少数民族政治发展论，本文主要内容关键词为：少数民族论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国各民族在法律上的即形式上的平等已经实现之后，民族问题表现为各民族在事实上的不平等。解决我国民族问题的根本途径和根本任务，就是要消除各民族事实上的不平等。而要达到此目标，就必须加速少数民族的发展。但是，在论及我国少数民族问题时，被涉及的问题仅仅是经济发展、社会发展和文化发展，唯独没有政治发展。似乎少数民族的发展不是一种包括政治发展在内的全面发展，抑或有独立于政治发展的经济发展、社会发展和文化发展。这样的认识显然 是同马克思主义关于政治同经济关系的论述不相吻合的，而且也不利于少数民族的全面发展。因此，提出少数民族政治发展的问题加以研究，并在现实中加强少数民族地区的政治建设，以促进其发展，对于少数民族的全面发展来说，有着必要性和现实性。
一、少数民族政治发展：可能和现实
提出少数民族政治发展问题并加以研究的关键问题是，在我国存不存在相对独立的少数民族政治，退一步或者说得更宽泛一些，存不存在少数民族地区政治（尽管少数民族政治和少数民族地区政治这两个概念在内涵和外延上都有相当的区别）。当我们不拘泥于成见，而以一种历史的和现实的眼光看待问题时，我们就不难发现，少数民族的政治及其少数民族政治发展都不仅是可能的，而且是现实的。
讨论少数民族问题的逻辑前提是承认少数民族的特殊性，不承认少数民族的特殊性，就根本无法论及民族问题，也无讨论的必要。而承认少数民族政治恰恰是承认少数民族的特殊性的突出表现。就现实性而言，民族是一种文化共同体。事实正是这样，生存于一定的自然环境和社会环境中的人群，在适应环境而生存的过程中，通过长期的历史积淀而形成了各具特色的文化形态，正是这些文化将分享它们的人群凝结成为稳定的共同体，因而形成民族。[（1）]同环境相联系的文化的差异不可避免地造成了民族的特殊性。在文化和心理的双重作用下，每个民族都在族际交往中形成了“对他而自觉为我”的民族意识，[（2）]这种民族意识包括两个要点：“第一，它是人们对自己归属于某个民族共同体的认识。第二，在与不同民族交往的关系中，人们对本民族生存、发展、权利、荣辱、得失、安危等等的认识、关切和维护。”[（3）]这种深厚的民族意识的作用，使每个民族都将政治上的自主自立作为“民族生存、发展、权利、荣辱、得失、安危”的重要内容来看待。这种由深厚的民族意识再加上各个民族发展阶段上的多样性所形成的各个民族的特殊性必须得到正视和承认，“承认统一体内各个成分的特点，是加强各成分间的团结和凝聚力的必要条件。”[（4）]这种特殊性当然包括政治上的特殊性。就其形式而言，政治不过是利用业已存在的公共权力对社会进行的管理；就其内容而言，它是对社会各种资源的权威性分配，在统一的政治体系内存在某些特殊的政治体系也是符合政治自身的逻辑的。在历史上，各少数民族都形成了自己的政治体系，差别只在于有的民族的政治体系取得了国家的形态，有的民族的政治体系始终只是非国家的形态。这就要求作为国家政治体系的体现的中央政权在对少数民族统而治之的同时，承认少数民族的特殊性，对其“分”而治之和“特”而治之。历史上，中央王朝对少数民族实现的羁縻统治和土司制度，都是对少数民族政治上的特殊性的承认。在民族问题继续存在的今天，承认少数民族政治的特殊性和少数民族政治生活的特点，仍然是我国解决民族问题的一种不可避免的政治选择。
民族经济的存在和发展为民族政治提供现实的基础。就其本质而言，经济生活无非是物质资料的生产及其与此相关的各种活动。民族经济生活的展开无不受到各民族久远独特的文化传统，历史上的不同发展水平和各种各样的自然条件的影响。由于历史传统和自然环境的综合作用，各个民族形成了各自独特的生产方式和经济形态，各少数民族经济生活的差异性是非常明显的，在某些方面，差别甚至是相当巨大的，并且还将在相当长的历史时期继续存在。从实际出发发展少数族经济仍然是解决我国国内的民族问题，实现各民族事实上的平等的重要途径。经济基础决定上建筑，有什么样的经济基础就有什么样的政治上层建筑。这种各具特色的少数民族的经济生活就构成了少数民族政治存在和发展的基础条件。
