论实施可持续发展战略对完善我国环境立法的影响，本文主要内容关键词为：可持续发展战略论文,我国论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
可持续发展战略是本世纪关于人类社会发展的最重要的研究成果之一，是人类社会跨世纪发展的必然选择。“可持续发展的思想最早源于环境保护，现在已成为世界许多国家指导经济社会发展的总体战略。”〔1 〕中国共产党十四届五中全会明确提出实现经济体制和经济增长方式的根本性转变，实施科教兴国战略和可持续发展战略。这一重大决策将带来中国经济社会各发展领域的深刻变革，本文在此主要探讨一下可持续发展战略对环境法未来发展的影响。
一、可持续发展战略关于解决环境问题的主要观点
可持续发展的思想最早源于环境保护，因而环境保护是可持续发展的固有的重要内容，并且，可持续发展战略突破了传统的观念和做法，为解决环境问题提供了新思路和新方法，表现在：
1.强调环境与发展是一个互相关联、互为因果的统一体。环境问题的产生与经济增长方式、经济政策、能源政策、社会发展水平、人口政策、生活消费方式密切相关，几乎所有的人类活动都会对环境产生影响，而环境也全方位地制约着人类的发展。现实已经把环境与发展联结为一体，孤立的机构和政策、法律不可能解决相互联系的问题。环境问题要放到国家的总体发展战略中考虑，在发展的进程中解决，努力构建有利于环境与发展相结合的经济社会运行机制。
2.应集中主要力量解决环境问题的根源而不是症状。“先污染后治理”是一条针对环境后果的环境政策，在治理方式上属于末端治理。在治理环境污染方面虽能达到一定的效果，但并不能从根本上改善环境质量。原因是针对环境后果的政策往往治标不治本，而且成本巨大，经济上极不合算，最终导致经济效益和环境效益都差，这种治理方式无法促进经济协调、健康、持续发展。所以，必须将重点放在环境后果上的环境政策转移到重点放在产生这些后果的根源的政策上来，实行源头控制。
3.要求人类生产活动与生活活动符合生态规律并运用生态规律促进社会经济发展。生态规律是自然界运动的基本规律之一，它支配自然界一切生物的活动，包括人类在内的所有生命都不能摆脱其约束。但是，随着人类改造自然能力的提高，人类逐步将自己与自然界对立起来，把大自然当做自己的征服对象和索取对象，认为人类强大无比，藐视自然规律。其后果是遭到大自然一次又一次的严厉报复，代价沉重。控制自然的观念是生态危机的最深层次的根源。〔2 〕可持续发展战略要求人们必须正确处理人与自然的关系，人类应重新调整自己的位置，把自己放回到大自然中，与自然界和谐相处，尊重自然规律并按自然规律办事。正如恩格斯所指出的：“我们统治自然界，决不像征服统治异民族一样，决不像站在自然界之外的人一样。……相反地，我们连同我们的肉、血和头脑都是属于自然界，存在于自然界的；我们对自然界的整个统治是在于我们比其他一切动物强，能够认识和正确运用自然规律。”〔3〕
二、可持续发展战略在我国现行环境法中的反映及不足
可持续发展战略作为成熟、系统的战略思想形成于本世纪80年代末。但其思想早已萌芽，有的学者认为可持续发展概念起源于18世纪的“自然平衡”思想〔4〕。其精神实质在不同时代、 不同国家有不同程度的反映。特别是本世纪中叶以来，人们在同环境问题作斗争中已逐步认识到持续发展的必要性。当然，认识程度会有差异，概念也可能不一致，直到可持续发展战略的明确推出，才使认识加深和趋于统一。中国环境法在其发展过程中，重视吸收国内外先进的理论和经验，所以，其内容大量地反映了可持续发展战略的精神。集中表现在：
