从服务结构转身看体制改革逻辑——基于吴江行政服务局的考察，本文主要内容关键词为：体制改革论文,逻辑论文,结构论文,行政论文,吴江论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政服务中心作为地方政府机制创新的前沿，已经从个别发展到普遍、从形式进入到内容、从自主创新到获得高层认可，一路走来，运行有效、成绩卓著、民众满意，已成为体制改革的标志与载体。尽管各地行政服务中心的属性不同、形式存异、机制有别，却不同程度地承载着体制改革的使命，成为各地方政府自主创新的抓手与象征。当然，明显的成就之余，问题与缺失也同时存在。
一、普遍成就与客观问题
行政服务中心又称“一站式”服务(one-stop service），最早发端于西方商务活动中的资源外包服务，指企业为客户提供完整的“一条龙”服务，这种服务形式为企业价值带来很好的预期。英国撒切尔夫人执政时期，率先将这一概念引入她倡导的政府改革实践中，并明显提升了英国政府的工作效率。自此以后，澳大利亚悉尼、美国洛杉矶等地，都有类似行政服务中心的运行模式，韩国也出现了“亲切服务运动”[1]36-38。
西方行政改革的浪潮也冲击着我国。随着我国改革开放的进一步深入，地方政府基于适应经济发展、促进本地社会进步的需要，不断致力于地方服务型政府建设，服务理念在不断提升、服务形式在不断丰富，其中，“一站式”服务首先被一些地方政府引入招商引资之中。1995年，深圳率先将外商投资审批有关的18个政府部门集中起来，成立了“外商投资服务中心”，虽然结构比较松散，却是国内最早的专业性联合审批行为。之后，浙江金华市设立了第一个“一站式”服务机构，内在结构相对完整，可惜没有得到很好的发展。浙江上虞县在吸取金华经验教训的基础上，参照了结构、规范了流程，成为我国行政服务中心的最初模式[1]42-43。2001年，国务院开展行政审批制度改革后，全国县市级地方政府纷纷成立“一站式”服务机构。据不完全统计，全国县以上“一站式”行政服务机构有4000多家①。其中，成都武侯区行政服务中心的改革力度与幅度处于全国首列，其他地方行政服务中心的改革也有声有色。尽管名称各异、流程有别，但都是“在一个集中的办公地点为公民提供全程式、快捷、公开、透明服务的一种公共服务形式”[2]，并以明显的合理性优势冲击着原有的行政体制，展示出独特的角色与显赫的地位。它有主要领导呵护、专门机构牵头、专设条线协调、专门文件保护。因而，从政策倾斜到全力打造、从部门进驻到审批集中、从大厅设计到“一站式”连接，行政服务中心以集中、便利、快捷的优势，为地方经济发展做出了显著的贡献。
各地行政服务中心表现出来的共同特点是：第一，组织属性不一，有的是政府派出机构，有的是临时机构，有的是事业单位，有的是由具体领导人专门负责的综合平台，属性不明确必然导致地位不确定。第二，运行结构不一，有的是串联式、有的是并联式、有的是混合式，还有的是部分合并式，结构不一致必然导致权力关系不清晰。第三，平台规模不一，有的将主要部门的审批职能集中，有的将大部分部门的审批职能集中，就是没有将全部审批职能集中在服务大厅，规模不一说明对审批权集中的认识不一，也说明对地方政府职能的边界设定认识不一。总之，各地行政服务中心运行形式丰富多彩，审批流程各有特色。它与旧行政体系既有千丝万缕的联系，又有独领风骚的进步与创新，既有泾渭分明的区别，又有孤军奋战的无奈与困惑。有的还在各种体制性与非体制性的作用下，因职能局“闹分家”而陷入解体，有的“甚至成了地方乱收费的合法窗口，办着大量扰民的事情”[3]。
我国行政服务中心凸显的不足与问题大致有以下六个方面：第一，起点较低。群众对行政服务中心之所以普遍认同，根本原因在于新旧体制对比度的巨大落差。原来旧体制下的官僚主义严重，群众对“门难进、脸难看、话难说、事难办”的衙门作风深恶痛绝。行政服务中心使办事方便了，速度加快了，负担减轻了，人们当然满意。但是，满意不能取代适应市场经济的行政体制建构。第二，“行政机关”只增不减。行政服务中心是在原行政体系基本没有触动、原行政部门完全没有减少的前提下平添了这么多服务平台，不管行政服务中心是政府派出机构、临时机构，还是事业单位，都说明了这种管理主体只增不减的代价，是不符合改革导向与本意的。