如果说，少数民族的民族特点和经济生活为少数民族政治的存在和发展提供了社会基础和经济基础的话，那么，我国的民族区域自治则为少数民族政治提供了现实的制度保证和制度框架。民族区域自治是中国共产党在民主革命的过程中提出的一项解决我国民族问题的基本政策。这是中国共产党在领导民主革命的实践中不断加深对中国民族状况和民族关系的认识的基础上，抛弃了民族自决和联邦共和国等对我国民族问题的不切合实际的政治解决方式后提出的一项政治主张，是对中国民族问题的一种符合实际的政治解决方式。随着新中国的成立和为贯彻民族区域自治政策而形成的一系列包括宪法和民族区域自治法在内的有关法律法规的颁布，民族区域自治已经发展成为一项成熟国家政治制度。这项在以承认少数民族的特殊性为前提的政治制度中，明确规定少数民族在政治上自主管理本地区本民族内部事务的合理性和必要性，并且明确规定了实行区域自治的民族在政治方面、经济建设方面、财政税收方面和文化教育方面的特殊权限，同时还提出了民族自治机关民族化的要求，由民族自治地方的权力机关和执行机关组成的自治机关的主要干部要由实行自治的少数民族人员担任，这就在为少数民族政治的存在和运行提供制度保证的同时，对少数民族政治存在和运行的空间和运作方式作出明确的法律规范和制度规范，从而使少数民族政治从机构设置到职能配置和职权配置等方面的特殊性具有了合法性和制度化的特征。因此，不仅从理论上而且在现实性上，少数民族政治以及少数民族政治体系都是可以加以明确界定的现实存在。
此外，少数民族所特有的各种风俗习惯、生活方式、行为方式、价值观念、伦理道德、政治文化及其由此构成的政治行为模式，以及各种社会组织结构和社会关系，又给少数民族的政治过程打上深深的民族烙印，使少数民族政治过程在同其他政治过程的比较中显示出自己独特的特征。
在以上因素的综合作用下，少数民族政治具有一系列的特殊性。特殊性不仅表现于政治制度的层面，即由国家宪法和法律规定少数民族自治地区的特殊权限，表现于政治过程中，即少数民族政治的主要内容是管理少数民族的内部事务，并且要采取适合少数民族特点的形式进行；还表现于社会政治生活的层面，表现于少数民族公民参与政治生活的方式和程度上。这些特殊性表明，少数民族政治是一种相对独立的政治体系。当然，少数民族政治体系与其他政治体系相比无论具有什么样的特殊性，这样几个特性却是不会也不可能改变的：第一，我国的少数民族不仅只占全国人口的8.04%（据1990年人口普查数字），处于绝对的少数，而且分布相当分散，呈现一种大杂居小聚居，各民族中你中有我，我中有你的交错居住的状况，各个民族不可能形成独立的政治体系；第二，全国各民族紧密结合在一起组成单一制的统一多民族国家较之于各民族形成独立的政治体系更符合各民族的根本利益；第三，我国的宪法和民族区域自治明确规定了各少数民族实行自治的地方只能在国家的统一领导下行使民族的自治权。因此，少数民族政治不是也不可能发展成为具有国家政治特征的政治体系，它只能是一种非国家形态的政治体系，是一种具有民族特色的区域政治，是国家政治体系中的一个次级政治体系。它要受制于国家政治体系，服从国家的统一领导，坚持国家规定的政治生活的基本原则，在国家宪法和法律允许的范围内开展活动。
既然存在着少数民族政治就必然存在少数民族政治发展。政治发展问题的提出肇始于对第二次大战后独立的第三世界国家政治状况的研究，随着这种研究方法被推广运用于其他国家以及政治发展问题获得了广泛的意义，研究者们见仁见智，提出了各种各样的政治发展定义。但是，政治发展都是在特定的社会历史条件下发生的，脱离了各种具体的社会条件就无法说明政治发展，也不会有真正意义上的政治发展。因此，就一般的意义而言，政治发展就是每一种政治体系对于所处的经济、社会状况的适应性变化，是政治体系从一种状态到另一种状态的变迁。在每一具体的社会条件下，随着生产力的不断发展，其经济、社会文化状况是不断向前发展的，政治体系适应这种变化而变化，就是政治发展。当然，这并不是说，随着经济、社会的发展，政治体系就会自然而然地随之发展。尽管政治体系的某些方面，如公民政治参与等，会随着经济、社会的发展而自然地实现，但是，政治体系的主要方面，特别是制度层面的内容，则必须由政治主体在意识到变革要求的前提下，主动地进行自我调整和变革。根据对政治发展的如此分析，我们可以把少数民族政治发展定义为少数民族整个政治体系随着少数民族经济、社会发展而不断变化的过程。这样的政治发展在少数民族政治中业已存在，只是没有引起充分的注意，没有成为有意识的过程，没有获得今天这样突出的意义而已。
二、少数民族政治发展：内容和形式
少数民族政治发展并不是不间断地发生的，也就是说，在经济、社会发展的一定阶段，少数民族政治也可能不发生显著的变化，不适应于、滞后于经济社会的发展，甚至阻碍经济社会的发展，表现为政治不发展。但是，在经济社会发展的推动之下，政治体系长期保持僵化不变是不可能的。政治不发展状况终究会被经济社会发展的洪流所冲毁。随着经济社会的发展，少数民族政治发展终究是不可避免的。然而，由于在不同的历史时期，经济社会发展的内容和特征各不相同，少数民族政治发展的内容和形式也各不相同，不可避免地带有明显的时代特征。