1.我国环境法确立了经济建设、社会发展和环境保护协调发展的基本原则。持续发展包括生态持续、经济持续和社会持续三部分。这三部分是互相关联、不可分割的，孤立地追求生态持续不能遏制全球环境的恶化；孤立地追求经济持续必然导致经济的崩溃；单纯地追求社会持续只能增加社会的危机。所以，环境保护应与社会、经济生活全面有机结合，以达到生态、经济、社会的持续发展〔5〕。 我国环境法确立了环境保护与经济建设、社会发展相协调的原则，《环境保护法》第4 条规定：“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”该原则在环境影响评价制度、“三同时”制度、环境保护责任制、环境保护许可证制度等环境法基本制度上得到体现和贯彻。同时，我国还提出了经济建设、城乡建设和环境建设同步规则、同步实施、同步发展，以达到经济效益、社会效益和环境效益相统一的环境保护方针。以上这些规定和可持续发展的精神是相一致的。
2.我国已基本形成“预防为主”的法规政策体系。“预防为主”是把重点放在产生环境问题的根源的政策。它要求所有单位和个人在进行各种开发、建设、生产、经营等活动之前就要考虑其行为对环境的影响，并采取措施，把污染和破坏程度降至最低，以期求得经济效益和环境效益的统一。“预防为主”原则在法律上的体现主要有：（1 ）重视规划的制订和实施。规划是超前性的工作，通过科学的手段制订规划，指导人们的行为，将大大减少发展中的矛盾冲突和失衡。我国法律极为重视规划的作用，从城市到乡村，从国家到地方，在经济建设、社会发展和环境保护等领域都要进行全面规划。规划的编制应当依据国民经济和社会发展需要以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点等，统筹兼顾，综合部署。符合环境生态要求是规划的基本原则之一。《中华人民共和国城市规划法》第14条第1 款规定：“编制城市规划应当注意保护和改善城市生态环境，防止污染和其他公害，加强城市绿化建设和市容环境卫生建设，保护历史文化遗产、城市传统风貌、地方特色和自然景观。”依法搞好规划、实施规划是落实预防为主原则的有效措施。（2）制订了一系列相应的法律制度和措施。 如环境影响评价制度、“三同时”制度、环境许可证制度、现场检查制度、清洁生产制度、落后产品及设备淘汰制度等。以上内容也体现了可持续发展战略的精神。
但是，我国环境立法还有许多地方不能满足可持续发展战略的要求，例如立法原则及法律内容缺乏全面反映生态规律的要求，尚未建立起有利于环境与发展相结合的综合决策机制和经济社会运行机制，现行的法律法规中有相当一部分内容和可持续发展的精神是相违背的。因而，完善环境立法的工作仍然艰巨。
三、完善环境立法的新思路
（一）以生态规律全面指导立法
我们虽然能认识到生态规律的重要性，但运用它来指导社会科学，特别是立法及法学研究则显得不足。这是我们的社会科学在建国以来走了不少弯路的重要原因。社会科学既然是指导人们行为的科学，就必须遵循自然生态规律，这点尤其应该在立法工作中强调。
生态系统有如下一些基本规律：（1）物物相关规律。 生态系统各事物在该系统的形成过程中彼此建立了互相制约、互相依赖的关系，改变其中一部分就会牵涉到其他部分甚至影响到整个生态系统，必须全面评估和充分考虑人们改造自然的行为对周围环境的影响。（2 ）环境承载能力有限规律。环境对人类索取需求的承载能力以及自然环境对污染物的容纳能力都是有限的，超过这个限度就会导致生态危机。（3 ）多样稳定规律。生态系统中生物种类越多，生态系统越稳定，所以要保持物种的多样性。（4）物质、能量输入输出动态平衡规律。 一个稳定的生态系统，无论是生物、环境，还是整个生态系统，物质和能量的输入与输出总是相对平衡的，若平衡被打破则会造成灾害。（5 ）物质循环转化与再生的规律。物质在生态系统中是循环再生的，通过植物、动物、微生物和非生物成分，一方面不断地合成新的物质，一方面又随时分解为原来的简单物质，重新被植物所吸收，进行着不停顿的新陈代谢活动，等等。
