我国高等教育质量政策的特点及走向，本文主要内容关键词为：教育质量论文,走向论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现行高等教育质量政策的特点
1.目标导向与精英决策：高等教育质量政策的过程分析
政策过程可以起源于问题，也可以起源于目标。人们通常把以“问题”为中心来考虑政策方案、资源安排的政策过程称为问题导向的政策过程；把以“目标”为中心考虑政策方案、资源安排的政策过程，称为目标导向的政策过程。问题导向的政策过程主要针对现状，也就是目前高等教育存在什么问题和出现何种困境，政策着眼于问题的解决和困境的摆脱；而目标导向的政策过程则主要是面向未来，即从如何达成未来发展目标的角度进行政策设计。很显然，问题导向与目标导向是政策过程的两种不同方式，两者并无优劣之分，不能简单地认为哪种导向的政策过程比另一种导向的政策过程更科学、更合理。而且，在政策形成的实际过程中问题导向和目标导向的政策过程往往会同时出现或交替出现，难以严格区分。至于分析一个具体的政策是何种政策过程，或应采取何种政策过程，则需要依据具体情况而定。
从实然的角度看，我国高等教育的许多质量政策带有明显的目标导向倾向。“211工程”和“985工程”是比较典型的高等教育质量政策，对我国高等教育的发展影响重大。有学者指出，这些政策往往“价值判断在先，政策方案在后，先有宏大政策目标的宣示，之后才有政策方案的设计，是一种比较典型的理想导向型政策过程”。[1]这种目标导向的政策过程有助于明确和保证高等教育发展方向，同时有利于高等教育发展目标与政策的契合，从而能够更好地促使高等教育发展目标的达成。但从这一政策过程的实际情况来看，也常常出现目标过于宏观以至难以把握的现象，有的甚至模糊不清，比如，什么是重点大学？什么是世界一流大学？争议颇多，莫衷一是。而政策目标的模糊不清，往往会给政策的实施和评价带来一定的困难，最终影响政策的有效性。
从明确政策目标到形成正式的政策方案，实际上是一个政策制订和决策的过程。不同的政策制订过程形成不同的政策制订模式。有学者按政策制订主体的不同，把政策制订模式分为理性模式、精英模式、渐进模式和公共选择模式。[2]我国高等教育质量政策的制订，应当说在很大程度上具有精英模式的特点。所谓精英模式，一个重要特点是政策形成过程中领导者（政治精英）起关键作用，政策更多反映出领导者的价值诉求和意志倾向，尤其是在对关键性的政策问题有着不同偏向的情况下，精英人物的意志倾向常常占据主导地位。实际上在“211工程”和“985工程”的制订、决策过程中，领导者的意志（虽然这种意志也可能代表的是集体意志，但常常是以领导者个人的主导、赞成和支持密切相关）起到了关键性的作用。“211工程”政策的制订，与时任国务委员兼任国家教委主任李铁映同志的倡导和推动有很大关系，由他提出的“面向21世纪，办好我国的100所重点大学”成为“211工程”政策出台的先声；[3]而“985工程”则被看作是1998年5月4日江泽民同志在庆祝北京大学建校100周年大会上讲话的政策落实。政策制订的精英模式与我国教育体制中长期存在的行政性和计划性有很大关系。应当说，精英模式有其合理性，特别是在我国社会政治民主制度建设的现阶段，由“精英制订政策既是一个现实的选择，也是决策成本最低的选择”。[4]但这一模式的问题也很明显，比如，政策制订存在一定的随机性，缺乏整体性和系统性；人为因素影响比较大，缺乏相应的制度保障和程序保障，容易出现在论证不充分的情况下仓促出台。
2.重点发展与效率优先：高等教育质量政策的价值分析
戴维·伊斯顿认为，“公共政策是对全社会的价值作有权威的分配”，[5]而“高等教育政策本质上是对高等教育领域中价值的权威性控制”。[6]一般而言，价值的大小，总是按照满足人们需要的程度而定。需要可以分为物质需要和精神需要，这些需要在现实中常常体现为各种利益关系。因此，价值分配也可以理解为利益分配。从这个意义上讲，公共政策的本质应该是政府对全社会实行权威性的利益分配。政府分配利益是一个动态过程，分配的基础是政府选择利益和综合利益，分配的关键是落实利益。由利益选择到利益综合，由利益分配到利益落实，这是一个完整的过程。公共政策过程中的价值取向与这种利益取向完全一致。