建国以后，少数民族就经历了一场深刻的政治发展。新中国的建立作为一场伟大的社会变革，对于少数民族的意义更加突出，对于当时尚处于前资本主义特别是处于封建领主经济阶段、奴隶制阶段和原始社会末期的民族来说，其意义更是不可限量。随着一系列社会改革措施的推行，许多少数民族实现了历史性的跨越，超常规的发展。伴随着这种社会制度和经济制度的历史巨变，少数民族的政治发展也在如火如荼地展开。各种民族的政治体系逐步被纳入到统一的国家政治体系之中，随着各级人民民主政权的建立和国家各项政治制度的贯彻，各种民族的、宗族的、宗教的、地域的政治权威逐步被国家统一的政治权威所代替，国家的统治深入到每一个角落。与此同时，少数民族人民获得了政治上当家作主的权利，长期作为政治的对象甚至尚不具有明确的国家观念的人们，[（5）]主动地参与到政治过程中。尽管这样的政治发展同当时的经济社会的变革一样带有某种外在的性质，但是，它对少数民族的发展的意义是十分巨大的。
改革开放以来，随着改革开放的不断深入，少数民族经济、社会和思想文化都发生了极其深刻的变化，与之相伴随，少数民族政治发展也以其前所未有的深度和广度，在持续不断地进行着，构成当代民族发展的一个十分重要的内容。
改革开放以及由此所推进的现代化过程在少数民族地区的展开和持续进行，特别是市场经济体制的逐步建立，在少数民族地区引发了一场前所未有的社会巨变。就总体面貌而言，这场深刻的社会变革表现为市场经济和工业化的世俗力量不断地侵蚀和瓦解着少数民族的传统社会，并以其巨大的势能推动着少数民族社会从自然经济向商品经济转型；从农业社会向工业社会转型；从乡村社会向城镇社会转型；从封闭社会向开放社会转型；从传统社会向现代社会转型。社会转型构成了少数民族社会变革的总体特征。社会转型是一种社会的巨大变革，是“一种整体的和全面的结构状态的过渡，而不仅仅是某些单项发展指标的实现。社会转型的具体内容是结构转换、机制转换、利益调整和观念转变。在社会转型时期，人们的行为方式、生活方式、价值体系都会发生明显的变化。”[（6）]转型中的社会具有三个突出特征：一是变易性。转型社会是一种过渡中的社会结构状态，在各种内部和外部条件的影响下，社会的各种因素，不论是经济的、政治的、社会的还是文化的、观念的，都处于不断的分化、组合之中，各种结构和状态都有明显的暂时性的特点；二是多元性。由于社会结构的持续分化，社会的多元性特征日趋突出。于是，形成了多元利益、多元集团、多元文化和多元冲突。三是复杂性。变易和多元就从纵向和横向两方面构成了社会进程和社会矛盾的高度复杂性。在社会日益多元化和不断变易的情况下，社会的各种利益要求日趋复杂和多变，在新矛盾不断涌现的同时，旧有的矛盾又不断被新矛盾所激活并突出出来，各种经济的、社会的、文化的矛盾，现实的和历史的矛盾纠缠在一起，形态各异的矛盾、冲突、失衡盘根错节，传统社会中的土地、血缘、宗法等曾经有效发挥作用的社会联系纽带逐渐淡化并失去作用，社会呈现出十分复杂的面貌。
在这样一种社会巨变的情况下，一场广泛深入的政治发展随之形成。这场少数民族政治发展应该如何推进，涉及些什么内容呢？这里首先遇到一个政治发展模式选择问题。在政治发展模式问题上，当前这场少数民族所面临着的选择是在政治发展战略中将政治改革和行政改革何者置于优先地位的问题，行政改革优先发展战略通常被称之为“集权—技术官僚模式”，政治改革优先发展战略则被称之为“民主政治模式”。从少数民族政治体系自身的状况和所面临的经济社会环境来看，少数民族政治发展宜采用政治改革和行政改革并重的模式，既不是单独强调政治改革，也不是单独强调行政改革，而是将两者综合起来考虑。
从政治改革和行政改革两者并重的角度来看，当前少数民族政治发展的内容可以从以下几个层面加以分析：