以上规律的要求已部分体现在环境立法之中，但反映得仍不够。今后尤其要强调环境承载能力有限的规律。人类对环境的作用只有控制在环境承载能力范围内，发展才能持续。所以可持续发展战略特别强调环境承载能力的概念。该规律对当前立法的要求主要表现在：（1 ）完善环境影响评价制度。该制度是人们了解掌握环境容量及人们的行为对环境的影响程度的重要制度。环境影响评价制度虽然已成为我国环境法的基本制度，但仍有许多尚待完善之处。例如，评价内容中经常忽视对环境容量的评价；对环境影响程度的认定仍缺乏科学统一的标准，对大型区域开发、自然开发、工程建设的评价仍缺乏可操作性，缺乏公众参与评价的程序和机制等。这些都是今后立法需要加强的。（2 ）完善排污总量控制制度。我国过去主要采取浓度控制方法来控制污染物的排放。这虽然对减少污染物的排放、促进污染源的治理有一定的作用，但随着经济的发展，企业的迅猛增加，浓度控制法日益暴露出其弱点，它无法控制污染物排放的总量，无法考虑环境容量的要求，因而不能有效地改善环境质量。从80年代中期开始，我国就推出污染物总量控制制度，即以改善区域环境质量为出发点，通过确定污染物控制总量和落实、分解单个污染源污染物控制及削减指标，辅以推行排污许可证、限期治理和环境目标责任等措施，保证一个区域的污染物排放总量控制在环境容量以内。从1996年开始，我国已全面推行该制度，但是在我国目前颁布的主要环境保护法律中均未对该制度作明确的规定，从而使实行污染物排放总量控制的法律规定明显不足，成为环境立法中的一个缺陷，亟待补充和完善。（3 ）自然资源立法应重视维持生态系统的稳定性和多功能，保护生态持续能力。生态系统是一切生态的支持系统，发展不能以危害生态为代价，相反，人们在制订政策时必须确保其行为建立在它的生态基础之上，确保这些基础受到保护和发展，使它可以支持长期的增长。〔6〕任何生态系统都有能量流动、 物质循环和信息联系等基本功能，而这些功能的正常发挥有赖于生态系统的相对稳定性和物种的多样性。所以，我们对物种的保护应上升到保障持续发展的高度上来。我国目前已颁布了《野生动物保护法》、《森林法》、《草原法》、《自然保护区条例》等保护物种的法规，并且加入了联合国《生物多样性公约》。今后还需加强保护动植物栖息地、保护生态系统的稳定性、促进被损害的生态系统和濒危物种的恢复工作等方面的立法。有关自然资源的开发利用方面的立法，必须强调合理开发利用与养护并重。保证可再生资源的消耗速度低于其更新再生速度，不可再生资源的耗竭速度尽可能少地妨碍将来的发展，尽量延长其使用期，使之在找到可行的替代品之前不会枯竭。因此，对自然资源的开发利用及恢复再生也要实行总量控制制度，过去那种单比产量、比速度而不顾养护更新的开发方式是不可取的。同时，也要禁止采用破坏性强、浪费严重的开发利用方式，提倡节约及提高有效利用率，以保证自然资源尽可能长久地支撑人类的发展。
（二）立法促进环境与发展深层次地结合
贯穿持续发展战略的共同的主题是在决策中将经济和生态考虑结合起来。〔7 〕环境保护和经济发展相结合的要求在我国环境法中已有较多的反映，表现在规定了环境计划与经济计划相结合，环境规划与城乡规划相结合，工业污染防治与产业结构调整、技术改造相结合，防治大气污染与节约能源、调整能源结构相结合，企业的环境保护责任制与企业经济责任制相结合等内容。
但是从现实情况来看，结合的效果并不理想，原因多种多样，从立法方面分析有以下问题：（1）结合立法不平衡。 环境与发展相结合的立法本应平衡地体现在环境与经济等立法之中，但目前，提出结合的要求往往是环境立法的“一厢情愿”，经济立法中则极少反映，因而似乎这是环境立法硬要搭配给经济活动的，执行起来阻力较大。（2 ）相结合的责任定位不合理。环境与经济发展相结合往往要环保部门来抓，经济部门处于一种被动的地位，似乎只有环保部门才有责任将环境问题纳入发展进程，如果环保部门不主动或工作跟不上，纳入工作就可能被遗忘。（3）结合深度不够。 环境法对企业行为的约束还主要在于控制污染物的排放量和污染的影响，很少涉及产生污染的生产过程、生产方式、能源资源的利用方式等。
