专家参与规划环评中的困境及成因解析，本文主要内容关键词为：成因论文,困境论文,环评论文,专家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D691.75 文献标识码：A 文章编号：1008-6323(2011)03-0031-04
近年来，我国专家参与规划环评决策的形式越来越多，有的是作为环境主管部门的“外脑”，为规划决策提供咨询意见；有的是以普通民众的身份对有关规划献言献策。各级环境行政机关中更有许多专家担任“政策顾问”、“决策顾问”，参与了从环境问题的发现、调查研究到治理方案的提出以及方案的执行等整个环境行政管理过程。这些状况表明了专家参与制度在实践中的采用越来越经常化、固定化，以及专家参与制度运行的配套做法和规定越来越完善，专家参与制度的实践操作越来越规范和深入。
虽说我国专家参与规划环评制度的实践已经如火如荼的发展和壮大起来，相关配套制度也越来越健全，但是，在《环境影响评价法》和《城乡规划法》的具体实施过程中，专家参与规划环评制度还是暴露出了一些问题。具体来说，包括以下几个方面的问题：
一、专家角色的异化
从专家参与制度设立的初衷来看，就是利用专家所特有的立场中立性和知识专业性双重特性来为规划决策提供科学性和合理性的论证，实现规划方案的各要素布局趋于合理、环境效益和经济社会效益的有机统一。但是，从规划环评的实践来看，专家这个具有二元特性的身份并没有得到很好的利用，甚至在某种程度还出现了“异化”。具体而言，这种专家角色的异化，可以归因为以下两个方面：
1.专家立场中立性的危机
首先是指专家被利益团体收买或者俘获的现象，也有人将这种现象称之为“木偶专家”。在这种现象中，专家出于利益的诱惑或者力量对比的差异而被实力机关所收买或控制，成为他们意见和政策的诠释者。这些实力机关可能是政府部门，也可能是与某项环境行政决策密切相关的大型的公司、企业等利益集团。由于现实中这些机关或利益集团大多是掌握行政权力或经济资源的强力部门，他们在和其他与决策结果有利害关系的人员对比时存在很大的天然优势。同时任何集团都会有利己的倾向，即使是代表公众环境权益的环保部门也不例外。当专家的论证意见可能与自身的利益不相一致时，他们或者通过提供诱人的条件促使专家在提出论证建议时向有利于自己的角度倾斜；或者依靠自己对某一领域的操纵和控制力直接促使专家做出有利于自己的论证建议。这样，专家在论证过程中保持中立的预设就会被打破。“专家们或者被利益集团所雇佣而参与决策过程，成为‘被管制者’用以‘捕获’管制者的工具；也有可能被政府所雇佣，提供‘政府定制的专家意见’，成为‘论证政府所欲求的决策方案的工具’。”[1]关于政府定制专家意见的情况，最为典型的例子要数举世闻名的三峡工程。在该规划项目中，有关部门为了保证支持规划项目动工的论证结论的得出，不顾第一次专家论证中“工程弊大于利”的审查结论，重新组织了一次新的论证，并且将异议专家都排除在此次论证的专家人选之外，得出新的结论：三峡工程对生态的影响是有利有弊、利大于弊。这种选择性地任命专家，干预参与活动中立性的行为影响了论证的科学性。[2]由于被收买或者被俘获的专家已经丧失了其最初被预期所具有的中立性，其提供论证建议的立足点也就不完全是知识和理性的视角。专家参与制度的功效已经受到了部门利益或集团利益的挤压，不能得到完全的发挥。
其次是专家出于趋利性而有“失语”的现象。除了受到利益集团或者部门利益的收买或者控制以外，专家还有可能受到自己的利益的影响。从经济人的角度来说，任何人都具有趋利的倾向，专家也不例外。当其提供咨询建议或审查结论的事项涉及自身利益时，专家提供建议时是否仍能够保持中立就很难说了。对此，有的学者从其他角度提出了自己的看法：“依据公共理论选择逻辑，由于专家行为的灵活性以及自利动机的强烈刺激，当决策结果与专家个体利益或价值偏好具有联系时，他们的行为实际上也是尽可能的利用自己的一切资源去获取自身效用的最大化，而不是其声称的服务于最大限度的增进公共利益”[3]。当遇到规划项目决策与自身利益相悖时，专家的中立性也会受到一定的侵蚀，他们提供咨询建议的出发点可能变成自身的利益谋求，从而导致专家参与制度的理性强化功能难以得到真正实现。