从政治制度的层面来看：在政治分析中，制度与法律的制度规范既有一致性也有不一致性，也就是说，有些政治结构和模式虽然未经法律明文规定但仍然具有制度的性质，如各种政治惯例，而有些政治结构和模式虽有明确的法律规定，但仍然是形同虚设，不能成其为制度。就一般而言，“所谓制度，是指稳定的、受到尊重的和不断重现的行为模式。”组织与程序一旦获得价值和稳定性也就形成了制度。[（7）]从制度的角度来考虑，少数民族政治发展至少涉及这样几个方面的内容：一是在少数民族政治与国家政治的关系中，一方面应该形成保证国家的宪法和法律在少数民族地区贯彻执行的有效方式，保证国家的政令畅通；另一方面则应当形成保障宪法和法律赋予少数民族自治地方的特殊权限得到贯彻执行，形成自治权不受干扰和侵犯的有效机制。二是要完善少数民族自治地方的地方法规体系，形成保障少数民族自主管理本地区本民族内部事务的稳定程序，实现依法管理，依法行政。三是要形成少数民族群众向各种政治机构反映自己的意见、愿望和要求，参与民族政治过程和政治生活的稳定程序，保障少数民族群众民主参与的权利。
从政府机构的层面来看：少数民族政治发展要求民族自治政府解决好机构设置的合理化问题，解决好少数民族自主管理和有效行政的组织保证问题。一是要解决民族自治政府的民族化问题，形成少数民族精英担任政府的主要职务的稳定机制，解决好少数民族成员在政府机构中的比例问题；二是要解决民族自治政府的职能配置和职权配置问题，处理好特殊职能和一般职能的关系，保障特殊职能的实现。同时也要处理好一般职权和特殊职权的关系，解决好“超越”和“限制”的关系问题；三是要根据职能和职权的配置来设置机构，民族自治政府不应该在机构设置上同非自治政府整齐划一。
从政治过程的层面看：从过程的角度看，少数民族政治无非是一个制定政策、执行政策（从广义的角度来看，法律、法规也属政策的范畴），并由此实现价值的权威性分配的过程。在这样的政治过程中实现少数民族政治发展的要求，一是要实现少数民族充分的利益表达，只有这样才能使少数民族政治真正反映和维护少数民族的整体利益。而要做到这一点，不仅要通过制度化建设来建构少数民族群众表达自己的利益要求的机制和稳定程序，而且要充分尊重各种利益表达的价值。二是要形成有效的利益综合机制，通过各种有效的利益综合机制，将少数民族群众的利益表达纳入决策程序中，在政策目标的确定和政策手段的选择中加以体现。三是要提高行政效率，加强行政的力度。特别是少数民族社会处于转型的过程中，各种矛盾尖锐的情况下，要通过强有力的行政权威来解决和协调各种社会矛盾，保持社会和政治的稳定。
从社会政治生活的层面看：随着社会的巨大变革，少数民族的社会政治生活也必然要发生相应的变化，实现由传统的社会政治生活向现代社会政治生活的转变。一是要破除各种村社的、宗教的、部落的、宗族的、传统的政治权威的残余，确立民族的和国家的政治权威，并逐步确立政治权威的理性的合法性类型；二是要建立开放的政治生活方式，消除各种族际政治封闭和族内政治孤立的残余，加强各种族际间的政治交流和政治信任；三是促进少数民族公民的政治参与。不仅要建立少数民族公民参与政治过程的机制和稳定程序，而且要采取有效措施促进少数民族公民以投票、选举、向党政部门反映意见和要求、讨论、信访、举报等形式参与政治过程，提高少数民族的政治参与能力和政治效能感。
少数民族政治发展绝不是要形成同国家政治体系矛盾甚至对立的政治体系，而是要在国家政治体系的总体框架内，在国家政治生活的基本原则下，促进少数民族政治体系向着民主、高效的方向发展，增强其对经济和社会发展要求的适应能力，目的在于缩小乃至消除少数民族与汉族在政治发展程度上的差距，提高少数民族政治的程度和水平，促进少数民族的全面发展。
三、少数民族政治发展与少数民族发展
在我国民族问题表现为各民族事实上的不平等的情况下，解决民族问题的根本途径在于加速少数民族特别是发展程度比较低的少数民族的发展，实现各民族的共同繁荣。而要做到这一点，就不仅不能忽视少数民族政治发展，而且必须给予足够的重视。
少数民族的发展是少数民族整体发展水平的提高。从我国许多少数民族在历史上的发展水平都比较低，同先进的民族特别是发展程度比较高的汉族之间存在相当差距的实际情况出发，少数民族的发展突出地表现为各少数民族缩短与先进民族之间的差距。少数民族发展应该是一种全面的发展。尽管经济在少数民族发展中起根本的决定性的作用，但是，绝不能因此就用少数民族经济的发展代替其整体水平的提高。少数民族政治发展权以及政治发展理应是少数民族发展的重要内容。“重视维护和实现国家、民族和个人的经济、文化、社会和政治的发展权”[（8）]已经成为一种国家意识。民族的政治发展权及其政治发展是同民族的经济、文化和社会的发展权及其发展同等重要的。少数民族的发展应该是全面发展，政治发展不仅在其中占有重要地位，而且还制约其他方面发展的实现。