而且，大多窗口还只是负责收件、咨询、答疑的联络站，审批事项仍然要通过原行政（部门）解决，这就使大多行政服务中心成了“摆设”与“花架子”。第三，行政服务中心窗口与原行政部门的审批权力关系衔接不到位。行政服务中心在大厅设置了许多窗口，这些窗口与原行政部门之间，不管是派遣关系、委托代理关系、“前店后厂”关系，都是一律的职能对应关系，大多没有准确回答窗口与原行政部门审批权力之间的衔接，没有明晰两者之间的关系是完全转移、分割运行还是“我指挥你照办”。第四，行政服务中心相关窗口之间的权力运转依然照旧。客观地讲，行政服务中心的窗口设置，完全源自于我国旧行政体系的职能分工，因而，窗口与窗口之间，同样存在职能交叉与“机构”重叠，导致办事环节同样重复、审批程序基本照旧，其权力逻辑与旧体制下的审批权流转没有多少差别。而且，反而在温情脉脉的服务氛围中得到了强化，与完善行政权力结构关系的行政体制改革相去甚远。第五，操作运行中浪费严重。现在，大多行政服务中心实行网上审批，目的是便利群众、提高效率。但是，实际结果是网上审批，纸质材料上再重复配套、同程流转。另外，一张审批证需要辅以本人承诺书、受理材料汇总、受件通知书、审批决定书、送达回证等七八份纸质材料，于是，台账加公文，造成审批流程中费用叠加。第六，职能与流程之间的悖论。行政服务中心的每一个窗口，对应着相应职能部门的审批项目，各地服务大厅上的窗口设置，多少不一、数量不等。其实，到底应该设置多少窗口，不仅反映了地方政府审批职能的集中程度，也关系到地方政府对职能总量与职能边界的认知程度。实践中的行政服务中心只不过是用集中的平台表现为便捷、有效的流程，但是，本质上仍然在同样经营着旧体制管理的内容，没有涉及职能转变，没有体现体制改革的初衷。
显然，行政服务中心的运行，只是将审批权力和服务输出相结合，使审批增添了人脉气息，提升了流程速度，只能算是在旧体制内的机制修缮。“行政服务中心仅仅改变了行政审批权行使的形式，只是一种技术层面上的创新”[4]，没有根本触及行政体制内核。
二、闪亮实践与经验探索
在众多的行政服务中心系列中，吴江行政服务局的改革实践具有启迪意义。其中，最值得肯定的是他们将相关职能部门的审批权完整移位，从“一站式”到“一章式”；他们将服务大厅相关职能的窗口进行合并，构建了“服务大厅式大部制”的崭新格局；他们将审批流程当做服务责任，一窗到底、全程负责。
所谓审批权移位，“一站式”到“一章式”的转变，是指行政审批的窗口代理到相对部门的审批职能全部由窗口办理的转身。现有的行政服务中心大多实行“一站式”模式。“一站式”就是将地方政府的审批职能部门集中在服务大厅，民众的审批申请不再需要进很多部门、看很多脸、磨很多嘴，只要到服务大厅就可以通过相关窗口，办成审批事项，从而大大减轻了负担，节省了时间。但是，其背后如何运作，是并联还是串联，如何应对相应的部门审批权力、如何分割权限之间的关系，其流程与环节不仅没有置于公开之下，而且，相关审批权限关系一概没有明晰到位。“一章式”就是将相应的审批职能集中成一个通道输出，其关键是实现了相关职能部门审批权限的整体移位，实现从审批权限全权委托到交给窗口全权办理的转身。“一章式”的优越性在于准确规定审批权的归属，解决服务大厅与原审批部门之间权力分工关系，使窗口成为行使审批事项的决定权与执行权的行政主体，原行政职能部门将转身成为主要负责专业服务与监督的其他组织，其后续改革还将涉及原部门人员职数的增减，甚至关系到整个部门的存留问题，从而真正展现了体制改革与职能转变的局部成功，明显具有前瞻性与推广性价值。这样，不仅避免了窗口与原行政部门之间的扯皮，减少了原行政部门对窗口服务的制约与障碍，还避免了分割有关权限之间的结构与环节的合理性与合法性问题。从2002年10月20日“吴江市行政审批服务中心”成立，相当一部分审批职能部门将“行政审批专用章”交到进驻的窗口负责人手中开始，到2005年8月更名为“吴江市行政服务中心”，再到2010年6月成立“行政服务局”，机构名称的更替体现了主体属性的转变，从原来的政府派出机构变成政府的具体工作部门，从审批权的委托到审批权的专有，这是一个机构改革带动职能转变的大胆探索。