2.专家专业知识的“失灵”
即使专家意见是基于自身专业知识而形成的，即专家意见保持了独立性或中立性，然而，专家并不是万能的，他们掌握的知识也是有限的。在运用其专业知识分析规划问题时也可能会出错，而且不同专业的专家往往倾向于从自身的专业知识出发给出建议，使得专家意见难以达成一致，还有可能相互冲突。专家知识的局限性也成为专家参与制度功效发挥作用的主要障碍之一。
在专家参与规划环评的实践中，常常会出现“错信”专家的能力，认为专家参与制度是万能的，而导致由专家来对自己不具有专业优势的领域提出论证建议的情况出现。在这种情况下，专家其实并不是真正的专家，他在解决与自己的专业不相关的领域的问题时并不具有专业优势，只是一个普通的参与者而已。这时候如果还由这些“专家”来提供审查或论证建议，就是对专家参与制度的滥用，也即有的学者所说的“参与过度”。根据导致过度的原因，过度参与在实践中主要表现为：超越专家能力的参与。正如前文所述，任何人所能够掌握的知识和信息都是有限的，也即理性是有限的，在他们所擅长的领域之外，专家就不是专家了。专家所提供的咨询意见或审查建议的科学性或者说合理性程度就值得质疑。实践中，往往会存在这种超出专家的专长范围进行咨询或论证的情况。对于某些问题，本来应该邀请这方面的专家进行咨询或论证，结果却邀请了其他不相关领域的专家。以云南怒江水电开发规划为例，云南省只邀请了赞成水电开发建设的学者考察了怒江，而没有邀请反对者或持不同意见者考察怒江。[4]结果得出全部都赞成加快怒江水电建设的结论。从怒江水电开发规划项目的可行性论证阶段邀请的专家构成来看，水电方面的专家占据了绝对的优势，而环保等其他方面的专家却很少。水电专家们在水电的开发方面的确具有一般人难以比拟的专业知识，而在水电开发所带来的环境风险和社会风险方面，可能就缺乏必要的知识储备。此时所谓的专家也就泯然众人了。在怒江水电开发建设事件中，云南省的行为就属于超越理性限度进行专家论证，他们也为自己的行为付出了代价。这一事件向我们展示了超越理性限度进行专家论证不仅不能达到提高决策科学水平的效果，还有可能产生负面影响，最终有损政府公信力。所以，无论这种超越理性的专家参与是主动的参与还是被动的参与，都会对专家参与制度的功效性造成不良的影响。并且其对事实问题进行判断分析的功能被放大，而实际上这一制度并不能真正起到解决问题的作用。
无论是专家立场中立性的受限，还是对专家知识专业性的“失灵”，都是对专家参与制度设计初衷的偏离，这可谓是一种制度异化的现象。当然，由于理论设计和实践操作的情形是存在差距的，专家参与制度出现一定程度的异化是两者之间的矛盾使然，问题的关键是如何采取相关措施进行弥补，以保证专家参与制度效用得到最大限度的发挥。
二、专家意见让位于部门利益考量
专家的专业论证可以有助于发现和确定规划决策问题，增加对规划决策背景的认识，为规划决策提供多个可选择的合理方案，且有助于确定合理的规划目标，优化规划方案。但是，公共行政决策的过程并不是简单地追求方案最优，还涉及各种利益集团之间的相互博弈、制衡，“政策制定过程中各种利益集团的相互影响和相互作用，决定了公共决策过程不可能是公共决策者在单纯的知识分析的基础上理性选择的过程。”[5]由于资源的稀缺性与需求的多元化、无限性以及利益上的竞合，专家在知识层面的专业性不一定能够符合公共决策中的利益考虑，正如丹尼尔·贝尔所说：“根据我们所理解的政治的意义，政治总是优先于理性，而且往往破坏理性。”[6]因而，决策者在考虑规划方案时，所首先考虑的不是它是否符合知识规律，而是利益，尤其是那些能够对他构成影响的权力主体的利益要求。所以，如果专家论证或审查的结论与部门利益的价值观念发生冲突，决策者不仅不会运用理性分析的结论，还会对理性的主体——专家进行歪曲，甚至摧残。
