在治理失效与社区善治之间，本文主要内容关键词为：社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C912.81；C916［文献标识码］A ［文章编号］1008－8466（2009）04－0010－05
在世界范围内，社会管理理论从20世纪70年代开始由“统治”到“治理”的转变是革命性和震撼性的。随着现代社会由整体社会向分元社会的转化，社会管理模式从单纯的行政管理到社区治理的转变适应了复杂多变的现代社会发展要求。但在现实的社区治理中，我们也经常发现治理失败的现象，譬如，由于多头治理导致的无人负责、无人管理，相关部门和单位长期踢皮球，社区秩序混乱不堪、社区公共服务缺乏、居民纠纷长期得不到解决等。因此，有人就主张恢复行政管理的老路，因为行政管理具有科层制的命令简单、责任明确的特点，但我们认为，反思治理危机并不是要重新回到行政单中心管理的老路，而是要寻找治理失灵的原因以达到社区善治的目的。
一、社区治理失效的“实然性”判断
在社区治理中，往往有政府职能部门、社区党组织、社区居委会、社区业主委员会、物业公司、驻区企事业单位以及社区自发的民间组织等多个组织参与治理，而治理失效则主要有下列几种表现。
第一，行政越位或缺位。治理失效首先表现为，政府及其工作人员不能依法进行有效行政管理，工作低效，对居民反映的问题缺乏回应和敏感性，有的问题反映几年都得不到解决，形式主义严重，行政管理受自身追求利益最大化的约束而出现越位或缺位现象。①
第二，社区自治的行政化。社区自治存在严重的行政管理倾向，把社区当作行政区，用政府管理代替社区自治，背离了社区自治的理念。目前的现状是，无论是采取“议行分设”模式，还是“一会一委一站”模式或者“A”模式，尽管有的社区居委会的自治时间由过去体制下的20％扩展到50％，但社区治理中的行政色彩依然过浓，行政权力对微观社区的控制仍在强化而不是弱化，社区体制改革实际上仍然是在街居体制内兜圈子，社区居委会依然没有摆脱准政府性质，没有履行居民的自治功能。其主要表现为：一是居委会组成人员的产生主要不是通过居民选举的方式，而是表面上通过选举，实质上仍由政府任命；二是居委会的主要任务仍是以完成上级政府的指令为主，而不是基于居民的诉求；三是其管理手段主要采取行政命令的方式，而不是对话、协商、协调的方式；四是政府控制着社区资源，提供着主要的社区服务并承担相应的责任；五是居委会作为自治组织，其考核主体不是居民，而是上级政府组织，这种行政模式不仅不利于调动居民的积极性和基层民主参与，也不利于社区中介组织的生长发育；六是社区自治组织不为民办事，而是利用一切机会谋取私利，社区事务、社区账目不公开、不透明；七是社区党组织和社区居委会组织的组织动员能力薄弱，号召无人响应，社区凝聚力不足，党员的先锋模范作用和社区党组织的战斗堡垒作用得不到发挥。
第三，社区组织之间缺乏协调。社区组织之间无法形成一致认同的治理决策，一些自治组织如业主委员会不能正确处理与其他组织的关系，偏执任性、拒绝合作，在一些高档小区表现为业委会排斥居委会和党组织，在一般商品房社区表现为业委会排斥物业公司。
第四，公共安全缺乏保障。社会秩序指数和社会稳定指数下降，公民的社区安全感降低，物防和技防由于组织之间的扯皮而无法实现，公共安全得不到保障，治安混乱，治安案件经常发生而又无人管理。
第五，社区服务短缺、质量差。社区服务，基本不能满足居民的物质文化生活需要，居民反映的问题长期得不到解决；社区环境脏乱差，公共绿地无人管理、垃圾无人清理，停车没有章法，违章建筑增多。政策文件中规定的社区资源共享成为一纸空文，无法落实。
第六，人际关系冷漠。社区中人际关系冷漠，居民间因缺乏社区规范或社区规范无人遵守而纠纷不断、上访不断；社区志愿队伍和组织缺乏。
为了摆脱行政低效和自治组织行政化困境，必须推动社区治理的制度性变革。有的学者主张从改革整个城市管理体制的宏观角度入手，而本文在调研的基础上提出社区管理的另一种模型：重视党组织领导和民间非营利组织生长发育的多中心社区治理模型。
