农村义务教育财政新机制的实施及评析——基于湖北省4个县的调查，本文主要内容关键词为：湖北省论文,农村义务教育论文,新机制论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-054 文献标志码：A 文章编号：1006-5261(2010)06-0006-05
一、研究回顾与问题提出
长期以来，我国农村义务教育财政问题备受国家和地方政府的关注。农村义务教育的投资与责任分担问题也是学者和教育实践工作者研究探讨的热点。随着2005年《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》以及2006年新《义务教育法》的相继颁布，农村义务教育投资全面纳入公共财政的保障范围并以法律的形式得以确认。中央与地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障新机制（以下简称“新机制”）开始在全国范围内逐步展开。新机制实施的核心意义可归纳为：明确各级责任，加大财政投入，提高保障水平。其目的是建立农村义务教育公共财政保障机制，促进农村义务教育的均衡发展。从农村义务教育经费保障新机制的内容看，目前主要涉及三个方面：一是全部免除农村义务教育阶段学生的学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费；二是提高农村义务教育阶段中小学的公用经费保障水平；三是建立农村义务教育阶段中小学校舍维修、改造长效机制。但是，从众多学者的研究看，目前新机制的实施并没有达到国家预期的效果，在实施过程中还存在诸多问题。王福强等人通过对新疆农村义务教育财政状况的调查发现，新疆在财政新机制的运行中明显存在着公用经费补助标准低、覆盖范围窄、经费使用不灵活、不能从根本上解决学校负债运行等问题[1]。王嘉毅等人通过对西部地区6省18县的调查发现，新机制在运行中，由于拨付环节多，管理效能低，部分学校往往不能按时足额获得经费[2]。庞丽娟教授针对我国农村义务教育财政新机制存在的问题，提出了“全国应完善新机制配套政策，确保地方承担的部分经费全额到位”[3]。丁延庆等学者通过调查发现，在新机制实施运行中仍然存在着基本建设经费难以保障的问题[4]。王蓉等人针对新机制在实施运行中存在的缺陷和不足，明确提出必须完善相关体制与机制，特别是要改革常规性事业经费的拨款机制[5]。王颖等学者认为，在中部欠发达地区，应按西部义务教育新机制的相关政策实施，以解决中部欠发达县市地方财政的不足[6]。江西教科所课题组通过调研发现，新机制在实施中的经费拨付水平只能在一定程度上保证农村学校的运转，不能从根本上解决农村义务教育的发展问题[7]。笔者在上述学者研究的基础上，试图对我国农村义务教育财政新机制在实施中存在的问题进行深入的研究，旨在了解和分析新机制在运行中已解决了我国农村义务教育投资中的哪些问题、还有哪些问题新机制未能解决、新机制在运行和实施中又产生了哪些新问题、在哪些方面还有待于进一步改进等。
为了便于开展本课题研究，笔者所在的湖北大学成立了由教授、研究生、本科生组成的义务教育财政新机制实施现状调查课题组。课题组于2009年7月中旬分赴湖北省的当阳市（县级市）、孝南区（县级区）、阳新县、郧县等4个县（市、区），对该4个县（市、区）进行了实地调研和访谈，获取了4个县（市、区）有关农村义务教育财政方面的第一手材料。本文在分析调查所得数据的基础上，结合访谈资料，着重分析了当阳市、孝南区、阳新县、郧县等4个县（市、区）义务教育“两免一补”政策的落实、公用经费的拨付、义务教育债务化解等问题。
二、新机制实施进展现状
（一） “两免一补”政策的实施现状
新机制中规定的“两免一补”政策的含义是“全部免除农村义务教育阶段学生的学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书，并补助寄宿生生活费”①。
湖北省从2007年开始，除了实施对农村义务教育阶段学生的国家课程教材费由中央财政负担以外，还实行了省级财政免费向学生发放地方课程教材的投资政策。从理论上看，农村义务教育阶段学生的教材免费政策水平和实施管理在各县市、各学校不一定存在较大差异。但是，课题组通过调查发现，国家规定教材和地方课程教材在发放时间和利用效果上均存在一定问题：一方面由于教材循环使用机制尚未建立，致使教材再次利用机制缺失；另一方面，根据有关规定，地方课程教材小学生每生每学年1本、初中生每生每学年1～2本，这不能满足学生学习的需求。
