政治发展的主题与逻辑：国家权力、公民权利、国家治理能力建构，本文主要内容关键词为：公民权利论文,国家权力论文,逻辑论文,能力论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D08 文献标识码：A 文章编号：1008-4088(2016)09-0066-10 一、政治发展的价值标准、形式标准与政治发展的主题 对于什么是政治发展，不同国家和地区、不同文化和观念、不同利益和阶层的人会有不同的看法。政治发展最核心的判断标准是价值标准，而价值标准则往往是很复杂而难以取得一致的。价值标准往外延伸，会衍生出对政治发展进行判断的形式标准，例如什么样的政治制度体现了政治发展，什么样的政治结构符合政治发展的要求等。尽管对政治发展的判断标准会不一致，但还是有必要探讨政治发展的标准问题。因为，如果不是尽可能地了解清楚标准问题，政治发展问题也就无法进行谈论了。 政治发展的价值标准是什么?笔者认为，共同体生活的“善”应该是政治发展的价值标准。为什么不选择当下流行的“自由”“权利”等作为标准?因为，“自由”和“权利”的边界是无限的，这两个概念，它们自身的边界就很难确立。比如，究竟要自由到什么边界才算是自由呢?才算是没有对自由形成侵犯了呢?究竟到什么边界才算是权利的所有内容呢?才算是没有过度制约权利呢?这些问题都无法真正回答。而共同体生活的“善”是一个相对中和、相对宽容的标准。这个标准兼顾个体与集体、自由权利与国家权力，是一个大家都能接受的标准。虽然也会有人说“善”的内容并不清晰，但是它是一个共同体中的个体与个体基础上的共同体相结合的概念，显然包含个体的自由与权利以及共同体的稳定与发展，特别强调要协调好个体与共同体的关系，最适宜作为评价政治发展的价值标准。 由这一政治发展的价值标准出发，我们可以得出政治发展的形式标准，即政治制度、政治结构、政治行为、政治文化等方面的标准。政治发展的形式标准源自于价值标准，是由价值标准衍生出来的。形式标准是为了实现价值标准，但与价值标准的始终如一相比，形式标准更加多样而富于变化。不同历史时期、不同国家和地区，其政治发展的形式标准是有所区别的。例如，在清末民初，克服军阀割据、建立统一政权，是政治发展的当务之急；而在当前的中国，在稳定前提下推进民主法治则是大势所趋。在一些动乱的国家，政治发展首先在于建立一个国家政权，而在许多稳定国家，如何处理国家权力与社会的关系则是政治发展的主要问题。由此可见，人类社会政治发展的任务或者说主题是不断变化的，在不同时期和不同国家，政治发展的主题是有差异的。但是无论如何差异，政治发展的主题都应指向共同体生活的“善”，政治发展的主题永远是向“善”的。 从理论研究上讲，比较系统的政治发展研究起源于二战之后的西方世界。但从政治实践角度讲，人类的政治发展历程却是贯穿于人类社会始终。让我们把眼光放到近代全球化开始兴起以来的这段数百年历史，这段时间的政治发展是一个什么样的历程?应该说，这几百年的政治发展也是经历了不同主题的变化，其中主要有三个主题。第一个政治发展主题是国家权力建构，主要解决建立统一的国家权力问题。第二个政治发展主题是社会权利建构，主要解决社会大众的基本权利问题。第三个政治发展主题是国家治理能力建构，主要是解决当代后发国家在转型过程中面临的国家治理困境和西方发达国家面临的国家治理难题。对于西方主要国家而言，这三个政治发展主题是沿着历史的时间顺序铺开的，前两个任务已经基本完成，现在主要是提升后工业时代的国家治理能力。而对大部分后发国家而言，这些政治发展的主题同时叠加在当代，每一个政治发展主题都还没有最终完成，他们甚至需要同时完成这一系列任务。时移世易，政治发展的主题虽然会变化，但是近代以来的这三个政治发展主题都指向共同体生活的“善”，都是有助于实现人们在共同体中更好的生活。 二、国家权力建构与政治发展 1.国家权力建构的内涵与意义 国家权力是一个政权治理国家、维护国家安全和秩序、推动国家发展的公共政治力量，它具有以下几个特征：第一，它的实质是政治强制力。