二、治理失灵的因果判断
在治理危机（crisis in governance）中，像市场调节和政府调节会导致失败一样，社区治理也会失败。治理失灵的原因，主要有下列几个方面。一是国家与社会分化不彻底。国家在很大程度上还不愿意放权退出社区和社会，还习惯于对社区进行事无巨细的深层次控制和渗透。尽管在法律上确定社区为自治共同体，但实际上依然把它定性为行政组织、定性为社会成员的政治共同体。国家对居民自治组织选举的调控，导致居民选举成为装饰，导致自治组织的合法性降低，自治组织不能被居民自觉认同和服从，对其所主导的社区事务也不主动参与、支持，从而出现自治组织不自治、自治组织与居民不统一的现象。而上级政府交办的大量事务，实际上把自治组织变成了政府组织的“腿”，占用了其自我管理、自我服务的大量时间和空间，有的社区把80％以上的精力用于应付上级各种检查和政府交办的各项任务，无暇履行法律赋予的组织居民实施社区自治的责任，无法有效实施为居民服务的责任。二是治理目标不确定。当治理主体对治理目标达不成一致，或有些治理主体对治理目标存有疑虑或争议时，就难以调动他们参与社区治理的积极性和主动性，导致治理失灵。“治理的失败可以理解为是由于有关各方对原定目标是否仍然有效发生争议而又未能重新界定目标所致”。[1](P72)三是治理主体间理性经济人的行动困境。传统微观经济学的自我利益最大化假设不仅适用于经济领域，也适用于公民、政治家、决策者的行为以及国家和政府机构的行为，它们都根据自己的意愿促进他们自己的私人利益。基于这种假设，社会生活中的每个单位组织都具有搭便车的“有利就抢、有事就推”的机会主义倾向，而现实中反映出来的则是“三个和尚没水吃”的集体行动的困境。每个个体都力图付出最小而获利最大，政府官员追求利用政府的资源为自己的利益服务，尤其是在社区治理初期，业主委员会由于理性无知而把自治性变为偏执和癫狂，无视其他组织，不能正确处理与其他组织的关系。每个个体的这种想法叠加在一起就可能导致多中心治理的失效。四是社会的流动性增强以及治理对象的复杂性。治理对象的复杂程度与治理成功与否是成比例的，治理对象越复杂，治理主体越需要相互配合，治理难度就越大，治理的成功系数就越小。在计划经济体制下，行政权力渗透到社会的各个领域，社会高度一体化，城乡二元结构体制限制了人口的自由流动，治理对象几乎一成不变，严格的户籍制度、人口登记制度能够完全覆盖治理对象。治理对象简单导致治理成功的可能性较大，社会治安案件明显少于市场经济的今天。而现代社会是一个流动的社会，治理对象是以相对自由迁徙为特点的不断变动的群体。下岗失业、离退休人员的增多、单位福利与国家福利的外溢，个人自主性的增强和对国家依赖性的减弱，都会导致个人的任性、独立性而出现对治理行为的抗拒。五是国家对社区治理的支持程度。社区治理不能离开国家的支持，我国的社区治理在很大程度上依赖于政府体制改革、职能剥离和权力下放、政策支持及在社区公共服务中对市场机制的引进。政府实际上掌握着社区治理的阀门，而这个阀门的开合是否取决于政府的任性，在很大程度上又取决于依法治国的程度。政府掌握着社区治理的主动权，尽管市场经济的发展、管理对象的复杂化、居民的民主诉求客观上要求政府下放权力、扩大基层自治权和民主参与，但政府上层建筑的理性对于社区治理的作用同样是不可忽视的。六是治理部门之间缺乏规则和协调性。协作就是生产力，我们却往往忽视这一定律，或者受各自部门利益、理性经济人利益追求的约束而故意违反这一定律。相对计划经济条件，在市场经济条件下的行政具有更大难度，行政职能部门之间责、权、利不明确，相互之间争权夺利、互不买账、缺乏协调的现象比比皆是，争夺管辖权成为争夺自留地之争，各立各的规章，各执各的法，不仅导致执法成本提高，而且导致治理对象交易成本的提高和市场经济秩序的混乱，从而导致治理上的混乱和失败。七是治理主体的理性缺陷。