表1是2008年4个县（市、区）义务教育免除学杂费的基本情况，表2是4个县（市、区）贫困寄宿生生活补助的基本情况。
表1显示，4个县对每个义务教育阶段在校生学杂费的免费标准以及中央和地方财政分担比例是一致的，但是实际生均免除学杂费的额度存在着明显的差异。造成这种差异的原因可能有三：一是政策性差异，即由于中小学生免除学杂费的标准不同而产生的差异；二是结构性差异，即各县（市、区）中小学生人数结构比例不同而产生的差异；三是实际拨款差异，即各县（市、区）免除学杂费实际到账金额产生的差异。一般而言，政策性差异各地都一样，结构性差异和实际拨款差异应该是产生这种差异的主要原因。由于我们在调查中无法得到各县（市、区）中小学学生人数的真实数据，因此不能肯定这种差异就是由结构性差异引起的，但是我们发现，经济发展水平较高的孝南区、当阳市高于经济发展水平低的阳新县、郧县。这说明，县域经济发展水平与生均实际免除学杂费的到账额度存在着明显的关系。
从表2的数据可以看出，阳新县、郧县的实际补助人数占寄宿生总数的比重较大，分别为56.16%和48.32%，当阳市、孝南区的比重相对较小，分别为25.00%和15.35%。这种差异可能是由县域经济发展水平不同以及地理交通条件的差异而造成的。阳新县、郧县为偏远山区，其经济发展水平相对较低，贫困生多，学生上学交通不便，因此，贫困寄宿生的比例相对较大。调查发现，郧县贫困学生比重更大，90%的在校寄宿生是贫困生。郧县对贫困寄宿生补助是由教育局按寄宿制学校学生的比例“由上至下”分配补助名额，实际补助人数比例尽管已达到48.32%，但仍然存在大量贫困寄宿生得不到资助的问题。调查组在阳新县4所学校调查发现，由于贫困寄宿生多，为了照顾更多的贫困寄宿生，有2所学校的贫困寄宿生补助标准分别为每人70元／年（小学）和135元／年（中学），这一数字远低于国家规定的标准。当阳市经济发展水平较高，其寄宿生中的贫困学生所占比例较小；孝南区为丘陵地区，寄宿制学生相对少，贫困寄宿制学生也少；同时，孝南区还有一定数量的私立寄宿制初级中学和寄宿制小学，按规定，在这些学校就读的学生不能享受国家的“一补”政策，因此在一定程度上减少了孝南区贫困寄宿生的补助人数和比重。
调查还发现，贫困寄宿生补助资金的拨付存在严重滞后的问题。据当阳市教育局反映，贫困寄宿生补助不能及时到位，只能依靠学校垫支供学生“白吃白住”或“边吃边等”，等到补助资金到账之后再还给学校。很多寄宿生的补助资金直到其毕业后才拨付到位，而学校要得到寄宿生补助资金必须经学生本人签字，但是此时学生已经毕业离校，因此，常常出现学校向毕业生追讨寄宿补助欠款的纠纷。在孝南区同样存在类似的问题，由于上级财政拨款不及时，拨付时间滞后，学校只能先自己筹款支付，特别是农村初三学生争取到了贫困寄宿生生活补助，但到他们毕业时补助金尚未拨下来，这不仅加大了学校的办学成本，给学校的正常运转带来很多负面影响，而且也在一定程度上分散了学校的办学精力和财力。
（二）公用经费的拨付与进展
按照新机制的政策规定，中央和地方财政安排的免学杂费补助资金，是农村中小学公用经费的重要组成部分。从拨付方式看，学校公用经费由省级财政部门通过国库拨付到县级财政国库，县级财政国库在收到省拨付的专项资金后10个工作日内一次性拨付到学校③。同时，2008年国家颁布的农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额标准是，小学每生每年300元，初中每生每年500元，分两年将基准定额落实到位④。按照湖北省政府的要求，湖北省农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额标准在2009年要落实到位。
表3显示，新机制实施后，4个县（市、区）的生均公用经费拨付标准相对于实施新机制前有明显的增长。小学生生均公用经费拨付标准2008年与2005年相比，当阳市增加了77.93%，孝南区增加了1.74倍，阳新增加了2.06倍，郧县增加了1.39倍。中学生生均公用经费拨付标准2008年与2005年相比，当阳增加了1.02倍，孝南区增加了1.78倍，阳新增加了2.85倍，郧县增加了78.57%。从理论上讲，在实施中，如果根据标准按时足额拨款，那么这些县（市、区）农村中小学校的公用经费应该有保障。如果按照免除学杂费补助资金是公用经费主要来源的政策含义，将生均公用经费拨付标准与4个县生均实际免除学杂费金额和实际免除学杂费的总金额对照比较发现，在实施过程中，4个县公用经费的到账额度在2008年远远没有达到国家规定的水平。例如，郧县2008年小学生在校人数为26316人，初中生为60203人，按标准应拨付公用经费3799.63万元，而实际拨付仅2051万元，实际拨付额只有应拨付额的53.98%；中小学实际生均拨付金额为237元，中小学实际生均拨付金额只有生均应拨付金额的59.25%。调查还发现，其他3个县（市、区）实际生均拨付金额同样没有达到应拨付的金额标准。
