北京人口膨胀的三个主要原因，本文主要内容关键词为：主要原因论文,北京论文,人口论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
北京市的人口膨胀，现在已经到了饮水资源、交通、能源和环保全面告急的地步，为了防止更加恶化的形势，2005年中央批准的北京市2010年发展规划，已经明确了把北京市总人口控制在不超过1800万的总目标。这个目标的落实意味着今后十年间，北京市平均每年要削减至少2万常住人口，但是根据截至2005年公布的人口统计显示，北京市的人口正在呈现加速膨胀的趋势，2005年的新增常住人口已经超过50万，如果不加控制，今后的这个数字还会继续增大。北京市人口膨胀的基本特征是外来人口的大量涌入，主要原因是人口管理不能适应首都城市的需要，高校无限制扩招，以及土地管理失控和产业政策失误。了解这些原因的变化是采取有效治理措施克服人口膨胀的必要前提。
人口管理不能适应首都城市的特点
北京作为首都城市的人口特点，首先它是中央政府机关所在地。有一个由几万干部职工人口组成的中央政府行政机关，比较多的部队驻军和武警官兵，以及比较多的外国使领馆和代表处。第二是有比较高的流动人口比例。中央政府需要与全国各地和世界各国保持比较高的人员往来交流的关系，需要经常召开大型的全国会议和国际会议。第三，对交通、会展、旅游餐饮服务有很大的需求，同时对自然生态和环境卫生也有很高的要求。丧失这些条件将直接威胁到北京作为国家首都城市的重要地位，保持这些条件则对开放市场条件下的首都人口管理有很多特殊的要求，但是我们现在的首都人口管理还基本停留在原始计划经济的时代，无法阻挡外来人口大量流入后转变成常住人口，使得首都城市的特点变成了吸引外来人口持续迁入、导致人口急剧膨胀的一个重要原因。
北京市作为中央国家机关所在地，驻扎了大量中央政府直属机关，还有大量中央部委直属的事业和企业单位，历来北京市的人口管理都是为这些单位敞开一个口子，给他们引进各类人才，吸收军队复员和转业人员，提供加入北京市常住居民户籍的优惠。而且引进人才通常还有配偶、子女和父母，一个人平均增加至少三个户口。1986～2005年的统计数据显示，中央国家机关的干部职工总量基本保持在6万～7万人的水平，其中有90％以上是出生在外省市因为大学毕业留京工作、工作调动和军队转业而历年加入北京市永久性户籍的人口。虽然统计的中央机关干部职工只占北京市总人口很小的比例，但是中央国家机关却是北京市持续吸收外来人口的一个重要通道。因为政府的行政机构一直处在队伍膨胀和调整收缩的周期循环过程中，在膨胀进人的时候，会扩大北京市的户籍人口，而在调整收缩的时候，并不减少北京市的户籍人口，调整收缩精简出来的干部职工或者退休或者转到各类事业和企业单位，一般都不会离开北京和放弃北京市的常住居民身份。政府换届和干部队伍的每一次年轻化调整，吐故纳新的结果都要增加新的户口指标。统计显示，1993～1994年和1998～2002年政府行政部门有二次机构调整收缩引起的人员减少，其余年份都是持续增加的趋势，2004年中央国家机关净增加了3841人，加上他们即将迁入的家属和子女，对北京市的总人口影响也要超过1万人了。
首都城市具有来自国外和全国各地流动人口比较多的特点，流动人口的统计概念有在当地居住时间不足7天、不足半月、不足一月、不足三个月和不足半年等几个口径。现在北京市的政府户籍部门缺少对流动人口的统计，只有居住时间超过半年的常住人口统计，无法对流动人口作出准确的数量估计和选择适当的调节手段。流动人口在京居住的目的有临时过境、参加会展、旅游、探亲访友、商务活动、短期培训等几大类，规模总量与旅社宾馆、私人房屋出租、单位招待所、会议中心的接待能力相当。北京市的首都城市定位，对外开放、国际大都市、政治中心、历史文化名城、国际会展中心等等，都是最吸引外来流动人口的概念。根据世界上同类型的大城市管理经验，首都城市需要具备举办大型会议、扩大国际人员交流、扩大中央和地方的各种干部交流和民间交流、设立外国代表机构和地方政府在京机构的必要条件，这些也是促进流动人口比例升高的原因，因此估计今后的北京还会有一个流动人口继续增加的趋势。流动人口虽然居住时间不长，但是如果数量很大，对环境和交通也是不小的压力。根据国际经验，流动人口比例高的大城市要保持良好的居住环境和交通便利，必须严格控制人口总量，保持人口流出和流入的平衡，缩减常住人口，给流动人口留下比较多的空间。但是北京市的人口管理。目前还没有任何这方面的具体措施。