为促进环境与发展更好地结合， 必须在立法上做好如下改进：（1）经济、环境等立法要全面反映环境与发展相结合的要求，尤其应强调在经济立法中首先要明确环境与发展相结合的原则。其次，在对经济行为进行规范的立法中提出环境要求，内容可以是笼统的，但条文不可省略，符合环境要求应成为认定经济、民事行为合法有效的要件之一。最后，在制定产品的各类标准时必须加入环境标准，限制对生态环境有危害的工业品的生产和流通等。环境立法的内容也不能仅限于防治污染和保护自然资源，应向产生污染和浪费资源、能源的生产过程扩展，对生产企业生产的全过程进行监督管理，促进企业采用先进技术、工艺，推行清洁生产，最大限度地提高资源、能源利用率。〔8〕当前， 我国提出的经济增长方式从粗放型向集约型转变是环境与发展进一步结合的难得的契机，必须抓住时机完善环境与发展相结合的立法。（2 ）对促进环境与发展相结合的责任重新进行定位。应责成计划、经济等职能部门直接承担环境保护的责任和义务，保证这些机构在制定和实施政策、计划和财政预算时，不但考虑经济的持续发展，也要促进环境质量的改善和生态的持续发展。环境保护部门的主要任务是监督管理，它不能取代职能部门的工作。为了保障可持续发展战略的实施，有必要调整各政府部门的环境保护职责，使其更有利于促进环境与发展相结合。
（三）尽快将政府对环境质量负责的法律原则具体化
实施可持续发展战略，促进经济、社会、环境的协调、稳定持续发展，必须在宏观、全局、长远等领域规划好三者之间的关系，市场调节的作用在这方面显然是微弱的，甚至是失灵的。世界银行在对一些发达国家和地区的经济发展和环境保护进行调查分析后，在《1992年发展报告》中指出：“经济靠市场，环境靠政府。”这是对发达国家多年来行之有效的经验的精辟概括和总结，值得正在搞市场经济的我国学习和借鉴。环境保护作为政府的一项基本职责，不仅不能削弱，而且应不断加强。〔9〕
1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》首次明确了政府对所辖区的环境质量负责，该法第16条明确规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”但这只是一个原则性的规定，如何将它具体化，仍是今后立法的一项重要任务。本人认为应该在以下几个方面进行完善：
1.明确规定政府的环境保护职责。这里所指出的政府是一个行政区域的最高行政机构，而不是泛指它的职能部门。政府的职责和它的职能部门（如环保、市政、卫生、公安、水利等部门）的职责不同。它是一个行政区域的综合决策、领导、组织和协调机构，它的环保职责也应该体现在这些方面：（1）政府在决策过程中对经济、社会、 环境因素要全面考虑、统筹兼顾。可持续发展要求改变过去单独地、分割地制定和实施经济、社会、环境政策的做法，强调综合决策，根据经济、社会、环境发展的内在要求科学地、合理地制定方针、政策、规划、计划。环境要求虽然不能被绝对强调，但必须在各方面得到合理的反映，政府制定的每一项重大政策及采取的每一个重要行动都必须考虑对环境的影响，这应该成为法律对政府的一项强制性要求；（2 ）政府要积极组织辖区内城市、特定区域或流域环境的综合整治，以使辖区内环境污染和破坏的态势得到基本控制，环境质量得到逐步改善；（3 ）政府要协调好所辖区内各区域、各职能部门和各单位组织在保护环境中的行动，解决他们在保护环境中产生的矛盾和冲突。
2.完善政府对环境质量负责的责任制。我国现行的环境目标管理责任制是一种较好地将政府的环保责任目标化、定量化、具体化，反映环境保护责、权、利关系的制度。但该制度也存在一些不足：目标较狭窄，无法将政府的责任全面纳入，相应的惩罚措施几乎没有或难以实行。在环境质量无法达标，或者环境质量继续恶化的情况下，政府应负什么责任？除了有行政责任，如点名批评、取消荣誉称号，造成较大事故的要追究有关领导行政责任等外，也应该有经济责任。山东省近年来的一些作法值得借鉴，1995年6月14 日山东省人大第八届十五次会议通过的《山东省小清河流域水污染防治条例》第19条规定：“凡污染物排放总量超过人民政府（省政府——作者注）下达的控制指标的，该市（地）人民政府（行署）必须按照省人民政府规定的标准向省环境保护行政主管部门缴纳超总量排污费。”在地方立法中，首开先例规定以人民政府（行署）作为征收排污费的责任主体，这更能体现地方各级人民政府对辖区环境质量负责的原则。〔10〕