政府既是理性经济人，也是生理人，作为生理人的集合，他不能不具有理性缺陷，也就是说，他无法做到对所有决策事实进行充分判断，无法掌握全部决策信息，从而进行完全无误的决策判断。现实中，政府所作的许多决策是不正确的，并造成了严重失误，而种种失误的决策往往像政府的腐败一样导致其社会公信力的丧失，并降低了政府的合法性。而在政府缺乏公信力和号召力的情况下，如果把政府作为“元治理体”，就难以捏拢和聚合非营利组织、市场组织参与社会治理进程。除了治理主体的非主观的缺陷外，治理主体有意隐瞒治理信息，如环境治理信息、治安信息等，公民得不到治理所需的知情权，治理同样会失败。另外，由于治理主体发育不全、弱质而导致的治理能力薄弱；由于治理手段的单一、策略方法偏差导致治理客体不配合而使治理目标难以实现；由于治理主体之间的合约规则的约束力、激励机制不健全和集体行动的困境，都会带来治理失灵或治理危机。
三、由失灵通向善治的路径
预防和纠正治理失灵，遵循社区善治理念在实践中应采取的建构及纠偏措施是：建立权力、责任、服务分散的多中心治理模型，明确相互认同的治理目标：培育治理主体的能力和对社区的忠诚；协商对话技巧：基于协商对话的元治理。
（一）多中心协同治理的模型
社区治理的失效在很大程度上是由于用等级权力秩序代替多中心秩序的结果。单中心行政秩序以层层叠叠的权力为纽带，以命令服从为原则，对上负责和信号传递的单向性是其基本特点；而在社区善治中，分散的权力结构、多中心的治理强调网络化、协商性以及对事件的敏感性及时做出灵活性反应，它能及时发现问题和解决问题，具有更高的效率和更低的成本。因而，建立“去行政化”基础上的权力、责任、服务分散的多中心治理模型是实现有效治理的第一步。
在很大程度上，治理的成败取决于其建立的治理模型，不同的治理模型会导致不同的治理结果。模型要能够反映复杂真实的治理世界，就要与社区本质相联系，与治理目标相联系，与民主政治建设相联系，与不断涌现和培育的新治理主体相联系。社区的内生秩序本质上不同于政府组织“命令—服从”的等级秩序，也不同于市场的等价交换、以追求利益最大化为目的的市场契约秩序，而是不以法律契约为基础的、在道德伦理基础上的自觉自愿的生活共同体。既然它是伦理实体，就需要更多地用伦理手段而不是法律手段，通过协商、对话、合作而不是通过行政命令处理纠纷，解决社区问题。所以，在社区治理中，首要任务是分析社区治理中可能的合作、协商对话的主体。在城市社区范围内参与治理的主体纷繁复杂，既有政府部门、社区党组织、社区居委会，也有社区业主委员会、社区物业管理公司，还有驻区企事业单位以及社区不断孕育产生的各类非营利组织。但与居民有直接利益关系的是业主委员会，它是居民利益代表方，而它与物业公司的矛盾实质上是作为商品的服务的生产者与消费者间的矛盾：其中一方要讲成本效益，以最小的成本获得最大收益；另一方则是以最小的价值支出获得最大化的服务使用价值。协调双方的矛盾是社区治理的重要课题。南京市秦淮区建立的“四位一体”的治理模式，通过联席会议协商化解矛盾、促进社区和谐，是预防治理失效的重要模式。深圳盐田区则创立了社区治理的“盐田模式”。该模式是一种以服务群众为宗旨，在社区党组织的领导下，由居委会、业委会、物业管理公司共同参与的多中心社区治理模式。在该模式中，原来居委会承担的行政、自治、服务三项职能实行了分离，分别由社区工作站（上级政府的腿）、社区居委会（社区居民的头）、社区服务站（社区居民的手）负责承担，这对于整合社区资源、促进各单位参与治理以及人力财力的投入、实现居民自治、满足居民物质和文化需求等起到了很好的作用。北京海淀区世纪城则创造了“社区党支部、居委会、物业公司和业主委员会四方共管的新模式”：党支部负责协调四方关系，总体筹划社区建设；居委会负责社区建设工作的落实，收集民意；业主委员会做好日常对业主的意见、建议的收集和宣传解释工作；物业则坚持24小时值班掌握业主需求，及时解决居民反映的问题，共同形成了社区善治的良好格局。
（二）引导治理主体的服务意识，培育不受公共权力干预的自律领域，提高治理主体的治理能力