一个政权所拥有的国防军事力量、社会治安维持力量、政策执行力量、司法力量等都是国家权力，其实质都是强制力。第二，它具有公共性。国家权力的运行不仅仅是针对一个人，而是针对具有普遍意义的国家成员，以国家权力为支撑的法律政策所解决的事务都是具有普遍性的公共事务。第三，它具有普遍的正当性。国家权力的正当性并不是某一国家政权的正当性，而是指国家权力的存在得到人们的认同，人们认可国家权力对国家存在的重要意义。正如马克斯·韦伯所言，国家(State)是垄断暴力(强制力)的唯一合法机构。第四，它具有统一性。国家政权的意志借助国家权力在领土范围内得到统一贯彻，每个地区、组织和个体都服从国家权力所体现的国家意志，不能出现两套国家政权意志相互打架的情形。 基于此，国家权力建构就是在一定领土范围内建构一套统一、有效的国家权力，实现国家权力对整个国家共同体的统一治理。国家权力是国家存在的基础，也是实现国家安全、秩序和发展的基础。没有统一、有效的国家权力，国家就会陷入混乱、动荡和分裂。且不说历史上的案例，当今西亚、中东、北非一些国家的动荡局面，其成因中有很大部分是由于国家权力的分裂。国家内部不同教派、民族、政治力量的对抗，已经使国家陷于分裂的边缘。对于这些国家而言，要实现基本秩序和政治稳定，就必须重新完成国家权力构建的历史任务。历史上主流的政治家和思想家都认同国家的存在是实现人类生活之善的必由之路，而没有国家权力则国家就不可能存在。从此而言，国家权力建构是政治发展的基础。 2.国家权力建构的历史与现实 以欧洲为例。欧洲国家自中世纪后期至19世纪，逐渐进入建构统一国家权力的历史时期，这是一个时代性的历史潮流。可以说，这一时期欧洲国家政治发展的阶段性主题就是国家权力建构，这是未来进一步实现政治发展的基础。在欧洲国家，统一的国家权力并不是一开始就有的。从西罗马帝国解体开始，欧洲就逐渐进入到了中世纪时期。中世纪时期欧洲的国家权力是高度分散的，各种政治力量之间的矛盾和冲突不断。其中，造成国家权力分散的最重要因素就是国王与领主之间的封建关系和国王与教会之间的政教关系。 众所周知，封建制度造成了两方面的重要影响。一是国王与领主之间的相互制约关系。国王与领主之间互有权利和义务，这种权利义务关系有各自的实力作为支撑。两者之间的关系不是君主和臣子的关系，而更像是盟主和盟友的关系。盟主虽然在联盟中具有主导性，但是并不能独断专行，面临决策时需要同盟友讨论协商。国王与领主之间的相互制约关系逐渐转化成了历史传统，成为各代国王和领主都应该遵循的“宪章”。二是国王与臣民之间的相互隔离关系。按照封建规则，领主领地上的臣民只接受领主的管辖，与国王没有直接关系，国王无权直接管辖。也就是所谓“我的封臣的封臣，不是我的封臣”。这种情形造成了国王的权力无法直接到达社会基层，国王的权力被横向割断。 以上还只是世俗领域的国家权力状况，如果再考虑到宗教领域对世俗领域的权力侵夺，国王的权力就更加弱小，国家权力就更加分散了。中世纪的欧洲是宗教的天下，几乎所有的民众都是基督教信徒，国王和领主也不例外。在中世纪很长的历史时期，以教皇为首的天主教会与国王展开了权力竞争，教皇试图获取凌驾于世俗国家和世俗国王之上的权力和地位。在教皇势力最兴盛的时期，他甚至能够左右各个国家政治权力的传承，影响各国的内政和宗教生活，国王也不得不向教皇俯首让步。最典型的例子就是德国皇帝亨利四世在卡诺莎城堡外向教皇觐见请罪，忍辱投降。“中世纪国家与教会之间的这种关系对西欧政治理论和政治实践都产生了重要的影响，使类似于古代东方的专制王权的出现成为一种完全不可能的事情。”[1](P154-155) 综合上述两方面情况可知，中世纪的欧洲国家没有统一的国家权力，国内政治权力的高度分散和冲突对政治、经济、社会发展都造成了相当不利的影响；国王都不愿意受到如此多的外部和内部掣肘，他们一有机会就想建立起自己至高无上的地位，就想将自己的权力扩展到整个国家的每个角落。随着历史的前进，欧洲国家渐渐走向了建构统一国家权力的道路。 以英国为例，从都铎王朝开始，英国就开始了建构统一国家权力也就是统一王权的征程。