我国主体功能区生态补偿思路研究，本文主要内容关键词为：主体论文,思路论文,生态论文,功能论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
主体功能区是新时期我国区域管理的重要创新，是贯彻落实科学发展观和统筹区域协调发展的新思路[1，2]。不同主体功能区主导功能不同、发展模式不同、发展机会不同，必须建立和完善生态补偿制度，综合运用法律、行政、经济等各种手段，调动不同功能区预防和控制生态环境污染、治理和恢复生态系统的积极性，以保护生态系统的完整性和自然资源的可持续供应能力[3]。探讨主体功能区生态补偿思路，落实主体功能区生态补偿政策，对于实现不同类型主体功能区的健康协调发展和破解我国生态保护的政策困境均有重要的意义。
1 主体功能区的类型及其内在联系
1.1 主体功能区的内涵与类型
所谓主体功能区就是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，按照区域分工和协调发展的原则，将特定区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元与规划区域。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，要根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。划分功能区是国际上国土开发和空间管制的通行做法。从开发（此处“开发”主要是指大规模工业化和城市化的生产建设活动）的角度进行主体功能划分，并在国家层面分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，是基于我国国情的战略选择，具有鲜明的中国特色。
1.2 不同类型主体功能区的逻辑联系
由于资源环境承载能力、发展现状和发展潜力不同，不同主体功能区在区域发展中功能不同。主体功能区强调“主体功能”，即一个地区承担的主要的功能，或发展经济，或保护环境，或其他功能。我国通过“主体功能”将开发与保护双维复合，将主体功能区分为两大类，即开发型和保护型。其中，优化开发区、重点开发区是开发型，主要承载经济发展和集聚城镇、人口、产业功能；限制开发区、禁止开发区是保护型，主要承载生态服务功能。在区域发展中，开发型为保护型提供发展资金和技术支持，保护型为开发型提供生产要素支持和生态屏障保护。不同类型主体功能区在多样、多层次要素交流中，逐步形成功能分工、优势互补、战略支撑、协调发展的多重逻辑联系[4]。其中，对限制开发区、禁止开发区实施生态补偿是这一逻辑联系的重要方面。
2 主体功能区生态补偿的内涵与特征
2.1 基本内涵
主体功能区生态补偿是一种以主体功能区为主体，以主体功能塑造为方向，以生态保护为目标，以公共服务均等化为标尺的生态补偿方式。作为一种新型生态补偿方式，主体功能区生态补偿旨在通过经济、政策和市场等手段，促进限制开发区和禁止开发区生态修复并调动其生态保护积极性；旨在通过激励性和协调性制度安排，实现生态补偿的社会化、市场化和法制化[3，5]。从环境经济学角度看，它是一种将主体功能区社会经济活动外部内化的机制，是一种激励保护行为的手段，同时兼具融资功能；从资源经济学角度看，它是将环境资源和生态服务功能价值化与市场化的方法，是使自然资本不断增值的制度安排；从社会学角度看，它是调整环境行为背后经济利益关系、促进社会公平的工具。
2.2 主要特征
与传统生态补偿相比，主体功能区生态补偿具有目标多元性、定位战略性、机制科学性、等级层次性、政策配套性等特征。
2.2.1 目标多元性