所谓“服务大厅式大部制”改革，是吴江行政服务局探讨行政权力之间结构关系的创新。党的十七大报告提出，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。《行政许可法》第二十五条也规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关机关的行政审批权。”根据这个价值判断，吴江行政服务局具体着手的“两集中、三到位”改革，打破以往按行政职能部门设置窗口的旧格局，将相关部门的审批职能归并，集中到行政服务局的一个综合窗口，实现“一门受理、提前介入、同步审查、集中回复、信息共享、公开透明、限时办结”的机制创新。吴江行政服务局的具体做法是：各相关部门向综合窗口派驻1名或2名工作人员，综合窗口由一个主要部门牵头负责，相关部门协同理顺审批业务衔接，设定办事岗位、精简办事流程，按照“首问负责、同步并行”的原则执行。吴江“服务大厅式大部制”的改革原则是：(1)梳理事项，进行审批事项的职能分类；(2)归并职能，通过“撤一建一、合署、增挂”的形式，归并审批职能，实行“一个窗口对外”；(3)充分转权，审批事项进驻行政服务中心，综合窗口“既受又理”；(4)人员到位，实现“配优、配强”，并选拔素质高、业务精、服务优的中层干部担任综合窗口负责人。“服务大厅式大部制”的具体工作流程为：(1)首受负责，各相关部门配合牵头部门初审申请材料，作出受理或要求补办或明确退办通知书；(2)同步审批，审批信息全程共享，及时、自行传递证照、批文。如需召开联审会议的，牵头部门则在1个工作日内告知各相关人员，及时通报服务对象；(3)限时办结，牵头单位督促、检查各相关工作进度，跟踪办理情况，保证在承诺时限内办结审批；(4)一窗发证时，牵头部门向申请人递交各类缴费通知书，并负责交付结果；(5)发证后实时监督，即通过网络监控系统及办结监督、公众评价和投诉监督等，对综合窗口的各类审批进行监控与测评。目前，吴江市行政服务局先行试点组建的综合一科、综合二科两个综合窗口，吸纳了20个进驻窗口、合并了113项审批事项，一定程度，一定范围减少了部门之间的扯皮，提升了审批服务的效率。
所谓一窗到底、全程负责，是指吴江行政服务局的“无疆服务”精神贯穿始终。他们将既有政府职能范围作为边界，以“服务无边界、流程无障碍、精神无止境”为观念指导，以“服务优质、管理优化、业绩优良、队伍优秀、品牌优胜”为行动目标，采取了许多值得称道的举措。举措之一是建设绿色通道。针对符合国家产业政策及本地发展规划、技术先进对社会贡献度高以及重大项目等三类内容，按照“一次告知、服务从快、限时办结、超时问责、全程跟踪”的原则，采取专人对接联系、专窗受理专办、联审协同会办、提供重点服务、缩短办理时限、预约申办服务等形式，变“被动服务”为“主动服务”、变“坐等服务”为“上门服务”、变“独立服务”为“联合服务”，以“一表制”（“绿色通道”项目情况表）方式，使这些重大项目进入无障碍、一路畅通的服务流程。举措之二是分门别类服务民众。对符合要求的项目“马上办”、“联合办”，对有困难的项目“上门办”、“变通办”，对手续简单的项目“立即办”、“网上办”，对一时有难度的项目指导“怎么办”、“协助办”。举措之三是按需服务、对症下药。具体做法是时间上的延时服务、空间上的延伸服务、特定对象的上门服务、节约时间的预约服务、不违背法律法规前提下的特许服务、代理服务、自助服务。举措之四是追踪服务、服务到位。最主要表现为“五个预问”和“五个追问”的设定。“五个预问”包括：工作前一问是否充分研究、认真准备、优中选优，二问工作是否顺应民生民意，三问是否注重规范，四问是否认真负责、全心全意，五问是否有特色、有创意。“五个追问”包括：一追工作效果满意度，二追工作流程健全度，三追价值导向明确度，四追经验教训可鉴度，五追精力投入饱满度。举措之五是导入ISO 9001质量管理体系。借用工程质量的检测系统，建构工作质量检查程序、预防措施控制程序以及内部审核程序、文件控制程序、信息管理程序、记录控制程序、不合格控制程序、纠正措施控制程序，使八大控制程序明晰、有序，使服务标准化、程序化、规范化。