国王亨利八世时发动了宗教改革，对北部边境地区和封建领地进行了法律和行政整合，并对国家政权机构和职能进行了改革与完善。通过宗教改革，打破了以教皇为首的天主教会和其它外国势力对英国内部宗教事务和世俗事务的干预。1533年英国议会通过的《上诉法案》明确宣布：“本英格兰为一主权国家，受最高首脑国王的统治”，“在国王之下的僧侣和世俗人等组成政治社会，各自在宗教和世俗领域享有司法行政的权利，不受任何来自帝国之外势力的干涉”。[2](P358)此后，通过一系列法律和举措，剥夺了罗马教廷对英国的司法权和征税权，切断了英国教会同罗马教廷的联系，建立起独立自主的英国国教教会。通过对北部边境和国内封建领地特权的一系列举措，例如取消封建领地特权，镇压北方贵族叛乱，在地方设立中央直属常设机构，推进中央司法权在地方的落实，重新分配各地在议会的席位，推进英格兰与苏格兰合并等，英国消除了国内的割据和离心势力，确立了“疆域之内国家权威至上”的现代原则。此外，亨利八世还发动了“政府革命”，对政府行政机构、财政税收机构和制度、国防体系、国会的立法功能等进行了系统改革和优化，发展起了现代国家的财政、税收和防务功能，增强了国家政权的实力和能力。 同样，法国也在英法百年战争之后开始了建构统一的国家权力也就是中央集权的过程。从路易十一直到路易十四，国王们通过艰难的斗争逐渐削弱了封建领主和贵族的权力，初步建立起了一元化的中央集权国家，历史进入所谓“绝对君主制”时代。但这并不意味着统一的国家权力的建构过程已经结束。因为，封建领主的特权还存在，各地关卡林立的状况并未消失，地方对中央的抗拒也屡屡展现。直到法国大革命爆发，最终统一的国家权力才得以形成。法国大革命不仅横扫绝对君主制和贵族特权，而且荡平了地方与中央的不一致，全国统一的立法、行政、司法体系建立起来了，行政地域实现了整合，国内贸易壁垒消失了，国家政权直接指向普通百姓，中央集权大大加强。① 欧洲国家国家权力建构的结果就是：“建立全国统一的法律规范和司法体系；创立单一的税制和财政制度，建设统一的交通和通讯体系；精简行政机构以提高办事效率，将权力集中掌握在居于首府的统治者手中；形成专业化人事制度，使关键的行政管理部门由训练有素的人员充任；创立中央控制下的有效的军事政治和技术。”[3](P106)此后，国内秩序基本稳定，统一的国内市场开始形成，欧洲国家走上资本主义快速发展的道路。 事件有时会在不同时间内重演。欧洲国家属于早发行列，这些国家的国家权力建构基本早已完成。而对后发国家而言，他们很多在二战之后才刚刚独立，国家权力建构的历史任务在二战之后才开始付诸实施。但是，国家权力的建构并非易事。西方有学者曾提出国家建构的阶段性问题和面临的六种危机(即认同危机、合法性危机、贯彻危机、参与危机、整合危机和分配危机)问题。他们提出：“一个社会要想成为现代化的民族国家，就必须成功地解决所有这些危机。”[4](P85)但是，能跨越这些危机的国家十分少见，时至今日许多国家仍处于国家权力缺失造成的动荡之中。美国《外交政策》和美国和平基金会合作编制了一套“失败国家指数”，据此对世界各国的政治经济社会状况进行排名和评价。那些被归入“失败国家”行列的国家，几乎无一例外都处在战争冲突和无政府状态之中。在某种程度上，这些失败国家甚至不能被看作是现实中的国家，他们更多是存在于人们的观念中和国际承认里。福山认为：“国家构建是当今国际社会最重要的命题之一，因为软弱无能的国家或失败国家已成为当今世界许多严重问题(从贫困、艾滋病、毒品到恐怖主义)的根源。”[5](P1)所以，对许多后发国家而言，国家权力建构任重道远，而如果没有国家权力的建构，政治发展的其它愿景更无从奢谈。 三、公民权利建构与政治发展 1.公民权利建构的内涵与意义 现代政治的一个基础是公民权利的存在与保障。所谓公民权利，是国家以宪法和法律的形式明确规定的对公民一些所有物和行为的资格认可，公民可以保有这些所有物和自主采取这些行为而不受外在力量的干扰和侵犯，国家承认公民保有这些所有物和从事这些行为的合法性，并且禁止对这些所有物和行为进行非法干预，对非法干预行为依照宪法和法律进行惩处。