少数民族的政治发展影响和制约着经济的发展。西方政治学家将政治发展视为经济发展的先决条件，政治发展对经济发展有决定性的作用的观点[（9）]不免失之偏颇。但是，政治是经济的集中表现，“政治权力不过是用来实现经济利益的手段。”[（10）]政治通过对整个社会的调节和控制，通过对资源的权威性分配而实现的对经济发展直接或间接的影响却是相当明显的。邓小平关于政治改革同经济改革的论述就直接表明了在改革的过程中政治发展同经济发展的关系：“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合，只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不成，因为首先遇到人的障碍。”[（11）]
少数民族政治发展与文化发展和社会发展的关系同样是十分密切的。就文化发展而言，大众文化生活的方面同政治发展的关系要淡薄一些，但是，教育、科技和各种文化艺术形式以及伦理道德的发展因受到政治的干预而同政治发展的关系相当密切。在社会发展方面，涉及的内容相当广泛，触及到社会生活的各个角落，但最突出的还是各种社会关系的协调和社会规范的建立，实现社会生活的文明、开放和有序化。在与此相关的各种社会问题的解决中，有的方面需要通过政治的方式来加以实现，有的在一定的条件会演化成为政治问题。因而，少数民族政治发展不仅能够为社会发展提供良好的外部条件，而且能够通过政治发展促进社会发展过程的各种矛盾的解决。
需要指出的是人的素质的提高也是少数民族全面发展的一个重要的方面，然而却被忽视了。而在谈到人的素质提高时，少数民族政治素质的提高又没有受到应有的注意，甚至有意无意地将少数民族的政治素质狭隘地理解为政治思想和政治服从。其实，人的政治素质主要是政治认知、政治参与的能力和政治技能技巧的形成，集中地表现为能否自主地行使宪法所赋予的各项公民权利。而这些方面的提高，同少数民族政治发展特别是同少数民族社会政治生活的现代化是连在一起的。
这就表明，少数民族的发展问题应该将政治发展包括在内，没有政治发展的少数民族发展是不完善的不全面的，甚至是难以实现的。
Abstract: The issue of political development was first raised in the studies of the political status of the Third World countries whichgained their independence after the World War Ⅱ.Generally speaking,the political development readily responds to the change of a given political system caused by its economic and social environment.Therefore,the writer argues that the political development of the Chin'ese minorities has been constantly changing to catch up with their economic and social development.The author analyzes such a change from the angle of possibility and reality,content and form,and so on.
注释：
（1）周平：《云南少数民族政治文化论》，云南大学出版社1995年版，第21页。
（2）《梁任公近著第一辑》下卷，商务印书馆1923年版，43页。
（3）熊锡元：《民族意识初探》。
（4）费孝通：《民族区域自治和少数民族的发展》，《群言》1987年12期第11页。
（5）见《云南文史资料》第四十四辑，云南人民出版社1993年版，第167、171页。
（6）李培林：《另一只看不见的手：社会结构转型》，《中国社会科学》1992年第5期。
（7）塞缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，华夏出版社1988年版，第12页。
（8）国务院新闻办公室：《中国的人权状况》，人民日报1991年11月2日。
（9）见王沪宁：《比较政治分析》，上海人民出版社1987年版，第232页。
（10）《马克思恩格斯选集》第4卷，第246页。
（11）邓小平：《建设有中国特色的社会主义》增订本，第133页。
更正
本专题1997年第2期61页的文章出处：西北民族学院学报（重庆）应改为：西北民族学院学报（兰州）。
特此更正，顺臻歉意。
责任编辑
1997年3月