善治，就是通过政府公共权力与公民社会的合作达到公共利益最大化的过程。这种合作是以公共权力的下放和转移以及公民社会的发育为前提的。如果仅仅设计社区治理的模型，或者仅仅在可能性上、虚拟性上存在多种治理主体，而在现实性上治理主体缺乏足够的治理能力，或者没有民主参与治理的习惯，或者没有把各个治理主体“整合”、“捏拢”到一起的元组织，那么，这种治理模型也只能是空中楼阁。鉴于此，首先需要政府服务意识的下移，把执政为民落到实处。在上海，有的街道针对社区资源共享中遇到的“物耗”和可能出现的风险问题，采取政府购买服务和为居民上保险的方式予以解决，通过政府服务意识下移解决了社区资源共享和为居民服务相统一的问题。社区善治的达成，不仅需要政府本身的建设，还需要促进工商业组织的能力建设，培养工商业组织的社会责任精神，而且需要扶持和培育作为治理重要主体的非营利组织的能力建设，自治组织民主自治、协调组织关系、调解居民纠纷的能力，甚至也要培养社区居民的主人翁责任感和社区归属感、认同感，强化居民对社区治理主体，尤其是政府职能部门、社区居委会的政务、财务监督。
（三）增强信息的透明度
治理有效需要信息透明，没有向居民公开发布的透明信息，居民及其自治组织就无法有效参与社区治理。政府及社区自治组织要及时公布与社区治理有关的各种信息，这些信息包括居委会的活动情况、经费使用情况、社区治安信息、环境信息、道路交通、社区服务、社区卫生、政府热线电话、政府职能部门及驻区工作人员的信息，等等。在信息披露过程中尽量使用群众喜闻乐见的语言，故意使用一些群众不易理解的专业词汇往往会阻碍群众的参与，而如果使用通俗化的语言或把信息发布与市民教育结合起来，则对于居民了解情况、参与监督和治理是非常有益的。居民群众是社区治理的直接受益者，社区治理的动力就在于广大居民基于自身利益对社区治理的积极参与。没有居民群众的积极参与，没有在信息透明基础上的居民群众对政府组织、自治组织和非营利组织的监督，社区治理就不可能达到社区善治的效果。
（四）建立协商机制和协商民主，学会对话技巧
首先建立协商对话机制，通过协商做某事，通过做某事而做成某事，这样的有效治理目标就是现实的。社区本质上说不是建立在命令——服从基础上的“等级组织”，也不是建立在等价交换基础上的市场的“契约共同体”，而是一个建立在“语言共同体”、“心理共同体”、“风俗习惯共同体”之上的“伦理共同体”和“自治共同体”，它的力量和尊严就在这里。所以，通过行政命令贯彻治理主体意志的方式和通过等价交换使交易双方获取福利的方式在社区治理中都不合适。作为伦理共同体，社区治理即使不是建立在自然血缘关系基础上的自觉自愿，也应该是建立在目标认同基础上治理主体的自觉自为，这种自觉自为是由共同的目标所支撑的，而共同的目标又是对参与治理的主体的增益。每个治理主体通过付出自己的精力、时间和资源而达到与其他治理主体的统一，通过放弃自己的部分权利而达到与其它兄弟单位的融合，通过尽社区义务而获得共享社区发展成果的权利，这是建立多主体协商、对话机制的基础。作为“自治共同体”，治理主体的平等具有法律的根据，而治理主体本身法人平等地位则是建立网络联系、协商对话机制的必然要求，同时把对方互视为主体则是“共同体”的本来含义。在具体建立协商对话机制中还需要具体情况具体分析，需要针对不同的社区治理主体采取不同的协调方法，通过协商对话增进交流，这是一种横向的政策制定执行机制。不同的社区力量具有不同的特质、资源、力量以及活动范围，治理能否成功在很大程度上取决于对这些不同社区力量的资源优势的准确把握。只有在准确把握不同社区治理主体力量特质的基础上，寻求有效的协作、对话机制，才能培养主体的忠诚和建立社区治理的统一战线。在一些社区，通过定期或不定期举办社区党组织、居民委员会、社区工作站、业主委员会、物业管理公司、驻区企事业单位联席会议的形式，按照民主集中制的原则讨论解决社区问题，减少了组织之间的纠纷，化解了社区组织之间、居民与组织之间的矛盾，促进了共同体意识的形成及和谐社区的建设。而有的社区则通过由上述组织中的党员和社区的党员代表大会选举产生的社区党组织，整合社区力量，促进社区善治。
