摘要：PPP模式作为当前各级政府重点推广的项目建设形式之一，对推动地方建设发展有着极为重要的意义。同时，随着PPP行业的发展，各类相关政策文件的推陈出新，PPP项目的管理模式也逐渐趋于完善。本文基于余杭区东西向快速通道的建设体会，以PPP项目合同甲方与政府行业主管的双重身份对交通PPP项目的建设模式进行了相应的思考。
关键词：PPP；交通；模式
一、引言
PPP（Public Private Partnerships），是指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，提供公共产品或服务的一种方式。该模式具有生命周期成本更低，合同管理更加方便、风险控制更加合理、项目管理更加高效、公共服务更具创新性等诸多优点。在欧美发达国家，PPP模式已经广泛应用于市政设施、交通运输、医疗等一系列公共服务领域。目前PPP模式还没有一个得到世界公认的概念，但究其主要特征，有以下4点：①公共部门和私营部门的合作；②以合作的方式提供公共产品或服务，包括提供基础设施；③提高效率，实现共赢；④风险分担。
二、我国PPP模式发展的现状
（一）在整体规模方面，PPP项目呈扩大现象，但随着本年度政策的引导，市场逐步趋于理性。2016年3月末，全国各地共有项目总数为7721个，总投资额约为8.8万亿元。到了2017年3月末，全国各地共有项目总数达到12287个，总投资额达到了14.6万亿。可见，一年间PPP项目进行了爆发式地增长，但其中很大一部分仅处于项目识别阶段。因此在2017年一季度之后，不再将仍处在识别阶段的项目纳入详细的统计核算。截至2018年9月底，PPP管理库项目总数为8289个，总投资额约为12.3万亿元，涵盖交通运输、水利建设、农业、科技等19个方面，覆盖31个省市。
2016年3月——2017年3月投资占比表
（含识别阶段的项目）
2017年6月——2018年9月投资占比表
（不含识别阶段的项目）
（二）各省份项目发展不平衡，各地签约项目存在分化。项目主要集中在山东、安徽、广东等地，而上海和天津等地PPP发展较慢。截止到2018年9月底，山东以410个累积落地项目排在首位，安徽274个、广东265个，分别居第二、第三；贵州、云南、江苏位居累积落地项目投资额前三，分别为5193亿元、4757亿元、4504亿元。天津和上海均是个位数，分别为4和2，由此可见，我国PPP发展存在严重的地域分化。上海和天津经济发达，对PPP需求较少，但是青海等地区有明显的需求，签约数量却是个位数，说明受到财政情况影响。同时，各省份落地率差异也较大，相关数据显示，到2018年9月末，海南的落地率为77.4%、新疆的落地率为67.3%、福建的落地率为66.9%、安徽的落地率为65.4%、广东为60.9%，但山西、甘肃、湖北等地的落地率分别为22.3%、27.3%、34.0%。
（三）在回报机制方面，从2016年到2017年6月末，使用者付费、政府付费、可行性缺口补贴分别占入库项目总数的36.4%、34.4%、29.2%。而截至2018年9月末，管理库累计使用者付费类项目623个、投资额9，150亿元，分别占管理库的7.5%和7.4%；累计可行性缺口补助（即政府市场混合付费）类项目4，407个、投资额8.0万亿元，分别占管理库的53.2%和65.0%；累计政府付费类项目3，259个、投资额3.4万亿元，分别占管理库的39.3%和27.6%。使用者付费占比大幅度下降，而政府付费类项目占比小幅上升，可行性缺口补助类则大幅度增加的，可见财政资金参与度有较大的提高。
（四）行业发展存在的差异较大。市政工程是重点行业，截止到2018年9月末，签约数量达到1651个，但林业签约数量仅为6个，交通运输业的签约投资额达到15751亿元。市政工程、交通运输、生态建设和环境保护是热点领域，而社会保障、林业、农业项目发展需要进一步加强。
三、交通PPP项目管理模式的思考
交通类项目（含交通运输和市政工程）历年占PPP项目比例均在50%以上，占据了PPP的半壁江山，因此对交通类PPP项目管理模式的思考特别重要。本文根据交通类PPP项目的特点，结合东西向快速通道建设过程中获得的一些体会，就交通类PPP项目管理提出些许建议。
（一）高架、地面单独报批的首次探索。