从规划环评的实践来看，在对规划环评报告进行审查时，有关环评专家的论证意见往往让位于部门利益的考量。《环评条例》第17条规定：“设区的市级以上人民政府审批的专项规划，在审批前由环境保护主管部门召集有关部门代表和专家组成审查小组，对环境影响报告书进行审查……”由此可见，在专项规划的环评文件草案上报审批前，环保部门只能召集相关业务部门进行审查，提出意见，但最终审批决定权在设区的市级以上政府或行业主管部门，即环保部门对于规划环评行使的是“审查权”而非“审批权”。由环保主管部门召集起来的包括专家在内评审小组，从某种意义上来说，就是不同部门利益的汇集。专家理性的意见，在部门利益的竞合下，很难得到完全的表达，即使得到表达，也很难对审查结论产生实质上影响。同时，由于规划环评工作涉及政府发改委、规划、建设、环保等部门，部门之间的利益冲突导致相互间的合作机制很难建立起来。这往往导致规划环评所注重的长期和全局利益，与政府部门的眼前和局部利益相冲突，致使很多地方和部门对规划环评工作以种种理由逃避推脱，致使规划环评工作进展非常缓慢，造成流域和区域开发各自为政，高能耗、高污染项目随意上马，城市建设与产业发展布局冲突日益尖锐，严重威胁着居民的健康以及经济社会的持续发展。
甚至作为公众环境利益维护者——环保部门，在规划环评实践中，也常常会为自己行业或组织的生存与发展创造条件，通过与其他部门的竞争，维护本部门本行业的权威与地位。由于我国长期实行条块分割的政府管理模式，环保部门一方面是政府的一个职能部门，另一方面也是一种利益共同体，是其成员共同利益的代表者，因而，为了本部门的利益与政府及其他部门争利益的情况就在所难免。遗憾的是，环保部门经常在这种利益之争中成为牺牲品。环保部门的专业理性在规划环评过程中得不到全面的展现。因此，总的看来，规划环评审查结论的得出，往往是部门利益博弈的结果，而不是专家理性分析的结晶。在这种利益高于理性的情况下，专家意见就只能让位于部门利益了。
三、专家的事实判断来代替大众的价值选择
专家的意见与大众的利益是两个不同层面的东西，规划决策需要兼顾两者。但是，我们在规划中只听到专家的意见，而且政府往往是利用专家的意见来抵制公众正当利益的诉求。专业人士的价值观和社会理想与一般大众的隔离和分化，导致他们在规划决策中不一定能反映民众的价值观以及社会理想。[7]一般大众所追求、能够支持他们生存和日常生活的经济利益，往往和某些专业人士所追求的社会理想有一定差距。例如，一些富裕阶层所大力追求的空气质量、珍稀动物保护等，往往还没有被那些还在为基本生存奔忙的普通大众所认识和支持。又如，在对常熟市历史文化名城保护的规划民意调查分析中发现：“居民首先关心的是与自身利益密切相关的物质现实——即他们的生存空间和与之配套的城市基础设施建设。只有在与此不相矛盾的前提下，居民才会转向关心城市建设的文化品位。”这与该项目规划专家们的初始想法和判断差距较大。显然，公众对改善城市基础设施的要求已超出了对传统文化保护的要求，说明在保护传统文化与实际功能需求的选择上，居民更注重实际。可见，专家提供的仅是技术层面的多学科支持，但不是各方利益的代表，绝不能将专家意见取代公众价值判断。
其实在专家意见和大众利益冲突的背后，是两个群体不同价值理念的碰撞。在规划方案的编制和审查过程中，这两种基本的理念都需要决策机关进行考虑。一个是关于规划决策的价值选择问题，还有一个是规划决策的事实问题。在这两个问题中，前一个问题是与各个利益相关群体的价值倾向有关，是一个通过衡量来确定的问题。任何一个价值选择都有自己的理由和出发点，没有谁优谁劣之分。而对于事实问题，却可以通过对比分析来得出好坏优劣。专家所擅长的恰恰就是这一部分的问题。然而在实际的规划决策中，我们会发现存在这样一个难题，即如何区分事实问题和价值问题。比如说对于旧城区的拆迁改造问题，有很多公众认为这涉及对公民个人财产的限制和迁徙权的问题。但也有决策者认为这属于如何最大程度地发展城市经济的问题。如果认为是前者，那么是否拆迁是一个需要衡量的问题；而如果属于后者，那么是否需要拆迁改造是不需要考量的，需要考虑的仅仅是采取何种手段能够最大限度地实现城市经济发展这一目标。将拆迁改造问题看成一个事实问题的观点可能忽略这里实际上是存在一个更大的价值假设的，即对旧城进行拆迁改造是所有人都会做出的最优先的价值选择。究竟在哪个层面上来断定拆迁改造问题是属于价值问题还是事实问题，我们很难确定。