国有资产流失问题分析，本文主要内容关键词为：国有资产流失论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建国以来，我国国有经济不断发展壮大，截止1992年，全国国有资产总量达30697亿元。但是，近年来，国有资产流失却日益严重，自80年代初以来，13年流失的资产达5000亿元。这一状况已引起各级领导和社会的普遍关注，当前保卫国有资产的安全与完整则是摆在我们面前的一项迫切任务。
一、国有资产流失到哪里去了
1.在股份制改造中，国有资产流失到广大股民手中。从国有企业股份制改造的实践看，国有资产主要通过以下几种形式流失到股民手中的：一是低价折股，而股票又不溢价发行或低溢价发行。如成都市国有企业股份制改造中，平均升值仅29%左右，大大低于全国54%的平均升值率。有的地方甚至不进行资产评估，仅以帐面价入股。二是股权不平等。分配股利时，对国家股不分红或少分红，而支付给国有法人和个人的股利率远远高于正常水平。例如，武汉市武汉商场股份有限公司，1988-1992年的分红中，国家股分红率为11.5-13.7%，社会个人股为17-17.55%，职工个人股为20%。三是在改造股份制企业的过程中，大部分非经营性资产没有作价入股，也没委托专项管理，从而导致国家股未能按全部资产的重置价值折股，有的还远远低于企业原帐面净资产价值，因而造成国有资产的流失。
2.在中外合资合作经营中，国有资产流失到外商手中。主要是在合资合作经营中，对中方资产不评估或低估，对外方资产则按其提报价格评估，甚至高估，从而导致国有资产流失到外商手中。例如，1992年，在全国8500多户实行中外合资的国有企业中，有5000多户未进行资产评估，按中方出资额平均45.2%的升值率推算，中方国有资产出资额少算了300亿元，实际上，这部分国有资产流失到外商手中。
3.在承包经营中，国有资产流失到承包者手中。目前的承包制形式主要是利润总额和上缴利润承包，承包业绩主要与实现利润挂钩，这就容易产生承包者为了突出表面业绩而片面追求帐面利润的短期行为。影响国有资产的安全与完整。如承包者对企业应提的折旧费用不提，以增加帐面利润额，这就使国有资产流失。威海市某企业在承包结束时，应提未提的折旧费用达340多万元，若考虑资金占用利息则达520多万元，造成国有资产补偿基金的流失。
4.在国有企业兴办集体所有制企业过程中，国有资产流失到部分小团体手中。有的国有企业为了小团体的利益，不惜侵害国家利益，无偿地从本单位划出一块国有资产拿出来让集体经营，而资产的折旧、大修仍由原国有企业提取，还有的打着国有企业的牌子，实际上是由集体或私人经营，损害了国有资产的权益。据清产核资第一批试点企业统计，国有企业各种资产中被“大集体”、“小集体”长期占用的占0.5%，据此推算，全国国有企业资产被集体企业以“投资”或“借款”名义占用的资产就达150亿元。
5.在企业职工工资分配中，国有资产流失到职工手中。由于企业职工工资增长长期高于劳动生产率和企业经济效益的增长，企业创造的净资产中越来越大的部分被消费掉了。1991年与1985年比较，国有企业实现税利年平均递增4.5%，职工工资总额平均递增17%，预算内工业企业上缴利税和职工工资增长幅度之比，国家规定最高为1∶0.75，而实际增长幅度远远高于国家规定的标准。如1988年为1∶1.04，1989年为1∶1.8，1990年为1∶3.26，1991年为1∶1.76。
6.在流动资产周转中，国有资产流失废掉。这种流失大部分存在于国营商业企业中，表现为坏帐、呆帐、挂帐和死库等形式。例如，有的企业在预付货款或发出商品后发现被骗，几经诉讼无效，形成死帐；有的企业的部分商业结算资金因市场价格变化或直接当事人变更而难以收回，长时间地拖延下去，形成呆帐、坏帐；还有一些企业因为经营不善，使企业存在大量潜亏或亏损现象，为了弥补这部分潜亏或亏损，它们往往是以低于产品成本价格将那些滞销的产品卖出去，更有甚者产品根本卖不出去，形成死库，只好有一部分流动资金来填补这部分亏损。1992年国有企业各种待处理财产损失约200亿元，比1980年增加近百倍；国有亏损企业亏损、潜亏、亏损挂帐各有数百亿、近千亿元。