由于中国当前存在的地方差距和城乡差距，北京市要因此承受来自全国各地的人口集中流向的压力。地方差距扩大导致全国范围的大学毕业生、流动城镇居民和投资移民集中流向发达大城市，城乡差距扩大导致农村青年和剩余劳动力持续大量流向城市地区，北京作为首都大城市成为这几股求职人流的首选，在全国失业状况比较严重的时候尤甚。但是，劳动人口的大量涌入并不是导致人口膨胀的全部原因，因为根据发达国家的经验，只要还有人口外流的机制发挥平衡的作用，问题就不会很严重。这个平衡机制是能够适应劳动人口充分流动的有效的土地管理制度、有效的人口管理制度，以及适当的政府人事调配和产业政策措施，可惜我们在这些方面的一些基本制度和政策措施现在还没有从根本上摆脱原始计划经济的轨道，无法适应劳动人口充分流动的社会现实。
解放前，北京作为首都城市，调减人口渠道主要是向全国的地方委派官员、政府官员告老还乡或解职返乡，军队调动派驻地方，以及极大的战争伤亡消耗。解放后的前30年，曾动员干部职工返乡、干部下放、学生上山下乡。但是改革开放后，所有这些促使人口外流的措施都没有了，相反，不仅原来下放的干部和下乡的学生全部返城，而且还增加了几轮新的变化。先是高考恢复后大学毕业生持续增加，给整个20世纪80年代政府机关人员急剧膨胀创造了条件，一直到1993年，政府不得已被迫采取干部分流鼓励下海的措施。接着是90年代末开始的建筑业和制造业大规模兴起，伴随住房制度改革和各种开发区建设，吸引了大量外来人口就业。三是进入21世纪，高校持续大幅度扩招和大批大学毕业生滞留北京，给北京市每年增加20多万户籍人口和更多的外来常住人口，在房地产盲目发展的互相配合下，成为北京市人口暴涨的首要原因。面对这些新的变化，北京市的人口管理目前还没有任何积极有效的应对措施。
高校扩招成为北京市人口膨胀的主要原因
高校扩招对北京市户籍人口产生重要影响。第一是在校生大幅度增加，直接增加高校单位的户籍人口。统计显示，1980～1990年在校生增加5.66万人，1991～2000年增加14.3万人，2001～2005年的5年又在新的基础上激增25.4万人，呈现加速增长趋势。2005年，研究生和本科生在校合计超过70万人，比2000年增加一倍还多。第二是每年的高校招生成为户籍人口迁入性增加的首要原因。招生人数扣除本地招生和本科直升研究生以外，剩下的就基本上等于户籍人口迁入性增长了。统计显示，2000～2005年的大幅度扩招，致使户籍人口迁入性增长平均每年达到了14.4万人。第三是京外生源的大学毕业生大量滞留北京寻找工作。他们把迁入户口留在学校、单位、人才交流中心或者职业介绍托管机构，很少迁出北京，无法再与招生引起的迁入人口达到平衡。此外还有他们随后带来的家属和子女，也要增加北京市的户籍人口。第四是教师队伍的人口持续增长，2000～2005年合计增加6万人，平均每年净增加约1万人，大部分是本校毕业的留校学生，加上配偶和子女，5年也有近20万人。由于在校生大幅度增加引起任课教师的负担加重，目前高校和国家教委还在积极准备扩大教师队伍。
高校扩招对非户籍常住人口增加的影响也是很大的。一是大学生的父母和兄弟姐妹随后流动到北京短期逗留或投资居住，他们的父母、家属和亲属成为来京买房租房的主力。二是大学生作为高消费的群体，买房买车和教育高消费，加上他们毕业后主要从事高端技术性和管理性工作，因此产生了大量低端服务业和制造业的需求，进一步吸引非户籍人口的大量流入，从事建筑、制造、运输、商业、餐饮、社区服务和环卫保洁等工作，目前全市从事这些工作的外来人口，每年都要超过200万人。