我国高等教育质量政策在利益分配中体现出重点发展与效率优先的价值取向。首先，从利益选择来看，重点发展无疑是我国高等教育质量政策的主要价值取向。“211工程”、“985工程”是建国以来重点大学建设政策的延续。1993年颁发的《中国教育改革和发展纲要》提出：“211工程”的目标是“集中中央和地方等各方面的力量办好100所左右重点大学和一批重点学科专业”，“985工程”的目标是“重点支持部分高等学校创建具有世界先进水平的一流大学和一流学科”。《教育部、财政部关于实施国家示范性高等职业院校建设计划加快高等职业教育改革与发展的意见》提出，“十一五”期间，教育部、财政部决定实施国家示范性高等职业院校建设计划，通过重点建设100所国家示范性高等职业院校。其次，从利益综合来看，效率优先是高等教育质量政策的主要价值取向。高等教育质量政策利益选择以重点发展为价值取向，必然导致利益综合以效率优先为原则，否则，政策带来的结果不是减少利益矛盾，而是扩大利益矛盾，影响高等教育的稳定与发展。“211工程”建设高校、“985工程”建设高校的选择过程，是一个利益博弈过程，哪些高校可以入选，哪些高校不能入选，成为争论的焦点。最终入选的学校基本上是具有较长的办学历史，学科专业齐全、办学条件较好的高校，一个关键的标准就是效率优先。效率优先原则带来的好处是，有利于集中资源，促进高等教育质量在一定领域、一个较短的时期内获得快速提升。效率优先原则也会导致负面的影响，比如资源分配更加不平衡，导致高校之间的竞争落差更大。一些已获得重点支持的“211工程”高校、“985工程”高校，为了进一步提高竞争能力，一味追求学科专业的大而全，从而失去每所高校应有的特色和个性，等等。效率优先原则在一定时期存在有其合理性，但把它作为一种长期的价值取向则是值得质疑的。效率优先原则在今后的高等教育质量政策中需不需要调整，以及如何调整，是一个值得进一步思考的问题。
3.增加投入与重在建设：高等教育质量政策的内容分析
教育政策的内容研究作为政策学中的重要问题之一，“它是政策活动的中间成果，是进一步开展政策执行研究的依据”。[7]内容研究的重点是分析政策内容的合理性与可行性。高等教育质量政策内容主要包括两个方面：一是质量建设；二是质量保障。质量建设关注利益结构的调整，主要通过经济杠杆来实现，质量保障关注教育教学活动过程中行动准则的规范和调整，主要通过相关的质量制度和质量标准来实现。质量建设与质量保障是高等教育质量政策内容的一体两面，只有达到两者间的平衡才能真正有效地促进高等教育质量的不断提高。我国现行高等教育质量政策是在高等教育快速发展、大众化进程的背景下出台的，因此，早期的质量政策更多地关注质量建设，而近期的质量政策则逐步过渡到更加关注质量保障。从总体上讲，现行的高等教育质量政策内容的主要特点依然是加大投入和重在建设，质量建设与质量保障还处于失衡状态。
本来硬件和软件（内涵、制度）是质量建设的题中应有之义，然而在执行过程中往往走偏，出现只重硬件建设，而不太重软件建设的情况。国家、部门和地方在“211工程”建设中投入了大量建设资金，仅“九五”期间中央和地方的投入就达到180亿元，成为建国以来直接投资最大的高等教育项目。[8]“985工程”建设国家投入的资金力度更大，“985工程”一期建设，中央专项资金投入140多亿元。巨大的经费投入带来的直接效应，就是这些入选学校的办学条件大为改善，学科平台的层次和水平得到极大提升。值得注意的是，加大投入，改善办学条件是创建世界一流大学的必要条件，而非充分条件。与世界一流大学相比，我国高校的差距除了硬件外，还有软环境。“我国的一流大学与世界一流大学相比，更多的体现在‘形似’而不是‘神似’上，是‘数量’的增长而非‘质量’的提高，是‘外延’的扩张而非‘内涵’的提升，是‘硬件’的加强而非‘软件’的改善。”[9]这是值得高等教育质量政策的制订者和执行者深思的问题。在教育部的普通高校本科教学工作水平评估中也可以发现类似的问题，为了迎接评估，硬件没有达到条件的，政府和高校可以想办法全力给予解决，而软件上存在问题的却容易被忽略，导致近年教育部普通高校本科教学水平评估中，涉及硬件条件的指标往往能取得好的评估成绩，而某些关涉软件条件的指标（如主讲教师等指标），评估成绩则不尽理想。