余杭区崇贤至老余杭连接线（高架）工程其实是作为整个东西向快速通道的高架部分。区交通运输局为响应区委区政府高度的发展战略，尽快提升余杭交通品质，快速贯通余杭东西向走廊，同时打好“十三五”道路交通建设的重炮，采用了高架先行，地面紧跟的实施模式，将整个东西向快速通道分为高架部分和地面部分单独进行立项报批。该项目基本沿着既有老路进行建设，但高架建设后，势必需要对地面道路进行拓宽改造，要进行两侧的用地报批，因此高架部分单独立项避免了新增建设用地的繁琐的报批程序，提升了项目推进的效率。而地面道路项目紧跟报批，也为后续工程开工建设及时做好保障。
但该种方式存在的问题也不容忽视，特别是高架、地面两个项目的衔接与协调工作将成为本项目是否能顺利开展的重中之重。由于两个项目单独立项，单独招标，极有可能会引入2个社会资本方进行单独管理，这对实施机构管理能力的要求大大提高。
1.虽然PPP模式可以通过优化设计来节约整体的社会资源，但作为两个项目，两个社会资本方，在同一个空间位置进行设计施工，两方主导设计则极有可能为各自项目单独考虑而引起相互间的冲突。
2.施工过程中的组织计划、工序安排、责任分担、施工维护、材料堆放、道路修复等一系列问题均会产生矛盾点。
3.交通局作为行业主管部门不得过多干预工程，主要承担监督管理职能，同时作为实施机构，管理也主要以合同为准，但实际在合同签订时中无法将两个社会资本方（或项目公司）相互间的权利和义务界定清晰。
4.由于PPP模式采用的是类似于预算包干性质的工作，与常规项目的按实计量不同、按实结算，作为政府部门在一些优化资源配置上无法切实占据主动权，特别是美丽公路建设、生态施工、废旧材料利用、项目间资源调配等都需要通过协商的方式进行。
（二）实施主体的构建。
根据《PPP项目合同指南（试行）》指出，在PPP实践中，社会资本通常会专门针对该项目成立项目公司，作为签约主体，负责具体实施。同时，根据财政部印发的财金〔2014〕113号《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》规定，政府可以参股项目公司，但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%，且不具有实际控制力及管理权。该要求的主要目的在于充分发挥社会资本方的能动性。因此政府方（实施机构）参股多少，以何种形式参股对社会资本的吸引力起到了关键作用。
余杭区崇贤至老余杭连接线（高架）工程以交通运输局作为实施机构，既作为PPP项目的合同主体，同时又作为行业主管，通过职能的结合，可以进一步弱化政府方在PPP合同管理过程中的介入深度，给社会资本方留出管理的空间。同时，通过交通运输局下属单位的国有公司参股1%的形式，介入SPV公司股东会和董事会，执行监督权，对一些重大问题保留一票否决权，以防项目发生重大偏离或失控，国有企业余杭交通项目管理公司作为交通运输局的项目代管单位，既能保证项目处于监管状态，又能避免政府方过多干预的情况发生。其次，政府方参股比例较低，且明确不参与SPV公司的利润分成，使得监管行为更加纯粹。最后，由政府方一同参与组建SPV公司拥有了部分政府元素，在项目融资及与交警、路政、电力、铁路等部门和沿线镇街协调交流时提供了一定的便利。
交通局作为东西向快速通道项目实施机构和交通行业主管部门的双重身份，如何控制好管理尺度显得尤为重要。过紧可能会引起权利越位，且不利于项目开展，过松则容易造成项目失控，不能达到预期的项目目标。因此，在管理上采取一些新的措施，新的办法就尤为重要。
1.设计咨询、勘察核查和监理等由交通局进行招标。通过该方式交通局对项目情况能进行有效掌控，对项目的建设管理能做到有效监管。同时，通过直接由政府进行第三方付费的形式，设计咨询、勘察核查和监理单位更易施展拳脚，更能发挥其相关的法律职责和社会职能，且因高架和地面分别立项，该形式也有助于相互间的沟通协调。但其实就当前而言，将监理纳入交通局管理仍存在许多值得探讨的问题：其一，监理作为工程领域一个重要身份，其工作包含工程建设程序中方方面面，内容细致全面，而交通局作为监理单位的甲方，管理深度将直接影响项目的开展。管理过深，制约项目开展，限制一些过程审批效率，管理过浅，又失去了招标的意义。其二，当前主体思想为建设单位对工程质量负总责（工程各合同均是与建设单位签订），而交通局若作为监理合同的甲方，无论是否将管理职能授权给SPV公司，只要费用由交通局负责支付，就不可避免地需要对监理进行管理，而监理一些不恰当指令的发出，将造成政府方和社会资本责任界定的困难。
2.采用原材料准入制度。对工程主体结构需使用的主材（如钢筋、钢板、水泥、钢绞线、黄砂、碎石、锚夹具、支座等），在招标文件中明确材料备选范围，在工程开在过程中，仅允许品质较好的已备材料进场。该制度能有效控制工程原材料的管理，避免以次充好，杂牌乱入的情况发生。