对限制开发区、禁止开发区实施生态补偿，可有效促进生态保护，加快缩小区域公共服务水平，有力保障限制开发区、禁止开发区持续发展，并实现其与优化开发区、重点开发区协调发展。因此，主体功能区生态补偿在空间上兼顾局部利益与整体利益，在时间上兼顾短期目标与长期目标，在内容上兼顾生态、经济、社会等多个侧面，可谓一举多得，具有明显的目标多元性。
2.2.2 定位战略性
只有完善和落实主体功能区生态补偿机制，不断缩小区域公共服务水平，限制开发区、禁止开发区才有保护环境的积极性，才有治理、恢复生态环境的能力，才能为优化开发区、重点开发区持续提供良好的生态屏障和源源不断地资源调配。同时，也只有如此，才能兼顾经济与生态、效率与公平，统筹功能区内部人地和谐发展和功能区间协调发展。因此，主体功能区生态补偿影响社会公平和区域统筹发展，事关社会和谐，具有定位战略性。
2.2.3 机制科学性
与传统生态补偿相比，主体功能区生态补偿科学性明显增强，主要表现在：科学确定补偿主体。根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等科学指标综合划分主体功能区，使生态补偿主体的确定具有客观性、权威性；科学明晰补偿关系。主体功能区主体功能不同，其权利与义务也不同。作为经济率先发展和经济快速增长区域，优化开发区、重点开发区有义务、有责任，也有能力帮助限制开发区和禁止开发区，其是补偿资金的提供者；而禁止开发区、限制开发区主体功能是保护环境，其公共服务设施及必要的财政支出应当有充足的来源和保证，其是被补偿的对象；科学区分补偿标准。不同层次的保护型主体功能区其生态价值不同，同时，不同层次的开发型主体功能区其经济实力也不同。根据保护型主体功能区的层次给予不同的补偿标准，同时，根据开发型主体功能区的经济实力分摊不同数量的补偿资金。主体功能区的层次不仅为比较科学的确定补偿标准提供了一个分析的路径，也兼顾了实际的承受能力和心理预期，从而使实践性增强。
2.2.4 等级层次性
国家级、省级、市级乃至县级等不同层次的主体功能区不仅具有空间尺度上的大小变化，而且导致内部次级单元数量变化，从而影响生态补偿二次分配的复杂性。一定程度而言，主体功能区层次越高，其空间尺度越大，内部次级单元越多，行政隶属关系越复杂，生态补偿过程也越复杂。同时，补偿标准也具有明显的等级层次性。
2.2.5 政策配套性
主体功能区在孕育之初，就突出政策、机制的配套，力求通过实行分类管理的区域性财政、产业、土地、人口管理、绩效评价和政绩考核政策，有效推进主体功能区建设；力求通过健全市场机制、合作机制、互助机制、扶持机制、补偿机制，有效促进不同主体功能区协调发展。因此，主体功能区生态补偿是主体功能区建设中区域性政策体系和区域间协调发展机制的有机组成部分。相关政策的配套对落实主体功能区生态补偿机制有着重要的保障、促进、协动作用。
3 主体功能区生态补偿的理论基础与基本原则
3.1 理论基础
与传统生态补偿相比，不仅生态学、经济学等相关理论是主体功能区生态补偿的科学基础，而且区域分工理论、区域发展空间均衡理论[4]、区域管治理论对于深化生态补偿认识、拓展生态补偿内涵、创新生态补偿模式也有着重要的指导意义（见图1）。
图1 主体功能生态补偿基本理论基础
3.1.1 传统生态补偿理论
生态补偿是为了达到保护生态目的，国家通过制度安排，对生态产品提供者给予的补偿。生态系统的自组织演化与反馈、恢复机制是生态补偿的自然依据[6]；可持续发展是生态补偿的经济伦理基础，外部性理论、公共物品理论和生态资本理论是解释生态补偿存在原因的三大经济理论[7]。这些传统的生态补偿理论揭示了生态补偿的自然机理和社会经济机制，为主体功能区生态补偿开展奠定了基本框架。其中，生态学相关理论在主体功能区生态补偿理论体系中处于核心地位（见图1）。
3.1.2 区域分工理论