4.项目主导与分期实施：高等教育质量政策的制度分析
教育政策和教育制度处于一种相互影响、互相制约和相互交织的关系模式中，教育制度深刻影响和制约教育政策，同时教育政策又保护、牵引和安排着教育制度。有学者把制度分为“硬核”和“保护带”两部分。[10]制度硬核是制度最稳定和深层的内涵，从根本上抗拒变革与变迁。而制度的保护带可以看作是围绕在制度硬核周边的相关政策和措施以及由此生成的组织行为和规范，其作用是保护制度结构系统硬核不受外部变化或者压力的影响。所以，在某种意义上来说，教育制度变迁的过程，实质上就是通过教育政策调整制度保护带，导致制度硬核逐渐从量变到质变的社会过程。从制度变迁的角度来看，我国现行高等教育质量政策具有项目主导与分期实施的特点，更多地体现为制度“保护带”的调整，而未触及到制度“硬核”的变化。
“211工程”、“985工程”，以及教育部普通高校本科教学工作水平评估、高等学校教学质量与教学改革工程等政策，主要是以一种项目主导、分期实施方式进行的。“211工程”从1995年开始第一期工程建设，于2000年完成建设任务。2001年，“211工程”一期通过验收，2002年，“211工程”的“十五”计划即第二期启动。2005年为“十五计划”完成年，2006年教育部完成验收并启动“211工程”第三期工作。“985工程”从1998年开始，进行了两期十年（第1期为1998-2002年，第2期为2004-2007年）的建设，根据规划已开始第3期建设。《2003-2007年教育振兴行动计划》明确提出建立五年为一周期的全国高等学校本科教学工作水平评估制度。《教育部财政部关于实施高等学校本科教学质量与教学改革工程的意见》指出，高等学校本科教学质量和教学改革工程在项目资金和组织管理上实行项目管理。项目主导、分期实施的方式可以将长远目标细化为短期目标，有利于提高政策的操作性和有效性，但是，这种方式也容易导致政府通过项目主导高等教育的具体改革，高校则对政府和政策产生高度依赖，影响到高校作为改革主体的积极性和创造性。更为重要的是，项目主导式的质量政策只能对教育政策的“保护带”进行修复、建构、完善，而不能真正影响到教育制度的“硬核”，从而推动高等教育质量制度的变迁。
高等教育质量政策的走向分析
根据以上对现行高等教育质量政策的特点分析，笔者认为，我国高等教育质量政策调整的走向包括以下几个方面：
1.政策过程走向：目标和问题并重，更加注重问题的区别
如前所述，目标导向的高等教育质量政策过程与问题导向的高等教育质量政策过程并无决然的界限，从某种意义上说着眼于问题的高等教育质量政策过程，也就是面向未来高等教育发展。因此，目标与问题并重应当是未来高等教育质量政策过程的现实选择。当前值得注意的问题是，现行的高等教育质量政策更多地关注重点大学、重点学科和本科院校，关注公立高校，相对而言，对高职教育、民办高校关注不够。比如，高职教育的办学层次定位于专科，经费投入不足，工学结合难，考试招生不能独立等问题都直接影响到高职教育的培养模式和培养质量，这些问题提了很多年，但一直没有相应的政策出台。究其原因，除了政策体系的不完善、存在政策关注的盲点外，还有一个重要原因是，在高等教育质量政策的过程中有意无意夸大了问题的趋同性，而没有注意到问题的区别，一个典型的事例就是普通高校本科教学工作水平评估中的一套指标评估各种不同类型的高校（研究型、教学研究型、教学型高校，综合性、多科性、专科性高校）。实际上，研究生教育质量、本科生教育、高职高专教育、民办高等教育等各有自身的规律和特点，不同类型的高校面临的质量问题也各不相同。因此，建立和健全一个关注不同层次、类型高等教育质量问题特点的高等教育质量政策体系，应该成为未来一个时期质量政策的主要走向。而高等教育质量政策体系由横向结构和纵向结构组成，横向结构包括不同类型、不同形式高等教育的质量政策，纵向结构包括质量建设、质量保障、质量评价等不同环节。高等教育质量政策体系应当针对横向结构和纵向结构中的质量问题不断完善。在形成和完善高等教育质量政策体系过程中，基于理性原则，以精英模式为基础，对各个模式扬优抑弊，将精英模式、渐进模式、公共选择模式有机结合的政策过程在今后一个时期内将会受到更多的关注。[11]