高校扩招导致北京首都的人口膨胀，是中国的特殊情况。参考国外的经验，首都城市并不适合大规模发展高等教育，为了避免在校生的规模太大和毕业生大量滞留，发达国家的首都一般都有非常严格的学校招生数量控制。其中发达大国的办法是，把高等教育机构平均分布在全国的多个地区和首都以外的城市，避免首都有太多的高等院校和在校学生，例如华盛顿、东京和渥太华。发达小国的办法，因为领土疆域十分有限，文化教育中心只好集中在首都城市，例如伦敦和巴黎，但是他们普遍运用严格的入境签证和国家配额措施限制大学的过度招生，并且依靠严格的土地产权制度阻止高校的肆意扩张。受到普遍尊敬的高校也会把维护国家权力和社会稳定当作自己的办学道德准则，不会用肆意的规模扩张和降低教学质量来取代追求高质量教育的优秀历史传统。相比之下，我们国家把教育资金集中投到部分高校，投到少数人城市，致使教育水平的地方差距越来越大，报考北京高校的学生越来越多，也造成大批青年学生经过脱离家乡的4年学习，无法深入社会实践，毕业后回乡面临就业困难，只好千方百计滞留北京，而他们的家乡则因此面对人才和资金大量流失的困境。劳动人口自由流动加上地方差距扩大，北京还要成为全国大学毕业生找工作的首选，北京市的人口膨胀压力也就随之变得更大了。
高校扩招对北京人口的影响(万人)
高校扩招引起的北京市人口膨胀治理难度大。大学生的移民规律是前4年一般只有本人，4年后就有配偶和子女，此后还会有父母和兄弟姐妹的迁入，进一步还会有亲属和老乡的投靠，有的地方还会半个村子的人都去投靠。所以发达国家在审批移民签证的时候，都是严格禁止成年子女、父母和兄弟姐妹投靠的，北京市的人口管理现在还没有任何这方面的限制。以2005年北京市大学本科和研究生合计招生21万计，即使今后停止扩招，保持2005年的招生数量不变，北京市总人口还会以每年新增大约50万的速度不断膨胀；即使削减招生，恢复到1995年的水平，考虑到超过70万在校生的数量，北京市常住总人口每年增加40万～50万的速度还会持续至少7～8年，然后才会恢复到1997年之前的低增长水平，也就是说北京市总人口还会因此继续增加大约300万，达到大约2100万的水平，治理的难度也就可想而知了。
北京市产业政策的影响
北京市的产业政策具有吸引高校毕业生大量滞留北京和普通劳务输入人口剧增的双重影响。20世纪80年代，北京市曾经在工业化的口号下集中发展了重型加工业和制造业项目，首钢、石油、化工大规模招工和引进人才，使得石景山、丰台和房山在随后的十几年里陡增近百万人口。90年代中期是工业开发区建设，大力发展电子机械、化工和汽车制造，在海淀、丰台、顺义、朝阳、昌平和大兴等区县形成了一批新的外来人口密集区。进入21世纪，房地产业得到土地管理和信贷政策的大力支持，在城区和郊区，近郊和远郊争先恐后全方位发展，不仅吸引大量外来人口就业，而且吸引大批外来人口买房租房长期居住，在中关村、回龙观、天通苑、北苑、望京、亦庄等地形成了多达十几万人的外来人口居住小区。此外，还有很多郊区村庄、城乡结合部和城中村，也都变成了外来人口的聚居地，那里的外来人口占到了当地常住居民人口的20％～60％。
政府的产业政策虽然集中在少数几个行业，但是整个社会的产业结构是有内在联系的，个别产业的形成和发展，必然带动其他产业的规模发展。政府促进制造业和高科技产业的发展，帮助他们引进高端技术人才和管理人才，可他们都是高消费群体，买车买房高消费，必然会拉动各个层次的消费需求，刺激低端服务业的发展，吸引更多外来人口就业，甚至他们的垃圾产出，也能吸引一大批外来人口就业。政府没有鼓励适应人口老龄化的产业发展，但是人口老龄化还是会增加家政服务的需要和农村替代性劳务输入的需要，本地劳力无法提供，必然吸引外来人口。政府鼓励的产业大量吸引外来人口就业，但是调整收缩和限制的产业并不减少已经吸收的外来人口。例如首钢的外迁并不带走它的全部职工和家属，也不减少它给北京地区增加的几十万常住户籍和非户籍常住人口。