在现代社会，公民权利的内容十分广泛，包括政治权利(选举权与被选举权以及言论、出版、集会、结社等政治自由)、经济权利(劳动、就业、投资、报偿等)、社会权利(教育、医疗、社会保障等)等。所谓公民权利建构，实际上包含两个层次的内涵。首先在初级层面，是以法律形式确立社会大众权利的内容，包括上述政治、经济、社会等各方面。任何时代的统治者，都要保障社会大众的一些基本权利，例如生命和财产等，否则就很难维持统治。但是，这种初级层面的权利建构还不能称为公民权利建构，至多可称为对大众权利的规定。因为，大众不等于公民，而且这些权利也没有上升到宪法地位和国家的政治核心地位，其受保障的程度是很难确定的。其次是在高级层面，是确立公民的国家主人翁地位，确立公民权利与国家利益的一致性，确立公民权利在政治运行中的核心地位，确立国家权力对公民权利的最高保障。这实际上涉及到政治体制问题。公民权利建构在某种程度上是针对国家政权而言的，因为公民权利的保障最终依靠国家政权，公民权利能否实现最终仰赖于国家政权的态度，只有围绕公民权利建构起来的国家政权才能真正保障公民权利。特别是公民的政治权利，直接指向国家政权的重构。也正因为如此，只有在现代民主共和国才能真正确立起对公民和公民权利的最高保障。现代国家都在宪法中确认了基本人权或者公民权利，并赋予公民充分的政治权利，建立起内在的权力运行制约与监督体制，确保公民权利的实现。 国家权力建构是政治发展的基础。当国家权力建构完成之后，政治发展的历史方向就转向公民权利建构。从西方发达国家发展的历史来看，他们在建立绝对君主制或者君主专制国家不久，就开始走向资产阶级革命，开启了“要权利、要自由”的启蒙时代和革命时代。如果说国家权力建构为人类共同体生活的“善”提供了基本秩序和基本安全，那么公民权利建构就为人类共同体生活的“善”提供了实实在在的内容。保障公民个人的权利与自由是共同体生活的真正目的所在，也是最高衡量标准。国家权力建构为共同之善提供了组织基础，公民权利建构则为共同之善塞入了内容。相比于国家权力建构，公民权利建构进一步指引了政治发展的方向。 2.公民权利建构的历史与现实 在人类漫长的历史往事中，曾经有过公民权利的思想和理念，也有过对大众生命、财产等进行保护的法律、制度和实践，但是却没有上升到宪法层面，没有上升到政治体制的层面。在传统国家，大众的利益低于统治者的利益，国家政权首先是为统治者服务的，在维护统治者利益之下来维护大众的一些基本权益，这也正是新制度主义经常讲的“诺思悖论”。而真正逐步建立起公民权利则是近代资产阶级革命和社会主义运动以来的结果，公民权利也正是从那时起成为社会普遍流行的政治理念，并成为政治合法性的唯一源泉。近代以来公民权利的建构事实上经历了三个阶段：第一阶段是资产阶级革命与资产阶级共和国的建立，第二阶段是社会主义运动与民主共和国的建立，第三阶段是有色人种民权运动、女权运动等。 资产阶级革命是建构公民权利的第一步，它反对君主专制，确立了约束国家权力、保障公民权利的现代政治体制。资产阶级革命的背景已经耳熟能详。国家权力建构的近代化结果就是君主专制和绝对主义国家的出现，统一的国家权力以君主专制和绝对主义国家的形式体现出来。②统一的国家权力虽然有助于政治稳定和资本主义生产方式的发展，但是君主专制的任性也会侵犯社会大众的利益和资本主义生产方式的发展，这就是君主专制的历史悖论。当资本主义生产方式发展到一定程度、君主专制制度日益束缚其发展时，资产阶级革命就爆发了，资产阶级领导社会大众掀起了推翻君主专制的运动。资产阶级革命的先声是其指导思想——自由主义。自由主义是以公民自由、公民权利为核心建构起来的意识形态。自由主义有一些核心概念例如“自然权利”“社会契约”等。它认为，人天生享有一些不可剥夺的天赋权利，例如美国《独立宣言》所讲的生命、财产、自由和追求幸福的权利。人们为了保障这些权利而以社会契约的形式建立起政府，政府与人民之间是被委托者与委托者的关系，政府的权力应该服务于人民的自由和权利，否则人民就有权推翻现政府而另组政府。