按照成本学说和要素禀赋学说，由于区域间存在经济发展条件和基础方面的差异，在资源和要素不能完全、自由流动的情况下，为满足各自生产、生活方面的多种需求，提高经济效益，各区域按照比较利益原则，选择和发展具有优势的产业，区域之间产生分工。区域分工使各区域充分发挥资源、要素、区位等优势，合理利用资源，提高各区域的经济效益和国民经济发展的总体效益。传统分工仅仅停留在经济内部或者社会内部，基于开发型经济取向和保护型生态取向，不同主体功能区形成更广义上和更高层次的分工。这种区域大分工是可持续发展意识深化的结果，是社会经济发展到一定阶段的产物，是对分工认识的深化和区域分工理论的创新。
区域分工理论揭示了主体功能区生态补偿的空间依据，对于打破传统补偿双方的对立性、二元性，重塑平等性、互补性的新型补偿关系具有重要指导意义。作为主体功能区生态补偿的宏观理论基础，区域分工理论突出主体功能区生态补偿的战略高度和深远意义。
3.1.3 区域发展空间均衡理论[4]
实现区域发展均衡的必要条件是，影响区域发展状态的各要素在区域间可最大限度的自由流动和合理配置。主体功能区生态补偿是针对生态效益的外部性，对限制开发区、禁止开发区输出的生态流、资源流的能动性补充和反哺性回流。因此，主体功能区生态补偿是实现区域发展均衡过程的正向过程，是加快这一过程的有力手段（见图2）。
图2 主体功能区生态补偿与区域发展空间均衡
作为主体功能区生态补偿的微观基础，区域发展空间均衡模型揭示了主体功能区生态补偿目标所在，同时也为主体功能区生态补偿的力度、阶段乃至补偿模式演变提供了一个有力的分析工具和理论基础。具体而言，如区域发展远离空间均衡，即区域综合发展状态的人均水平值D[,i]差异较大，主体功能区补偿力度应大，以尽快缩小人均水平差距。随着人均水平值逐渐缩小，保护型主体功能区自生能力逐渐增强，对外依赖性逐渐降低，补偿力度可逐渐缩小。当区域发展基本空间均衡时，保护型主体功能区经过连续的负熵输入和自我发展，已具有较强的自生能力，此时，保护型主体功能区不需要额外的负熵输入，只需保持输入和输出动态平衡即可，生态补偿模式与定位需再次调整。
3.1.4 区域管治理论
区域管治是将经济、社会、生态等可持续发展和资本、土地、劳动力、技术、信息、知识等生产要素综合包容在内的整体地域管治概念[8]。区域管治的目的是通过协调，达成共识，降低交易成本；重点是涉及不同层级政府（或发展主体）之间、同级政府之间的权利互动关系；核心是实现区域管理中集权与分权的平衡、公平与效率的并重[9]。
主体功能区生态补偿涉及多边多级政府。改革开放以来，中央政府为建立激励机制和转移中央压力，实行财政放权，地方政府获得相当大的决策权和资源配置权，随着地方经济实力增长，出现了复杂的中央与地方、地方与地方的博奕关系。所以，在我国主体功能区生态补偿机制构建中，在充分发挥政府积极性的基础上如何协调多边多级政府关系极具重要性；而补偿双方预期的非对称性，即被补偿对象追求最大目标与提供补偿方争取最小支出目标的矛盾性，使得协调多边多级政府关系又具有必要性与艰巨性。同时，由于难以货币化的生态价值带来生态补偿上的模糊性，也内在要求通过充分的协商与博弈以达成一个多方满意的明晰结果。
运用管治理论，构筑补偿主体协调、沟通的架构和平台，实现补偿主体信息充分交流、博弈充分展开，并通过充分交流达成共识，通过充分博弈取得满意结果，最终形成和谐的主体功能区生态补偿机制。区域管治理论的意义在于揭示并解决了主体功能区生态补偿过程的复杂性，是主体功能区生态补偿的实践指南。其对于协调补偿主体、优化补偿关系具有重要的指导意义。
3.2 基本原则
主体功能区生态补偿以“谁保护，谁受益；谁破坏，谁赔偿；谁受益，谁补偿”为总体原则[10]，以注重科学、政府主导、规范有序、协商一致等为具体原则实施生态补偿。