吴江行政服务局的“无疆服务”品牌效应，不仅暗含了内在的制度变革要义，而且尤为重要的是，吴江行政服务局在服务中寻求与公众的双向互动，缩短自己与公众的距离，一定程度上摆脱了官僚主义积弊，强化了政民之间的联系，回归了为人民服务的本质。“一种办法是设法进一步加强政府这个中心，不断增加越来越多的政治家、官僚、专家和计算机以竭力争取跑在迅速增加的复杂性的前面；还有一种办法是通过群策群力，让‘下面’或是允许‘外围’作出更多的决定。”[5]吴江行政服务局主要通过培养服务人员的政治责任感和社会责任感，引导和启发民众的权利意识，从而使整个服务大厅生机勃勃。吴江行政服务局直接面对公众的服务需求，准确界定窗口的审批权限，明确各审批权限之间的关系，为建设地方服务型政府提供了许多难能可贵的经验与具体方法。
从吴江市行政服务局的这些创新中，我们感受到了机制创新对旧体制改革的价值。显然，从结构调整中看到了对职能转变的呼喊，从“服务大厅式大部制”的尝试中看到了对旧体制堤岸的冲击，从吴江市行政服务局的机制创新中，看到了我国下一轮行政体制改革的入口。
三、改革推进与逻辑思考
当下，如何通过行政服务中心的机制创新，推动由量变到质变的进程，是进一步推进体制改革转机的主题。吴江市行政服务局的探索，虽然尚处于初级阶段，还打上明显的地域性印记，但是，却产生了不容忽视的启示效应与推动效应。吴江行政服务局以行政组织变革为契机，展示了行政服务与行政责任为导向的我国地方政府体制改革逻辑。这个改革逻辑是政府组织结构调整、政府职能结构调整带动体制结构调整的综合，是一种自觉的、有意识的理性行为。
任何一种改革的推进，都需要改革的动力和客观需求，也需要改革者审时度势，准确捕捉时机。我国是“后发展型”国家，国际市场的风云突变直接或间接地关系到国内经济的稳定，经济发展的进程直接影响着行政改革的进程。我国的市场发育程度、社会发育程度、社会承受力、公民素质等方面，各地差异很大。在改革过程中，具有较强“经济人”特性的地方政府，具有超乎想象的市场敏感度与适应力，尤其是市场经济体制改革前沿地区的地方政府，往往因对市场感觉的敏锐，而更具有改革动力。我国的行政体制改革过程，伴随着民众自我意识的日益觉醒、权利意识的不断增强、人我界限的逐步分明、独立人格的逐渐形成、人民与政府对话主动性的持续提高。这种结果会直接呼吁“以人为本”理念的制度内化。尊重人民意志、保障人民权利的价值导向，将越来越促进政府服务模式的全面转型。因此，行政服务中心与服务型政府建设之间具有形式上的内连性。问题是服务型政府的建设，是对民众需求的简单满足还是促进政府与民众之间的平等、良性互动？是只需平添一类专门机构作增量改革，还是需要对原有行政机构进行合理完善与结构调整？这关系到体制改革的进程与成败。吴江行政服务局的创新，尽管目前主要表现为工具理性，但是，已经展示了价值理性的前景，具有方向性、典范性价值。
平心而论，行政服务中心之所以持续至今仍然获得民众认可，一方面，源于我们原来的体制运行过于呆板、过于官僚、过于低效，而行政服务中心展示的机制创新，为原来僵化的体制拓展了一个松动的平台。“在统治人类社会的法则中，有一条最明确、清晰的法则：如果人们想保持其文明或希望变得文明的话，那么，他们必须提高并改善处理相互关系的艺术，而这种提高和改善的速度必须和提高地位平等的速度相同”[6]。吴江将行政服务中心推进到行政服务局，这是在旧体制存量基本不变情况下，进行的技术增量的改革，并且还在推进政府职能转变的改革能量上进行探索。可以说，吴江行政服务局的结构转身，迈出了体制改革的关键一步。另一方面，在技术增量改革中，行政技术本身变成一种魅力，它既能使民众广泛满意，还使体制改革在工具理性中变得淡漠，这就是所谓“工具合理性”的结果，改革不应该看到这样的结果。技术的发展本身无可指责，政府服务的便捷、高效更是大家的希求。问题是这种结果使供给便捷与高效之后，排斥了政府该管哪些、不该管哪些的职能思考，致使转变政府职能被束之高阁。一个处于转型期的社会，如果跳离了政府职能问题与政府体制问题，沉浸于“工具合理性”的满意中，会构成改革的新盲点，结果十分可怕。令人耳目一新的是，吴江行政服务局的改革包含了系统结构优化、行政行为简化、行政人员净化、行政职能转化四方面内容。吴江行政服务局的创新从单纯的机制已经开始深入到体制，展示了我国行政改革的价值理性前景。