3.信用评价工作由交通局开展。由于本次PPP模式，建设与施工招标时往往会构成联合体，部分企业存在母子公司关系，由建设单位自行进行信用评价考核将不具有代表性。由交通局统一管理有利于对施工企业的统一管控，该模式有利于信用评价更为客观。
4.变更预留浮动空间。因PPP模式采用的是类似于包干性质的工作，本项目由于高架与地面的单独立项，加之路线长，周边情况复杂，极可能引起较多的变更事项，比如沿线镇街的一些诉求，个别路段智能化的提升等，而按常规项目的变更方式显然不适合在本项目这样的规模上采用，因此预留变更空间具有一定的探索意义（本项目最终未采用）。如在合同中设定变更风险资金，1%合同价以内的变更（非社会资本方原因造成的）不再进行项目的总价调整。如此可大大减轻相关变更的审批。
5.建设期考核评估。该制度主要通过考评的形式，对一些社会较为关注或交通局较为关注的内容，设定评价标准，按条目进行扣分，最终达到通过扣除违约金的形式约束SPV公司做好相关的本职工作，防止建设期管理的失控。同时为SPV公司制定了建设管理大纲，督促其理顺管理思路，走上项目正轨。
（三）责任划分。
交通类PPP项目由于线路长，现场条件复杂，遇到的前期问题也可能较多，因此在责任划分的过程中宜尽可能细化。而当前按照PPP属地管理的基本模式，又受到PPP项目落地财政条件的制约，管理团队大多是初次接触，更多地是通过对PPP的理解以及属地的特性，摸着石头过河，经验极少。而PPP项目由于其特性，更需要在招标前约定详细的责任划分，甚至要便于操作，这给许多初次接触PPP项目管理的管理人员提出了更高的要求。
余杭区崇贤至老余杭连接线（高架）工程PPP项目采取了DBFOT的模式，即包含了自设计施工融资运营移交的全过程，该模式有一大优势为社会资本方承揽了整个项目建设期全过程的责任，特别是针对当前环境部分勘察设计质量偏粗糙，常常存在纰漏的问题，完全可由社会资本方自行承担，减少了大量后期不必要的变更。同时，政府方也可将除征地拆迁以外的相关前期工作扔包给社会资本方，通过社会资本方较为有力的资源来推进项目前期工作的开展。
但实际的管理情况表明，政府方通过招标人的强势地位，将部分责任风险充分转移，但基于当前政府的考核制度，过程中还是存在很多政府方推着社会资本方前进的情况。如联合体内部各方在中标前并不会约定一些详细的事项，但中标后该问题就会体现出来。如设计如果没有充分的利益驱动，并不会考虑节约成本，反而会为了保障安全性，提供建设标准和要求；如前期三线及土地的一系列问题，由于对当地政策的不熟悉，还是需要政府方介入支持；如一些需要纳入总费用的前期费用核定地方政府仍需参与，而不能任由SPV公司和乙方自行协商。可见，政府方强势的简单责任划分并不能很好的解决项目推进，有时反而是造成相互推诿的因素之一。
（四）预算包干形式。
本项目采用施工图预算包干的形式，该方式有利于政府方控制总造价，防范法律风险，杜绝国有资产的流失。但该种模式也存在着许多弊端。
1.不利于节约社会成本，提高设计的合理性和优化资源配置。通过施工图预算包干的方式，社会资本方在进行初步设计和施工图设计时往往会尽可能提高工程建设标准及费用，造成有些不必要的浪费。同时与预算相关的施工组织方案编制时，只要不超过概算，往往更会倾向于便于施工且利润较高的方式，而不考虑其经济性。
2.施工图预算谈判困难。与常规的施工招标不同，由于已经过了市场竞争的阶段，每一项价格施工方都会考虑是否盈利，同时，政府方如何客观确定预算价格也是十分不易，往往需要更多的部门一起把关，这些将导致谈判过程异常艰难。而在预算谈判未落地之前，施工方很难做到毫无顾虑，全力以赴地大规模施工。
四、研究意义
东西向快速通道项目虽然是余杭区交通行业的第一个正真意义上的PPP项目，但在我们对其管理模式还是进行了探索和尝试，特别是针对建设期设置了一系列管理办法，取得了较为良好的应用。当然，项目在管理过程中也发现了许多未能预期的困难，给后续项目推进造成了一些麻烦。
通过本文的研究，对我国交通类PPP项目，特别是政府付费的交通PPP项目在管理模式方面可提供一定的借鉴意义，同时为余杭区日后PPP项目的开展打下了良好的基础。
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论文作者:董国伟
论文发表刊物:《基层建设》2018年第34期
论文发表时间:2019/1/3
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