进入21世纪，涌入北京的外来人口迅速增长与北京市的房地产建设失控有很大的关联度。因为外来人口要在北京居住下来，不论是长期还是短期，都要首先解决居住问题。京外大学生大量涌入北京，增加住房需求，必然抬高房租和房价，刺激房地产投资建设，吸引更多的外来人口到北京投资和就业。住房建设首先要解决土地供给的条件，因此危房改造和旧城改造、商品房开发和居民小区建设、工业园区和开发区建设，大学城规划和农业示范园区建设，水利和道路等市政工程用地置换等等，全都成了房地产开发商获取土地的理由，而政府的土地、规划、建委、市政、公路和水利等管理部门的大部分工作和决策，也都在发展经济的口号下尽力为房地产开放商供地和炒高房价提供服务。初期，房地产发展的失控还主要局限在城区，2003年之后，扩展到了全部近郊和远郊区县，农村基层和乡镇干部大量介入房地产开发，已经造成了与农民冲突矛盾日益上升的局面。
根据北京市的统计年鉴，2001年北京市在岗职工人数统计，其中综合技术服务业、房地产业、社会服务业、建筑业是四个增长最快的行业，依次增长33.3％、16.0％、10.7％和3.6％，显示了政府鼓励高科技发展和房地产拉动经济增长的特点。统计资料显示，2001年到2005年期间，公安局统计的北京市暂住人口增加了1.1倍，从170万人增加到357万人，其中中心城区的暂住人口增加了30％，为最低数。近郊、远郊和各县分别增加了94％，238％和170％，这种人口增长的区县分布与住宅房地产开发布局有着十分密切的联系。值得注意的是，作为北京市水源涵养区的怀柔、密云、延庆，虽然总的外来人口不是最多，但是增长速度却是最快的，不到5年的时间，密云和延庆的外来人口实际翻了5倍。此外，接近水源地的昌平、门头沟和房山的外来人口增长速度也很快。这种变化直接给北京市的地上地下供水造成了严重的威胁。
有不少人认为，城区的居民搬迁到郊区，可以缓解城区的交通压力，而事实却表明，因为外来人口的大量涌入，中心城区居民外迁的住房空间立即会有更多的外来人口补足，而郊区的人口膨胀同样增加对中心城区的交通压力。北京市的交通目前已经陷入了中心城区严重拥堵和拥堵地点不断向外扩散的恶化局面，这种局面不加制止，最终只能导致中心城区的交通彻底陷入瘫痪。
根据国际经验，政府的产业政策是必要的，但是发达国家的现代产业政策，都是在严格土地产权保护的前提下进行的。首先是严格保护国有土地产权，非经立法讨论和立法修订通过，禁止国有土地转为私人和法人用地，并且严格禁止转变土地用途。其次是保护私人土地产权和禁止改变土地用途。因此，产业发展要受建筑土地有限和地价房价的严格约束，住房建设也要受周围建筑高度和居住人口密度的限制，一般不会出现严重失控的局面。但是，中国现在的土地管理还是处在比较混乱和原始的状态，土地的立法权实际上给了中央的国土资源部，国土资源部出台的政策鼓励农村集体和法人单位开垦荒地不受限制，使得国有土地可以轻易转为集体土地，而各地的政府决策又在开发商的影响下，或者低价或者强行把农民和法人的集体土地转为国有土地，然后再供应给开发商从事房地产建设，同时对建筑用地的无度扩张和建设高容积率的楼房也缺少立法限制，结果就导致了很多北京市的产业政策最终都变成了批地和供地政策，造成了房地产的盲目发展和城市人口急剧膨胀的局面。
北京市的人口膨胀局面已经到了必须采取有力措施加以遏制的时候了，否则，根据国外的教训，人口膨胀与房地产盲目发展互相促进，不加控制地发展下去，最终难免陷入交通瘫痪、企业公司外迁、失业和社保负担剧增、财政收入和市政设施管理陷入困境、垃圾污水泛滥、水源严重污染、传染病严重流行的局面，导致北京最终丧失作为国家首都的地位。因此，当务之急必须根据北京市规划人口控制目标的要求，尽快采取有力的措施，对人口管理、高教管理和土地管理进行深入的体制改革，从源头上解决问题，把人口控制的规划目标落到实处。
本文摄影 刘小东