在事实问题和价值问题如此模糊的界限里，专家常常会陷入超越自身的专业能力而对价值问题做出判断的情况，这种情况甚至是专家自己也有可能没有意识到的。如果将价值问题交给专家来提供论证意见，是难以收到提高规划决策科学性的效果的。因为价值问题是不可能通过量化的分析得出结论的，而事实问题则可以通过量化的方式来加以解决。实践中也常常出现政府部门利用专家的事实判断来代替大众的价值选择的情况，有的学者也把这种现象称之为：“决策过程中的以专家为代表的科学和以大众为象征的民主之间的博弈。”如吴江市的垃圾焚烧案，由于当地群众的抵制，一个投资3亿多、可解决江苏省吴江市生活垃圾处理的工程，在包括由权威环评机构江苏省环境科学院出具环评报告等一切程序“合法”的情况，被公众“叫停”。这个案例从侧面说明了环境行政决策不能想当然打着“公益”的幌子把什么问题都当成技术问题来处理。只有在决策过程中充分考虑大众的切身利益，才可能实现规划决策的科学化和民主化。
四、专家咨询组织发展不均衡，制度运行基础不牢固
除了以上探讨的专家参与制度三种障碍外，专家咨询组织发展不力也是影响专家参与制度功效发挥的重要因素。从我国专家参与组织的现实状况来看，总的来说，我国的三类专家组织，如官方专家机构、半官方专家机构和民间专家机构都存在“官强民弱”、资源分配不均和实力发展不均衡的状况。
从专家理性模式理论的角度来看，专家组织本身的良性、健康发展是这一模式得以实现的基础。如果作为理性来源的专家或者专家组织本身都不具备相应的资质和独立性，那么专家理性模式所赖以运行的理性基础也就不能存在。来看一下2008年11月4日法制日报的一则报道：“我国现有的环评机构与环保部门存在各种利益关系，影响了环评审批的公正性。据统计，环保系统所属从事环评的科研机构占甲级环评机构的24，7%，占乙级机构的48%。一些环评机构与建设单位存在利害关系，将环评工作变成顺从建设单位愿望的合理性论证，丧失客观、公正、科学立场。2008年前9个月，环保部直接受理的群众行政复议案件总数比2006年增加了170%，其中一半以上涉及环评质量问题。”[8]由上述报道可见，良性竞争，并且有一定独立性的专家组织是高质量的参与活动所必不可少的。在我国，除了隶属于环保部门的科研机构之外，其他大多的科研院所各自都有其政府的主管部门，尤其是在经济开发与决策领域的政府主管部门。这一现状，不能不令人对专家组织立场中立性和参与实效性产生质疑。
我国目前这种资源和实力过度集中在政府内设的官方专家组织的状况，导致无论是在规划环评报告书或篇章编制过程中，还是在规划环评报告的评审阶段，提供论证意见或审查建议的专家组织主体较为单一，难以全面反映或全面代表所有利害关系人的利益；同时，专家组织的单一导致竞争的缺乏，在某种程度上来说不利于专家论证或审查意见的质量和水平的提升。作为专家参与制度运行基础的专家组织的多样化、均衡发展是参与活动高质量进行的前提，只有充分保证了专家组织的充分、均衡发展，专家参与制度的运行才能够更加顺畅和有效。
专家参与规划环评是适应现代社会高度发达和规划决策的日益复杂的需要而产生和发展起来的。近些年来，我国院士签字、专家意见等新闻纷纷出现，越来越多的专家论证、专家咨询、专家鉴定出现在了公众的视野中，规划环评决策开始逐步引入专家的参与，这代表着我国探索专家参与规划决策活动在实践方面的发展与进步。从目前我国规划环评中专家参与的情况来看，专家在参与规划决策中发挥着提供科学论证、增强决策权威等功能。应该说，目前专家在规划决策中发挥着一些显著的功能，但是大多数专家还没有发挥其真正的效用。之所以如此，一个重要的原因是，制度的不完善(比如说专家的遴选制度，专家参与的绩效评估制度等)使其作用的大小以及发挥作用的空间有限，我国传统决策模式也限制了专家发挥作用的余地。如何在规划决策的过程中借助专家这一“外脑”的力量，在充分发挥他们作用的同时防止专家意见对公众意见的“排斥”，这就需要建立和完善相关制度，既包括宏观的环境行政决策体制建设，也包括微观的专家管理制度设计，与此同时，建立政府、专家、公众互动机制也是防止专家“失灵”的有效途径。