2.政策价值走向：效率与公平并重，更加注重公平的价值
目前，我国进行高等教育质量建设大多采取项目的方式进行，而且是先选学校再选项目，比如“211工程学校”、“985工程学校”、“示范性高职院校”，只要进入这个行列就可以获得更多的经费支持和项目建设资金。按照效率原则将资源重点投向部分高校和学科领域是必要的，而且实际上也带来了非常明显的效果，但是，我们必须清醒地认识到，高等教育质量的提高仅靠加大经费投入是不够的，在投入达到一定的量之后，其投入的收益就会降低，或者说，当经费投入“超过某个临界点后，经费投入的效果便不再明显”。[12]这时更重要的是“内涵建设和软实力的问题”。[13]解决的办法就是要提供更具活力、更加开放和更加公平的竞争环境。也就是说，高等教育质量政策应该更多地体现公平价值。一方面，要打破身份的界限，允许有条件的高校参与重点建设项目的公平竞争；另一方面，在加强重点项目建设的同时，也要制订相应的政策来扶持薄弱学校的发展，在提高这些高校竞争能力的同时促进高等教育整体水平的不断提升。
3.政策内容走向：建设与保障并重，更加注重保障的要求
质量建设与质量保障之间是相互关联、相互促进的关系，质量建设是质量保障的基础，质量保障是质量建设的促进手段。因此，在政策内容上，应该质量建设与质量保障并重，强调质量建设与质量保障的一体化，并更加关注质量保障的要求。近年来，我国在高等教育质量保障体系的建设方面进行了积极探索，特别是2003年以来正式开展的教育部普通高校本科教学工作水平评估和高职高专人才培养工作水平评估，对于保证高等教育大众化背景下我国高等教育健康、有序的发展，发挥了重要的作用。但也毋须讳言，无论是从评估体系的构建、评估政策的实际导向效果，还是从评估标准（指标）的设立，以及评估过程的方式方法等，都存在不少问题，这也是近年来这类评估受到人们诘难的重要原因。因此，如何建立和健全高等教育质量保障体系和机制是我国高等教育质量政策的一项重要任务。具体来说，我国高等教育质量保障体系的建设任务包括：第一，健全高等教育质量保障的组织体系，包括高校内部评估机构和高校外部评估机构、全国性评估机构和地方性评估机构、单位（高校）评估机构和专业（项目）评估机构、公立机构和中介机构等等。第二，建立分层次多样化的质量标准。针对不同层次、不同类型的高校，特别是不同学科与专业，制定不同的标准。第三，“以质量换取自主权”，[14]建立质量承诺制度。在扩大高校办学自主权的基础上，实现质量评估与财政拨款相结合。
4.政策制度走向：项目与制度并重，更加注重制度的创新
从制度变迁的视角看，实现项目为主的质量政策向制度为主的质量政策转变是我国高等教育质量政策发展的主要任务。要完成这一任务，必须正确认识政策与制度相互依存、相互促进的关系，将成功的、有价值的质量政策逐步提升为质量制度。在此基础上，进一步发挥高等教育质量制度的规范和驱动功能，推动高等教育整体制度体系的变革和发展。具体来说，高等教育质量政策制度化包括质量建设的制度化和质量保障的制度化。质量建设的制度化总结现有高等教育质量建设的成功经验，把短期性的发展项目转化为长期性、规范化的发展项目。比如，“985工程”、“211工程”项目可以逐步规范化为除了生均拨款之外的高等教育质量建设专项项目，明确国家每年投入高等教育质量建设的资金额度，制订明确的申请和审批程序、项目建设要求和经费使用要求，严格过程监管和考核标准。除了中央财政的专项建设资金外，省级政府也可以设立相应的省级高等教育质量专项建设经费，制订相应的申请、审批和监管程序。质量保障的制度化，可以借鉴欧洲和美国的做法，在教育部建立专职质量评估、质量认证和质量监管的司局，成立质量司（或教育质量保障局），使高等教育保障工作真正摆到中心位置。通过这种方式提升高等教育质量管理的行政层级，确保其拥有相对独立审核和监督权，从而保证质量评估、审核的中立性。在此基础上逐步完善质量保障的体系和各项制度，形成质量评估和财政拨款相结合的机制。