3.完善监督机制。徒法不足以自行，法律实施的监督机制至关重要。对政府行政行为的监督，除了要加强人大及上级政府的监督外，本文在这里主要强调要建立及完善公众监督机制。公众监督虽然早就提及，但至今仍缺乏充分的法律保障，公众获得资料的权利，参与重大决策、表达意见的权利等都未能明确。这是今后立法亟待补充的。在此值得特别一提的是公众对政府提起的司法审查权。本世纪六七十年代以来，为了对付日益严重的环境问题，发达国家的立法有一趋势，即扩大和放宽公众对政府提起环境行政诉讼的资格。如美国1969年颁布的《国家环境政策法》要求所有的联邦机关在对“一切对人类环境有重大影响的联邦行动”中应充分考虑环境利益。据此，联邦机关没有遵守《国家环境政策法》所规定的环境影响评价的程序，可以成为公民或公民团体提起司法审查诉讼的理由。对此，德克萨斯技术大学法学院的弗兰克·斯基伦教授指出：“《国家环境政策法》的最初影响之一就是，它对公众为审查行政行为而诉诸法院的影响。《国家环境政策法》克服了在早期环境诉讼中很多人遇到的原告起诉资格程序的障碍。私人和环境保护团体根据《联邦行政程序法》和《国家环境政策法》能够寻求对行政行为的审查。”〔11〕此后颁布的美国《清洁空气法》更是规定：“任何人都可以自己的名义对任何人（包括美国政府、政府机关、公司和个人等）就该法规定的事项提起诉讼。”该法307 条对司法审查做了专门的详细规定，受司法审查的行为除了包括行政执法行为外，还几乎包括了所有的政府制定环境行政规章的行政行为。〔12〕赋予公民、公民团体对政府提起司法审查权，是一种重要的监督手段，可以弥补其他监督手段的不足，如向人大或上级政府反映情况的方式，缺乏公开性、透明性，反映者和被反映者之间不能直接对话、相互沟通，反映的情况得不到具有法律效力以及结论性的答复，问题往往久拖不决等。因而，对政府提起司法审查权的方式无疑是一种严厉的监督方式。对此，我国《行政诉讼法》等有关法律虽有相应的规定，但是起诉资格的规定较严格，提起行政诉讼既要受《行政诉讼法》第二章采用列举方式规定的八大受案范围的限制，也要受《行政诉讼法》第41条规定的“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”的限制，亦即有资格提起行政诉讼的人应当是行政管理的相对人。如果受到侵害的居民、法人或者其它组织不是行政管理的相对人，就不具备起诉的资格。这必然大大限制了公民及公民团体对政府提出司法审查权，特别是对政府的重大决策、重大行动提出司法审查权的权利。随着民主和法制进程的推进，这些方面的限制必须逐渐放宽，今后的环境立法应该反映这些方面的要求。
注释：
〔1〕见江泽民1996年7月16日在第四次全国环境保护会议上的讲话：《把实施可持续发展战略始终作为大事来抓》。
〔2〕〔加〕威廉·莱斯著，岳长龄、 李建华译：《自然的控制》，重庆出版社1993年版，第2页。
〔3〕《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1972年版， 第517页。
〔4〕参见叶蓬：《可持续发展：一种新的文明观》， 《亚太经济时报》1996年12月10日第二版。
〔5〕参见刘培哲：《当代的环境意识、环境问题和经济教训》，《中国环境报》1991年10月1日第三版。
〔6〕〔7〕参见世界环境与发展委员会编著，国家环保局外事办公室译：《我们共同的未来》，世界知识出版社1989年版，第17，39页。
〔8 〕参见傅兴：《实行可持续发展战略必须加强环境与资源保护》，《中国环境管理》1996年第4期。
〔9〕参见钱水苗主编：《环境法》，杭州大学出版社1994年版，第62页。
〔10〕参见鲍学杰：《对完善总量控制法律制度有关问题的探讨》，《中国环境管理》1996年第3期。
〔11〕〔12〕参见陈泉生：《环境侵权的起诉资格》，《判例与研究》1997年第4期。
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