障制度内。[33]将农民工纳入城市社会保障系统是建立全国统一劳动力 市场，打破城乡二元结构，实现城乡一体化以及促进农村经济发展的需要。[34]一些人 认为应建立专门为农民工服务的社会保障体系。有些人认为应该归入农村社会保障制度 内。[35]因为：(1)允许农民工进入城镇职工社会保障体系，对城镇职工不公平，因为 农民有土地；还会给城镇社会保障体系造成巨大压力。(2)如果建立新的农民工社会保 障体系，会形成与城镇职工社会保障体系、农村社会保障体系并存的“三元格局”，形 成所谓的农民工阶层，会带来新的、更大的歧视。(3)只有“还乡”才可以使农民工求 得生存再谋发展。[36]也有人认为，农民工与纯粹的农民不同，且农村社会保障制度已 不能满足农民工的需要，应根据农民工的具体情况建立大范围内归农村社会保障体系管 理而小范围内又有其特殊性的社会保障制度。[37]但高金登等(2004)却指出，将农民工 纳入农村社会保障体系已不现实，农民工中绝大多数并不愿回到农民队伍中去，尤其是 年轻农民工。[38]
实践中，据华迎放对江苏、辽宁、吉林三省的研究，农民工参保的主体模式是现行的 城镇职工基本社会保险制度。参加商业保险和农村社会养老保险的情况并不具有普遍性 。[32]
3.建立农民工社会保障制度的对策
(1)消除认识误区。政府不应当找借口来推卸和回避在农民工社会保障制度建设中所应 尽的责任，而且应消除我国现有的社会保障体系和政策中存在的制度歧视。[15](2)建 立多层次的农民工社会保障制度。可将农民工分成三类：一类是长期生活在城镇并打算 定居的，可将他们按富裕型农村社会保障制度提供，使其享受较高级的福利型的农村社 会保障待遇；一类是短期在城镇生活的，需要建立一整套的配套措施来构建其社会保障 ；一类是临时在城镇打工的，可将其纳入相应阶段的农村社会保障制度内。[37]谢东梅 则提出至少应该吸收在城镇连续就业5年以上的农民合同工参加城镇社会养老保险。[39 ]晏敬东等则认为，对拥有比较稳定职业且已在城镇就业较长时间的农民工，应纳入城 镇社会保障体系；对无稳定职业且流动性较大的农民工，可设计一种过渡型方案，如制 定一定范围内不同档次的缴费率供农民工自愿选择，而其雇佣单位必须根据农民工选择 的缴费率而缴纳相应档次的保障费；并为所有的进城农民工建立个人账户。[40](3)完 善立法和相应司法保障措施，以明确保障对象、保障资金筹集、保障标准、保障管理等 方面的问题；同时加强农民工社会保障组织建设，完善农民工社会保障管理体制和监督 机制。[15]要建立全国统一的、权威的农民工社会保障管理机构。[37](4)为方便农民 工转移保险关系，应实行一体化管理和网络化服务，实现规则和信息的全国统一，[41] 并改革社会保险关系转移办法。允许参保职工在转移社会保险关系时，不仅转移个人账 户余额，而且也转移与本人缴费对应的社会统筹基金，统筹基金转移的数额为社平工资 的一定比例；取消农民工退保政策，对社会保险关系无法转移的，暂时封存其个人账户 、保留社会保险关系，待其达到最低领取养老金年龄时再转移或一次性退还本人。[32]
(三)农村社会保障问题
1.我国农村社会保障发展现状
首先，传统农村社会保障功能已削弱，而保障任务却不断加重。主要是农村集体保障 功能和家庭保障功能削弱；但农村防灾任务加重，农村贫困问题依然严重，农村人口老 龄化问题也日益突出。[42]其次，农村社会保障资金投入严重不足，农村社会保障制度 发展缓慢。一是政府对农村社会保障的资金投入少，据于秀丽(2004)估计，2002年中央 财政安排的社会保障支出860亿元中，占总人口70%的农民们大约只享受了其中的10%左 右。[43]二是农民经济收入不稳定和农民工流动频繁，个人按期交纳基金难保证。三是 农村社会保障基金尚未统筹，农村社保工作推进困难。[44]第三，农村社会保障体系不 健全。表现在：(1)我国农村最低生活保障的标准过低；(2)当前农村的社会保险、社会 福利等还无从谈起。(3)保障覆盖面窄，农村民政对象应保未保的现象普遍存在。(4)农 民在面对市场经济带来的利益增长的同时，也面临着包括失业风险在内的更大风险。[4 5]
2.建立和完善我国农村社会保障的对策
(1)建立多层次的农村社会保障框架，完善农村社会保障制度。建立帮助弱势群体的生 活保障制度及农村最低生活保障制度，推动农村社会养老制度的发展。[46]同时按各类 社会保障项目的不同要求，稳步扩大保障对象的覆盖范围，逐步提升保障标准和保障水 平。[47](2)大力发展农村经济，提高农民收入。增加农民收入，减轻农民负担是解决 农村社会保障制度难以实施的关键所在。国家应出台相应的政策，建立保证农民收入稳 定增长的机制。[40](3)加快社会保障立法，取消城乡二元结构。只有法制的保证，农 村社会保障体系才可能平稳前进，[48]也才能保证农村社会保障的规范化管理。(4)多 渠道筹措农村社会保障资金。一是通过有关政策和大力发展集体经济，来强化政府和农 村集体对保障资金的投入；二是在引导和自愿的基础上，在一定范围内推行强制性养老 保险和养老储蓄；三是建立个人账户，不论集体补助多少或有无补助连同个人缴费全部 记在个人名下，属个人所有。[49]吕世辰也认为，农村社会养老保险要坚持个人账户积 累模式，资金全部进入个人账户，以个人出资为主。[45]
此外，陈美霞，郭亮(2004)认为，应该给农民以平等的国民待遇，建立农村社会保障 体系。该体系包括农村扶贫体系、教育保障体系、医疗保障体系、救灾救助体系、对老 弱孤残的救助体系。[48]
当前学术界对社会保障理论及实践的研究远不止这些。通过这些回顾，我们可以看到 我国社会保障制度的建立健全还必须做好以下工作。首先，要重视对公民社会保障权的 保护。社会保障权是我国社会保障制度建立的基础和前提，每个公民都应当享有公平的 社会保障权。但是这么多年来我国不同行业、不同地域、不同性质的公民享有的社会保 障权有很大的差别，极不平等。特别是农民，除土地外几乎没有享有社会保障权。其次 ，要高度重视人口老龄化对社会保障度的冲击，我国的社会保障制度必须以人口老龄化 为条件，否则已经设计好的社会保障制度模式也将缺乏可持续性。第三，要重视社会保 障制度建设，加强社会保障立法。一直以来，我国社会保障的发展都缺少系统性及长远 的规划。其中重要的原因就是我国社会保障的改革和发展缺乏法制保障。最后，要加大 财政向农村转移支付的力度，大力发展农村经济，形成农民增收的长效机制，以更好地 建立和完善农村社会保障体制。
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