7.在通货膨胀下，国有资产流失到社会各处。在通货膨胀的情况下，如果不对国有资产实行保值，那么，用不了二十年的时间我们现有的30000多亿元的国有资产存量将会流失超半，因为按我国现行5%的直接折旧率计算，每年提取的折旧基金额大约是1500亿元左右，二十年后折旧基金总额仍只有30000亿元。假定物价上涨率为5%，则那时重置相当于现在30000亿元的固定资产的成本却是79599亿元。也就是说，我们所提取的折旧基金已不到重置价值的40%，而60%的国有资产已经无形地被物价上涨所蚕食。
8.通过其他渠道，国有资产流失到一些不法分子手中。由于规划不周，管理不力，法制不健全，认识不够，给一些不法分子侵蚀国有资产提供了可乘之机。一是在划拨土地出租、出让中，大量国有土地收益流失，据估计，每年超过100亿元。二是森林资源破坏严重，每年乱砍乱伐损失约200亿立方米，损失达10亿元。三是挥霍浪费惊人。如公款请客送礼，送购物券、礼品券，游山逛水，还有公费出国旅游等。四是国家税收流失严重。由于地方政府越权减免税收、地方搞流转税承包以及其他偷漏税现象，使国家税收大量流失，据估计，每年流失税收额在1000亿元以上。五是企业的帐外收入、帐外资产数额可观，据统计，这部分数额相当于企业帐面固定资产净值的1.2%，以此推算，全国国有企业帐外资产约为300亿元。
二、如何构建国有资产安全防卫体系
为了保卫国有资产的安全与完整，确保国有资产的保值与增值，我们根据当前国有资产管理中好的经验和做法，设计出以下“三级防卫体系”。
第一级防卫层次：国务院对国有资产的管理。国务院是代表国家行使国有企业资产所有权的主体。在这个层次上，国有资产管理的主要任务是要最有效地发挥国有经济在促进社会资源优化配置中的作用。因此，其管理内容主要包括：确定国有增量资产的投向、国有资产经营规模与结构的调整、国有企业指令性计划的制定与下达、国有企业经营社会目标与盈利目标的协调等等。为了保证国务院有效行使国有资产所有权，加强对国有企业制度改革与国有资产重组的统筹规划和指导，可以考虑组建跨部门的国有资产管理委员会，委员会由国务院总理或副总理为主任，政府体改部门、各综合经济职能部门、国有资产管理部门及有关行业管理部门负责人为组成成员。为了加强决策的科学性，还可以在国有资产管理委员会下设专家咨询委员会或审议会。
第二级防卫层次：国有资产管理局对国有资产的管理。国有资产管理局是代替国务院行使管理国有资产权限的专职机构。其主要职能是：制定国有资产管理法规、制度和政策；分析国有企业资产宏观经营状况与经营战略，并为国务院及时提供有关国有资产经营结构调整与资产重组的参考性建议；培训、选聘与考核国有产权代表和高层经营管理人员等等。国有资产管理局可以根据需要分级或分工设置。从纵向看，可以分中央、省（自治区、直辖市、计划单列市）、市三级。从横向看，可以在某些行业经济管理部门中设立国有资产管理局的分支机构。这些分级、分工设置的专职机构都要在国家国有资产管理局的统一领导下开展工作。
第三级防卫层次：企业对国有资产的管理。随着公司制度的确立和社会主义市场经济的发展，我国国有资产的企业组织形式将日趋多样化和复杂化。从纵向看，已出现国有母公司、子公司、孙公司等多个产权经营层次。从横向看，也出现了国家独资、国家与企业法人合资、中央政府与地方政府合资、企业法人之间的合资、中外合资等多种产权组织形式。不同类型的国有公司，国有产权管理方式和内容将有很大差别。例如，对于母公司的国有资产，国有资产管理局可以直接控制，而对于子公司、孙公司，国有资产则不能直接管理，而是通过母公司来实施。又如，对于各种类型的国有股份公司，国有资产管理局主要是在公司法的约束下，依据直接持股比率的多少，通过参与股东大会，董事会和监事会行使国有股权管理职能。至于国有独资公司，则主要是依据国家为建立这些公司制定的特殊法律，通过决定董事会或监事会成员及高层经营管理人员，以董事会或监事会为中介，对其进行产权管理。与之相配套，国有资产管理部门应建立一整套行之有效的国有股权管理制度，包括国有股权代表选聘与考核制度，国有股权经营运作制度，国有股权经营统计报告制度等等。