为了实现公民的自由和权利，自由主义者在理论上构建了新政体的基本原则，即宪政、分权和代议。宪政要确立公民权利的核心地位和最高地位，分权则要防止“绝对的”国家权力对公民权利的侵犯，代议即选举则要确保公民最终控制国家权力。自由主义为资产阶级革命铺垫了思想基础，资产阶级革命也确实按照自由主义的原则建构了一套以公民权利为核心的资产阶级共和国体制。英国在资产阶级革命后通过《权利法案》限制了国王的权利，逐步增强了议会的权利，扩大了资产阶级和新贵族的选举权和被选举权。这样，资产阶级和新贵族主导了议会，议会又成为国家政治的核心，于是资产阶级和新贵族的权利要求上升为国家法律和政策，国家法律和政策与资产阶级和新贵族的利益取得了高度一致。在这种“新”的政治体制下，英国资产阶级和新贵族对于政治参与、财产权保护等方面的权利诉求完全成为现实。同样，美国、法国等国在资产阶级革命后也都建立起了以“权利”为核心的政治体制，只不过在具体形式上会有所差别，以资产阶级为代表的公民权利成为国家政治的核心和目标。 社会主义运动是公民权利建构的第二步，它反对资产阶级统治，将公民权利的主体范围进一步扩大，推动了民主共和国的形成。社会主义运动的背景是资产阶级作为统治阶级带来的严重社会问题和国家治理危机。资产阶级革命虽然建立了共和国，但是它建立的是资产阶级单一阶级的共和国，而不是包括工人阶级、农民阶级等社会大众在内的民主共和国。资产阶级共和国保障的只是资产阶级的权利，而工人、农民等社会弱势群体的权利是不存在的。在资产阶级共和国，没有《劳动法》，没有最低工资标准，也没有最长劳动时间，工人处在资本家的高度剥削之下，社会贫富分化严重，工人生活悲惨，社会已经出现了严重的断裂。其中最核心的原因在于政治权利，即选举权和被选举权。资产阶级革命虽然强调天赋人权，但是在实践中却通过各种具体制度安排例如文化测试、最低缴税标准等将贫穷的社会大众排除在所谓“人权”之外。这正是马克思批判自由主义的根本原因所在。马克思认为，自由主义虽然声称“人人皆享有不可剥夺的自然权利”，但是它所称的“人”却被剥夺了阶级性，是一个抽象的“人”，结果必然造成自由主义的虚伪性，理论与现实反差极大。资产阶级共和国保障的财产权只是资产阶级的财产权，保障的政治权利也只是资产阶级的政治权利。随着社会矛盾的激化，特别是在马克思主义和国际工人组织领导下，以三大工人运动为代表的社会主义运动在欧洲和全球范围内蓬勃开展起来。社会主义运动影响深远，造成了两个结果：一是西方资本主义国家的改革，通过改革向民主共和国转换；二是共产党领导建立了社会主义人民民主的国家。西方资本主义国家在工人运动压力下被迫进行了改革，将选举权、被选举权等政治权利的主体范围进一步扩大，逐步推及社会成年男性。政治权利的扩展为社会大众经济权利、社会权利的获得奠定了基础。社会大众手里有了选票，国家政权就不得不重视社会大众的权利和诉求，西方国家的资本主义取向得到极大纠正，公民权利建构取得重大成就。也正因为如此，“资本主义”才能“垂而不死、腐而不朽”。与此相对应，社会主义国家建立了更加广泛的人民民主，这也是社会主义的政治本质。当然，社会主义国家在人民民主的道路上还需要不断努力。 有色人种的民权运动、女权运动等社会弱势群体的斗争是公民权利建构的第三步，它极大推动了公民权利的平等化。资产阶级革命和社会主义运动使得国家的政治体制大局已定，而社会弱势群体的斗争则使得民主共和国更加完善，公民权利更加扩展。正是通过他们的斗争，公民权利才扩展到了黑人、女性等社会弱势群体，人在抽象意义上更加平等。 四、国家治理能力建构与政治发展 1.国家治理能力建构的内涵与意义 国家治理能力是指国家政权把一个国家治理好的能力。什么叫做治理“好”?这涉及到国家政权存在的职责和目的。任何国家政权都有政治统治和社会管理两种职责。政治统治就是克服敌对势力、维持政权自身，社会管理则是保障社会的安全、秩序与福利。履行好政治统治和社会管理的职责就是把国家治理“好”。