3.2.1 注重科学原则
注重科学指既要遵循自然规律，也要遵循经济规律；注重客观性、严谨性、明晰性，避免主观性、随意性、盲目性。具体而言，首先应按照区域资源环境承载力、发展现状和发展潜力等指标体系，划分主体功能区，遵循不同类型主体功能区的内在逻辑联系，科学确定补偿主体、明晰补偿关系、理清补偿层次与补偿标准；其次，应根据限制开发区、禁止开发区的类型、性质、级别，结合补偿中的重点、难点、焦点问题，确定补偿资金使用的方式、结构，以促进保护型主体功能区经济、社会、生态协调发展和全面提高。
3.2.2 政府主导原则
我国生态补偿起步晚，在生态补偿体系、框架、制度、手段等不成熟的背景下，政府强势介入是加快构筑生态补偿国家战略框架的内在要求。此外，由于生态系统服务的公共物品性质，传统意义上政府是生态系统服务的购买者或资助者，财政转移支付是重要的手段。而主体功能区生态补偿目标多元性和发展战略性特征，以及我国讲求集权与协调，注重群体和谐发展，强调国家从宏观角度干预经济、社会发展的文化传统，也内在要求充分发挥政府作用，以弥补市场失灵。同时，政府和市场的作用是相辅相成的，强调政府主导，并不排斥市场手段以及其它社会力量的参与和监督。随着生态补偿相关制度的完善、手段的成熟和重要问题的逐步解决以及人们对生态服务价值认识的逐步提升，政府将由强介入转变为弱介入，市场逐渐发挥主导作用[11]。
3.2.3 规范有序原则
针对传统生态补偿中重享用（“搭便车”）轻补偿、重补偿资金争取轻补偿效果等问题，主体功能区生态补偿应通过完善生态补偿制度，明确生态补偿双方的权利与义务，形成生态补偿的激励和约束机制；通过完善生态补偿制度，保证生态补偿渠道规范、方式合理，并有效监督补偿资金的使用方式与效果。同时，通过完善制度体系使补偿主体在协调、沟通、互动过程中规范而务实，使生态补偿过程有序而透明，使生态补偿结果高效而科学。
3.2.4 协商一致原则
由于生态溢出的隐蔽性、生态价值的模糊性、补偿主体的多极性、触动利益的多元性、补偿关系的互动性、时间上的持续性，主体功能区生态补偿过程具有高度复杂性。针对与此，运用区域管治理论，构建正式或非正式组织，形成补偿主体协调的平台；通过建立和完善补偿制度，形成补偿主体沟通的架构。在此基础上，按照沟通、协商的公平性、透明性、平等性、高效性原则，通过充分交流、全面协商、反复博弈，达成共识，以解决补偿双方预期的非对称性，实现双赢、多赢格局，形成和谐的主体功能区生态补偿机制。
4 主体功能区生态补偿模式
4.1 理论思考
主体功能区分为优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区等四种基本类型，从开发与保护的角度来看，优化开发区、重点开发区是开发型，主体功能是发展经济和集聚人口、城镇与产业；限制开发区、禁止开发区是保护型，主体功能是环境、生态价值。主体功能区的性质决定了其权利和义务，也明确了主体功能区生态补偿方向，即开发型给予保护型生态补偿。同时，由于保护型主体功能区的层次性与其生态功能价值的重要性和补偿标准的逻辑一致性，而开发型主体功能区层次性与其经济实力和提供资金能力成正比。根据层次性，明晰补偿主体、补偿关系及补偿标准。因此，从理论上讲，主体功能区生态补偿过程基于主体功能区分两步展开，首先按照主体功能区性质确定补偿方向，进而根据主体功能区层次明晰补偿主体、补偿关系及补偿标准（见图3）。
图3 主体功能区生态补偿模式
4.2 实践构建