对于不实行或暂不实行公司化改造的国有企业，由于承包合同或租赁公司是国有资产管理部门实施国有产权管理的主要媒介，因此，要进一步完善承包制和租赁制，使承包合同或租赁合同的制定更加规范化和科学化。一种可供选择的思路是，在实施新会计制度的基础上，推行以国有企业净资产保值增值为考核指标的承包经营责任制。同时，可以考虑在企业中建立类似公司监事会的产权监督管理机构，监事会由国有资产管理部门、企业党组织、工会派代表组成，主要负责对本企业国有资产保值增值状况进行监督管理。
为了保证国有资产安全防卫体系的正常运转，我们还需要做好以下工作：
首先，加强对防止国有资产流失重要性的认识。众所周知，国有资产是我国社会主义公有制的主体，它在发展社会主义市场经济中占主导地位、起主导作用。据统计，在1990年全国工业总产值中，全民所有制企业占54.5%，集体所有制企业占35.7%，个体、私营、“三资”企业占9.8%。由此可见，我们之所以能坚持社会主义方向，就是因为有这些国有资产作为强大的物质后盾。反之，如果国有资产流失殆尽，那么，我们将以什么坚持社会主义公有制？我们将以什么发展社会主义市场经济？
其次，明晰产权，加强产权管理。目前应做以下工作：一是对国有企业进行全面的清产核资，资金核实，摸清家底。二是开展产权界定，做好产权登记工作，明确企业出资人和出资额，建立企业资本金制度。三是对企业进行公司化改造，有条件的企业应改制为有限责任公司和股份有限公司，按照现代企业制度的要求，建立董事会制度；没有条件改组为股份制企业的，也应按照《决定》的要求，根据需要设立企业监事会。目的是确立企业法人财产权，保障企业行使经营自主权，使企业成为真正的自主经营、自负盈亏，享有民事权利和承担民事责任的法人实体。四是明确厂长的责任权利，发挥其重要作用，在企业所有者（股东）、董事会（监事会）、以厂长为首的高级管理层之间形成一种科学合理的委托、代理和授权、制约机制，保证企业行为体现所有者意志。
再次，严格执行新会计制度，加强国有资产的财会核算管理。过去，国有资产流失与旧会计制度存在许多弊病有相当大的关系，而新会计制度则有助于防止国有资产流失，例如，在旧会计制度下，存在许多漏估的现象，而新的会计制度规定，企业必须设立法定的资本金（指企业在工商管理部门登记的注册资金）。推行资本金制度后，不但简化了核算管理手续，而且确保了国有资产价值的完整性。在运用新会计制度监控国有资产价值变动时，我们主张推行国有资产价值指数化管理方案，亦即将国有企业占用的国有资产存量逐月按物价指数进行同幅度调整。这一方法在国外已有比较成熟的经验可资我们借鉴，同时他们的实践也证明，这种方法对保卫资产的安全与完整是行之有效的。
最后，加强国有资产管理局的职能作用。国有资产管理局是代表国家管理国有资产的职能机构，通过它的一系列管理措施，可以有效地防止国有资产的流失。
需要指出的是，财政政策与货币政策的协调，是以财政部门与银行部门的良好工作关系为基础。目前，由于财政资金与银行资金之间存在相互挤占，渠道不清现象，从而造成这两大部门关系的扭曲。一方面财政困难在很大程度通过透支、企业亏损挂帐等方式转嫁给银行，并通过银行信贷资金扩张加以掩盖；另一方面银行部门信贷约束能力软化，在客观上支持了经济中的需求膨胀和结构失衡，使经济效益下降，这又进一步增加了财政困难。因此，今年当务之急就是采取有效措施，理顺财政与银行部门的资金关系，减少或消除相互挤占资金的现象，使这两大部门在新的基础上进行分工和协调，保证国家宏观经济调节任务的顺利实施。
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