国家治理能力就是履行政治统治和社会管理职责、达到政治统治和社会管理目的的能力，也就是既能维持国家政权和政治体制持久存在、又能解决好社会事务以实现社会稳定和谐的能力。国家治理能力具体包含哪些内容?可以从国家治理的领域和国家治理的影响因素两个方面进行理解。从治理领域来看，国家治理能力可以体现在政治、经济、社会等各个领域，分别是政治统治、宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境等方面的能力。③从国家治理的环节和影响要素来看，王绍光等学者长期致力于研究国家能力问题，他曾将国家的治理能力划分为八种，分别是：强制能力、汲取能力、濡化能力、国家认证能力、规管能力、统领能力、再分配能力、吸纳和整合能力。[6]杨光斌教授则将国家治理能力括定为体制吸纳能力、制度整合能力及政策制定与执行能力。[7]毫无疑问，这些环节和要素都是国家治理能力的重要内容，但是也未必能涵盖国家治理能力的所有内容，毕竟国家治理是相当复杂的事情，它的环节和影响要素并不仅限于此。所以，在此暂不讨论国家治理能力包含哪些内容，只是大略指出国家治理能力到底是什么。 国家权力建构和公民权利建构是政治发展的重大主题，但是政治发展也离不开国家治理能力的建构，国家治理能力是政治发展的必然内容。政治发展的共同之善仰赖于国家治理能力为基础。如果一国的政治发展不能带来国家治理能力的提高，相反却带来国家政治经济社会问题的增加，其政治发展的成绩就会相当值得怀疑。例如，美国对中东国家的民主改造，并没有给百姓日常生活带来多少好的改善，反而造成政局乱象、治安成患、恐怖盛行。利比亚人自嘲地说“卡扎菲正在另一个世界笑话我们”。这样的变化即使推翻了独裁者，也很难称得上是真正的政治发展。 近几年来，越来越多的人开始谈论国家治理能力的话题，国家建构、国家能力等概念成为官学两界普遍关注的一些概念。之所以会出现这种情况，是西方发达国家和后发国家普遍出现的国家治理问题造成的。实际上，自从上个世纪五六十年代开始，西方官学两界普遍将政治发展等同于民主化，也就是公民权利建构，往往从抽象的自由、权利、民主等角度评价和指导其它国家的政治发展，而忽视了秩序、稳定、权威和国家治理的实际效果。这一理论在西方国家的推动下在全球范围内广泛流行，以至于后发国家在西方干预下或者自主进行的“政治发展”，虽然在表面上建立了西式民主制度，却在实践上远远达不到西方发达国家的治理水平。民主解决不了所有的问题，忽视国家治理能力的“政治发展”在带来民主的同时，也带来了更多的国家治理问题。对那些身处动荡之中的国家的人民而言，他们迫切需要的是安全、秩序、温饱，国家治理能力提升是他们的首要梦想。 与此同时，西方发达国家内部也呈现出了一系列国家治理难题。仅仅列举几个例子。美国是世界上最强大的国家，但它的国家政权却解决不了禁枪问题。枪支犯罪是对美国治安甚至公共安全的重大威胁，但没有一个政治人物能够解决这一问题。这一问题背后有美国枪支协会的作用，隐藏的是美国现行体制下利益集团与政治精英之间复杂的互动关系。美国的医疗体制成本高昂，“看病难、看病贵”问题并不比中国轻松，且美国是发达国家里唯一没有实现全民医保的国家。但是奥巴马的医疗改革却步履维艰，其背后的原因脱不开两党竞争的“否决政治”。前几年的“占领华尔街”运动，暴露了美国精英与大众之间的割裂。美国的移民群体，影响到国家认同与主流文化。当然，其它西方国家同样存在治理难题。2015年希腊政府破产，展现了民主体制下高福利的困境，2016年英国“脱欧公投”又展示国家政权把握未来发展方向的能力缺失。毫无疑问，这些国家已经是民主国家，但是现在看来，民主并不意味着“历史的终结”，民主国家的治理问题仍是个大问题，国家治理能力是一份没有结束的考卷。 历史发展到今天，面对西方国家和后发国家面临的国家治理困局，“政治发展等同于民主化”这一流行理念开始降温，国家治理能力开始受到越来越多人的关注。历史又回归到亨廷顿的至理名言：“各国之间最重要的政治区别，并不在于政府统治形式的不同，而在于政府统治程度的高低。”[8](P1) 2.