其一，吴江服务局致力于系统结构优化，就是机构优化和人事管理优化。系统机构优化是指通过撤销、增设、合并的方式，使行政服务大厅的机构设置更适应市场经济发展的需要，从而充满活力。其二，吴江行政服务局致力于行政行为简化，包括流程简化与质量优化。流程简化要求操作规程必须根据市场的变化与社会的进步需要，不断完善操作流程。质量优化是指改造旧观念、重新塑造服务形象。其三，吴江行政服务局的行政人员净化，主要包括服务主体身份与责任的再明确。“十项服务”与“无疆服务”，使人民公仆身份进一步到位。规范政府行为、追究政府违法责任的长效机制，使大厅工作人员更有使命感、责任感，不至于服务缺位。其四，吴江行政服务局的创新还内含着行政职能的转化前景。我国政府职能转变的历程，将导致下一步从强制性权力到服务性权力的嬗变，即所谓的“非权力行政的增大”[7]。行政权的这种发展趋势，是我们转变政府职能的基本立足点。吴江行政服务局目前尚处于技术替代与机制创新的工具理性阶段，但是从“服务大厅大部制”的设计与运行中，透视了体制改革的导向。
当然，吴江行政服务局创新的成就，与地方政府体制改革目标之间，还存在很大的变数，这需要地方核心行动者（在此特指地方党政主要领导者，随着民主的不断进步，地方核心行动者应该逐渐成为地方党政领导集体的学理简称）对改革逻辑的准确把握与自身行为的规范。吴江行政服务局的创新，对我国体制改革产生了积极的影响。但是，也不能忽视其向前推进中的逻辑隐忧。
第一，与其他机制创新一样，由于改革的动力机制比较单一，启动与目标之间存在很多变数。一方面，改革一般都是依靠官僚体系的组织力量自上而下传递，总体处于居高临下状态，公民只是改革成果的被动接受者。政府推行改革与公民接受改革，一度成为我国改革进程中的基本旋律。另一方面，由于缺少有效的参与渠道，改革缺少制度性的互动，致使政府改革常常“飘忽不定”，或滞后于社会需求，或超前于社会发展，或可能因为领导人的更换与关注点的差异，使改革缺乏持续性、长效性，导致有起点没有终点。
第二，转变政府职能是体制改革的前提与基础，也是其内在的要求。要使政府职能转变到位、体制改革有效，就必须具有健全的市场经济与完善的法治土壤。改革与市场经济、法治相结合，三位一体，缺一不可。其中，地方政府的自律，自觉解读市场经济规则，自身行为规范与责任是关键。改革必须突破困境，开创符合逻辑的路程。除了要剔除重政府轻市场、重国富轻民富、重发展轻服务的病态心理以外，还要克服危机中创新、常态下异化的路径依赖。实践反复展示出这样的画面，每当情况紧急、天灾人祸、重任当头，我们都能全力以赴、功德圆满，其中关键是政府的全力。然而，当危机过去进入常态，政府还需要支付应急时的那种全力吗？政府在危机中的超常规、非常态的全力以赴，如果变成常态而固化下来，这是改革的最大误区。
第三，地方政府既是改革动力，又是改革对象的双重角色重叠，凸显了政府希求改革的自觉性与政府部门谋求私利的客观性。从外观而言，改革大业，成也政府、败也政府。吴江行政服务局的创新成就，得益于吴江市委市政府领导的政治智慧与审时度势，也得益于吴江市行政服务局全体工作人员的奋发上进、严格要求。然而，从2012年地方“两会”上的一些地方领导表述来看，“政府的自利性”越来越毋庸置疑。新任广东省省长朱小丹表示，目前阻碍体制改革的最大障碍、最大因素是这些年形成的既得利益格局。这个既得利益首先就是指“政府部门权力和利益格局”。也就是说，政府有谋求私利的冲动[8]。由于多年体制核心内涵变革的模糊、搁置与虚化，使“部门官僚阶层”形成了“利益集团”或“神圣同盟”。用什么方法来遏制这种冲动，答案还是在政府身上。这就需要地方核心行动者对改革逻辑的准确把握与自身行为的规范，尤其需要民众积极参与的觉悟和决心，才能使政府体制改革的启动与目标之间增加定数。
吴江市行政服务局的机制创新，有可能引发体制改革的优化前景。愿地方核心行动者们锐意改革，持续推进，避免误区。在涉及深水区的体制改革中，大胆探索并保持谨慎，积极创新并保持理性，在符合改革的逻辑中始终坚守责任，在实现为人民服务的宗旨中不断推动改革由表及里，由浅入深。
注释：
①全国县、区、市级政府3000多个，目前，这几类地方政府无一例外地建立了行政服务中心，部分省政府也建立这样的机构，故推导出此数据。