在具体实践中，国家级主体功能区由于层次高、空间尺度大、内部次级单元多以及行政隶属关系复杂，此时，如依赖市场解决，交易成本太高，故采取政府主导的垂直生态补偿模式。而省级主体功能区以县为基本单元，空间尺度缩小，内部次级单元减少，且行政隶属关系趋于简化，此时可采取政府与市场相结合、垂直生态补偿与水平生态补偿相结合的复合型生态补偿模式。随着主体功能区级别的进一步降低，生态补偿主体、补偿关系逐渐单一而具体，市场主导的水平生态补偿模式将更具效率。在这其中，垂直补偿主要根据“谁管理、谁补偿”原则。具体而言，中央政府管理国家级主体功能区，主要承担跨省主体功能区以及国家级禁止开发区、限制开发区补偿责任。省级政府管理省级主体功能区，负责补偿省级保护型主体功能区，依此类推。水平补偿主要是根据“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿”原则，解决不同主体功能区之间的外部性问题。
5 主体功能区生态补偿保障措施
在主体功能区生态补偿中，应注重相关措施的完善，以保障通过上级对下级、国家对地方的纵向公益补偿，区域之间、上下游之间横向利益补偿和对资源要素管理进行部门补偿等方式，逐步实现全方位、全覆盖、全过程的生态补偿[12]。
5.1 树立大局意识，引领生态补偿
各主体功能区必须从落实科学发展观和“五个统筹”的战略高度认识生态补偿问题[13]。通过立足战略高度，着眼长远目标，各主体功能区科学认识自身在生态补偿中的角色定位以及权利和义务，形成责任感，发挥主观能动性和积极性，以保证经济发展和环境保护的跨地域有效结合。通过树立大局意识，注重整体利益，降低生态补偿机制落实中的交易成本，提高生态补偿效率，使生态补偿尽快落到实处。
5.2 完善规章制度，规范生态补偿
我国《防沙治沙法》、《土地承包法》、《草原法》、《环境保护法》等法律对植树造林、草地保护做出了明确规定，但约束力不强，法律条款之间存在着矛盾，影响了生态补偿制度的实施。因此，应尽快修改环保法，理顺环保基本法和其他环境资源法律、法规之间的关系，建立统一、协调、完善的自然资源生态利益补偿制度。在健全生态补偿法律制度、完善主体功能区生态补偿法理的基础上，进一步明确生态补偿的对象、形式、标准、经费来源及补偿的使用管理、组织体系和考核方式等具体政策规则，以规范各级政府行政行为，保证补偿机制的规范性、有序性、稳定性[10]。
5.3 科学规划先行，落实生态补偿
科学开展主体功能区划是确定补偿主体、补偿关系和落实生态补偿的前提和基础。进而通过先行开展基于生态补偿并面向限制开发区、禁止开发区主体功能的产业规划、人口规划、城镇规划、基础设施规划以及生态保护、修复、开发规划，依据科学规划，实施项目运作；根据项目运作，给予生态补偿，最终通过实施具体项目落实生态补偿[11]。
5.4 改革财政预算，提高补偿效果
主体功能区生态补偿的资金来源，首先是财政支持。因此，一方面要提高财政转移支付直接用于生态保护的比例，加大对限制开发、禁止开发区的支付力度；另一方面要按照新公共管理（New Public Management）思想改革财政体制，把预算管理着眼点放在预算资金的使用效果上。尤其是重点以部门预算改革为中心，划小预算执行单位，进一步明确财政支出的责任；建立目标明确、指标明晰、考核严格的预算执行机制；大力开展以绩效为重点的政府审计，建立健全预算资金管理的责任制度，使整个预算循环形成以绩效为目标的良性机制，提高生态补偿财政资金的使用效率和效果[14]。
5.5 完善配套政策，协动生态补偿
在主体功能区建设中，在实施生态补偿政策的同时，应同步落实分类管理的区域性财政、产业、土地、人口管理、绩效评价和政绩考核政策，并通过政策的细化、扩充、对接、协调，不断完善主体功能区政策体系[11]，通过政策、机制的配套，协动生态补偿。尤其是绩效评价和政绩考核政策对于遏制地方政绩冲动、完善监督机制和绩效评价机制有着重要的促进作用[3]。
收稿日期：2007－12－27