国家治理能力建构的现实状况 当今世界各国的治理状况不尽相同，但都有一些这样那样的问题，因为国家的内况外情都处在变化之中，不可能一朝解决所有问题。纵观各国，除了少数发达国家，对大部分国家而言，国家治理的状况是堪忧的，是面临很大压力的。例如，中东地区的宗教极端主义和恐怖主义，墨西哥的毒品交易与暴力袭击，南美的经济问题、社会罢工和民粹主义，非洲的内战频仍和族群对抗，泰国的红蓝对抗和阶级冲突。甚至欧美发达国家也问题不少。法国最近两次爆发造成大规模伤亡的恐怖袭击，美国应对国内社会问题也并不轻松，英国脱欧公投也造成一系列严重后果。所以，随着世情国情的变化，国家治理能力建构是各国都面临的课题，唯一的区别在于紧迫性有所不同。国家治理能力建构面临的挑战大体有以下情形： 第一，国家权力弱化，国内秩序动荡。国家权力是国家治理能力的基础。虽然国家权力并不等同于国家治理能力，国家治理能力除了包括强制性的国家权力之外，还包括政权与社会协商合作的能力，但是国家治理能力毕竟依赖于国家权力的强制性。试想一下，没有强制性，国家怎么可能治理、国家治理能力何以寄托?现实中很多国家面临国家权力弱化的问题。例如索马里，常年饱受军阀混战、部族叛乱、恐怖主义、黑帮海盗等之苦，国家政权面对这些问题没有足够的权力(power)来应对，只能坐视局面恶化，不得不引进国际力量帮助维持治安。许多学者的研究表明，“弱国家(Weak State)”一定会导致国家混乱。但是在理论上，由于受自由主义影响，社会科学家很多时候将国家权力视为洪水猛兽，只强调了国家政权“恶”的一面，而另一面，即加强国家权力是实现共同之善的必由之路，却被忽略了。我们经常讲“小政府、大社会”，但是必须注意，“小政府”并不是“弱国家”。只有以足够的国家权力为基础，才有可能实现良好的国家治理。 第二，国家认同不够，分裂危险长存。国家认同足够，国家才能治理好。国家认同不足，离心力强大，国家就会动荡不已。但是很不幸，很多国家都面临国家认同问题，也就是国家统一问题，影响到社会秩序、社会治安和社会大众的生命财产安全。现实中造成国家认同问题的原因很多，诸如民族隔阂、宗教差异、历史传统等。非洲许多国家的族群认同挑战国家认同，导致内战不断。伊拉克什叶派和逊尼派的斗争也持续激发政治动荡。苏格兰、北爱尔兰、加泰罗尼亚、魁北克等，也是各自国家令人头疼的具有分裂主义倾向的地区。国家认同问题的解决要以国家权力为基础，但是并不能完全依赖于国家权力，它也是一个社会心理问题。它最终要靠政治平等和经济文化交流来解决，需要塑造一种“大家庭”的信念，这不是一个短期的过程。这个问题的解决也体现治国能力，有些国家解决得好，有些国家解决不了。 第三，政权合法性丧失，社会基础动摇。国家政权需要一定的社会认同才能存在和运行权力。正如卢梭所言：把“强力转化为权利，把服从转化为义务”[9](P12)，这就是政权的合法性。每个政权的社会合法性并不可能是百分百的，但是也应获得一定规模的社会支持。但在非洲一些国家，由于政权不能提供稳定秩序、社会安全，由于政府效能低下、腐败盛行、人权不彰，本国人民对政权的态度是反对的。这样的国家政权进行国家治理的成本是高的，治理效果是低的，政权本身也随时面临被颠覆的危险。 第四，政权自主性缺失，社会失衡现象严重。国家是由不同的人群构成的，这些人群可以按照阶级、民族、行业、收入、城乡等标准进行划分。国家政权在治理国家时应该尽量保持中立的立场，协调不同人群的利益和诉求，求得社会的利益共识和诉求共识，而不应立场偏移，偏袒某一强势人群。国家政权做到这一点是很难的。因为，在它周围有大量的利益集团试图通过游说等方式将自己的利益和诉求融合进国家决策。强势利益集团的政府公关能力强大，最有可能左右国家决策，而弱势利益集团则容易被忽略。国家政权可以被小部分人所俘获，也可能被大部分人所俘获。 第五，社会权利保障不足，激化社会矛盾。国家治理以国家权力为基础，但同时，现代的国家治理应以社会权利保障为方向，两者缺一不可。在当前的许多后发国家，由于历史文化和发展水平所限，政权和社会对社会权利本身的重视往往不够，甚至人们的权利意识也很缺乏。