（五）确立稳定主要社区治理主体行为方向、行为准则的“元治理”（meta governance）体
元治理体，又称为“自组织的组织”。正如鲍勃·索普杰所指出的，“元治理不可混同于建立一个至高无上、一切治理安排都要服从的政府，相反，他承担的是设计机构制度，提出远景设想，它们不仅促进各个领域的自组织，而且还能使各式各样自组织安排的不同目标、空间和时间尺度、行动以及后果等相对协调。”[1](P79)元治理体承担的是目标、机构制度设计、远景设想，而且还促进自组织的建立，并对它们的目标、行动领域及后果，对治理的需求和治理能力采取协调措施。通过创建自组织体，帮助它们设计远景规划、协调它们的行动，建立相互协调的制度规则，把自组织及其他治理主体的特殊需要和不含褒贬的自利倾向转化为对社区共同体的关怀和增益，转换为一种伦理性的凝聚，又通过这种对共同体的关怀和增益实现治理体的特殊需要，激发它们的社区情怀和参与意识以防止治理失败。社区党组织在社区治理中就是这样的设计规范治理行为的“元治理体”，它的智慧在于设计社区发展的目标，规定和协调政府组织、自治组织、非营利组织、工商业组织（物业管理公司、商店、超市）等各治理主体之间的职责权限，引导它们以自己为治理主体，同时也把其他组织当作平等的治理主体，敏锐地反映社区居民的私人的及公共的物质文化需求和现实纠纷，组织居民监督政府职能部门（社区片警、城管队员等）、社区自治组织、社区服务部门的职责履行情况，评估社区治理体为解决社区问题所可能采取的态度、发挥的潜力及调动的资源，以及在对不断变动的社区治理现实充分估计基础上的社区设计、社区治理规则的制定等。这些规则的制定就是社区共同体自己赋予自己的“宪法”，这些共同规则对每个治理主体都具有约束力和规范性，同时也赋予每个主体活动的自由。合理的规则就是自由，它代表受规则约束的各主体的共同意志和利益：我遵守这些体现了我的意志和利益的规则，我只是服从了我自己，不是任何人的强制，而是一种基于目标认同的自由、自觉自愿。诸如《社区联建共建协议》、《社区党建联系会、研究会制度》、《党组织、居委会和工作站联席会议制度》、《工作站定期向党组织、居委会报告工作制度》、《民主评议社区党组织与居委会工作制度》、《社区居民公约》、《社区自治章程》等促进“多中心因素”互动治理的协议规则，都是实现社区主体自由和多中心治理秩序的保证，这种规范治理是社区治理中的交往理性。为了体现党组织的“元治理”角色及促进交往更具理性，更上一级的党组织也应发挥更高层次的规则制定和协调功能，会同街道、民政、文化体育、卫生等部门，根据社区资源、居民需求制定对治理体有约束力的规章制度，以实现在党组织领导下的多中心社区治理的制度化和规范化，社区党组织和上级党组织核心领导作用将以此得到充分发挥，其威信将得到提高。但这种领导不是等级关系和行政命令，而是“通过谈判进行决策”，在宣传、协商、对话基础上把共同治理的理念贯彻到治理主体的思想观念中，达到理解基础上的自觉自为，这些规范如果在理解基础上达到与事实的重合，那就成为一种道德的自律，这种自律则是实现社区善治的基础。在党组织的领导、整合和协调下，政府组织、自治组织、民间组织、商业组织合作解决社区问题，努力把握社区建设的方向，根据居民的心情、忠诚和协作把社区建设成合乎理性的“伦理共同体”、“自治共同体”，而不是行政共同体，在平等基础上建立网络化的社区主体间性（交互主体性）的治理模式，比起原来由政府单一中心管理模式将具有更大的优越性。
［收稿日期］2009－05－23
注释：
① 政府部门缺乏回应性的案例数不胜数，它很少会为了某个公民反映的问题采取行动，即使是在我国人大代表提的建议也往往难以有结果，北京西城区人大代表为一个变压器影响交通问题的多次提建议案，但从2004年到2006年一直没有解决，更何况一般的公民呢！