由此导致从立法到执法的一些环节出现侵犯社会权利的现象。 第六，国家意志形成受阻，决策能力受限。现代社会有很多社会问题需要解决，甚至需要迅速解决，这要求国家政权具有较高的决策效率，有迅速形成国家意志的能力。但是很多时候国家意志的形成却受到制度性阻碍，决策效率低下，一些社会问题不能有效解决。福山认为，缺乏基本信任的政党恶斗导致美国的宪政民主制演化为“否决制”；美国政治中的“否决点”很多，每个政治参与主体都有可能成为“否决点”，而很少有机构有权做出决策，这导致国家决策的低效率。[10]实际上，除了“否决制”，一些国家还存在“推诿制”。由于政府部门职能界定不清，相互之间踢皮球，社会大众求告无门，错过了一些社会问题的最佳解决时间，甚至演化为大规模的社会动荡。 五、政治发展的逻辑 提到政治发展，当代的人们首先想到的是民主化，是自由和权利。但是，政治发展是否仅限于此?当然不是。人们之所以如此重视民主化、自由、权利等在政治发展中的地位，甚至将之视为政治发展的全部，这得益于西方国家的政治实践和对外思想殖民。也就是从上个世纪特别是上世纪中期开始，西方官学两界将西方政治体制概括为一些极其简单的概念，诸如民主、自由、权利等等，同时以此为标准来研究政治发展，将政治发展界定为民主化，界定为公民权利的建构。但这种概括是极其简化的，根本无法反映西方各国政治体制和国家治理的全貌，以如此简化的概念来指导实践必定会出现差错。由于西方国家在整个世界所处的优势地位以及成功的思想推广，他们所概括的体制成为各国效仿的榜样，他们所概括的思想成为思考一切的最高标准。不按照这个标准进行思考就被认为是社会异端。不管西方国家对政治发展的简化是有意的还是无意的，都深深影响了世界范围内的思想发展和政治实践。由于这种概括的简化，正如前所述，西方模式和西方思想的输出对后发国家造成了许多不利的影响，一些国家的政局动荡、社会失序与此紧密相关。国家治理的实践岂是民主化、权利、自由等几个词所概括的这么简单? 对于政治发展而言，国家权力、公民权利、国家治理这几个概念是不可缺少的。其中，国家权力是基础，公民权利是方向，国家治理是桥梁。没有国家权力就没有国家，更无从谈政治发展。有了国家权力也不能滥用，国家权力以保障和实现公民权利为方向。方向仅仅是方向，实现公民权利还是要靠国家治理的实践。国家治理是一个复杂的过程，它内含着发展战略的选择，内含着对各种力量的平衡协调。它既有价值的导向，也有时间的维度，是价值在历史实践中的穿行。对于一个国家而言，如何实现政治发展?首先要建构起有力的国家权力，建立基本的权威和秩序；其次是建构起以公民权利为核心的政权体制，实现政治发展的真正目的；再次，在上述两个过程中，实现有效的国家治理，通过国家治理实现公民权利。在政治实践中，这三者要有机结合起来。 对西方国家而言，国家权力、公民权利、国家治理能力的建构是在历史进程中先后实现的；而对后发国家而言，这三者的建构则面临着任务的叠加。在不长的时间内要实现这三个目标而又不至于走向政治衰败，这可以说是后发国家面临的最大难题。如此，更需要注意国家治理能力建构对于政治发展的重要意义，更需要在共同之善的政治发展价值指引下，协调好国家权力、公民权利与国家治理能力之间的关系。 ①关于英国和法国国家权力建构的历程，参阅王建娥：《国家建构和民族建构：内涵、特征及联系》，载《西北师大学报》(社会科学版)，2010年第2期。 ②当然，不同国家君主集权的程度是不一样的。近代欧洲大陆的国家如法国和普鲁士等国，君主专制的色彩相当强烈。而在英国等国，君主从来没有达到专制的程度，君主的权力受到贵族的一定程度制约。 ③宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境是中国共产党十八届三中全会确定的政府职能。标签：政治论文; 公民权利论文; 法国资产阶级革命论文; 美国政治论文; 治理理论论文; 历史政治论文; 美国革命论文; 美国社会论文; 美国史论文; 社会问题论文; 社会关系论文; 民主制度论文; 逻辑能力论文; 资本主义论文; 时政论文;