调查发现，4个县都存在公用经费拨付不及时和审批时间过长等问题。通常上学期的经费要“滞后”到下学期，很少能够按时到位。据当阳市教育局反映，由于公用经费拨付不及时，只能先靠市级财政贴钱拨付，这样就不能保证经费的足额拨付，从而影响学校的正常运转。郧县教育局的领导认为，公用经费拨款时间滞后的主要原因是经费拨付程序复杂，审批繁琐，从报批到拨款到账环节过多，时间太长，甚至一些偏远地区的学校在经费申报这一关就难以获得及时批复。
调查显示，公用经费按学生人数拨付给学校的拨付政策有明显的“人多势众、人少吃亏”的问题。对学校而言，学生越多则公用经费也就越多，生源少的学校公用经费入不敷出，这种拨付政策对偏远山区的学校和学生而言很不公平。一般而言，一个学校不论学生人数有多少，其日常公用经费支出有基本额度限定，这种基本额度限定就是学校基本运行的保障线。公用经费如果没有了基本运行保障线，学校的运行就会出现困难。当阳县教育局反映，按照这种经费拨付方式，如果学校的学生数在800以上，拨付的公用经费就能满足学校的日常开支需要；如果学校的学生数不足200，拨付的公用经费就很难满足学校的日常开支需要。
（三）义务教育债务化解状况
义务教育债务化解是建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制的前提。在义务教育债务化解方面，4个县（市、区）的基本状况不一。表4是4个县（市、区）义务教育债务化解的具体数据。从表4可以看出，截至2008年底，当阳县和郧县的义务教育债务已经基本还清，孝南区和阳新县分别还有779.8万元和4035万元的债务尚未偿还。在调查中我们了解到，孝南区主要是校舍维修债务；阳新县是“普九”后学校建设债务，其清偿工作在政策及实践层面都存在着一定的困难。
据阳新县教育局的领导反映，“普九”以来，该县共欠下1.1亿元的义务教育债务，截至2008年，由省里审定化解债务6965万元，仍有4035万元债务需要偿还。由于偿债进度较慢，大量未还债务已经影响到该县义务教育的正常教学秩序。这种影响主要表现在2个方面：一是债主上门逼债影响了学校的安全和稳定；二是学校让教师集资还债，这对经济上本不宽裕的教师而言无疑是雪上加霜，影响了教师的教学积极性，对教学质量的提高造成了消极影响。
本次调查还发现，债务的审查和认定也存在一定的问题。在债务性质方面，主要分“普九”建设性债务和“普九”之后的建设性债务2类。在当前的债务清理和化解工作中，对“普九”建设性债务相对比较重视，而“普九”之后的建设性债务则存在认定难和偿还难的问题。阳新县的债务没有还清，除了偿债进度慢外，还存在债务性质认定难的问题。此外，需要提及的是，在调查中我们发现，在实际的债务认定中，由于生源变化、学校合并而产生的闲置校舍处置和产权归属问题，目前还未引起相关部门足够的关注。
三、实施进展评析
通过对4个县的调查和所获数据的分析，笔者认为，在新机制的实施和运行中，国家财政和地方省级财政已经为农村义务教育的投资划分了明确的分担责任。国家财政和地方省级财政在新机制的实施中加大了财政投入，提高了保障水平，新机制的实施促进了农村义务教育的发展。但是，在新机制的实施中表现出的制度性缺失、制度性缺陷或者错位问题仍然需要我们进一步探讨和关注。
首先，“两免一补”政策的制度性缺失。目前，用国家财政资金和地方省级财政资金购买的国家课程教材和地方课程教材的有效利用和循环使用机制尚未建立，各县实际生均免除学杂费的额度存在着明显的差异，教育投资的公平性问题仍然十分严重，农村仍然存在大量贫困寄宿生得不到资助，等等。本文将此类问题归结为制度性缺失。国家实施义务教育财政新机制的主要目的是建立农村义务教育公共财政保障机制，促进农村义务教育的发展，同时也是建设社会主义新农村、减轻农民负担、提高农民生活水平和生存质量的民生大计。农村义务教育就目前调查的情况看，在实施中存在着好事办不好、好事没办好的问题，农民对农村义务教育的发展还存在诸多的不满意，农村义务教育的“两免一补”投资机制和监督机制远未完善。
其次，新机制实施中的制度性缺陷。比如，公用经费按学生人数拨付给学校的制度设计存在明显的缺陷。这种拨款机制对农村基层组织拆除小规模学校有激励作用，但会使偏远山区的中小学生被迫成为寄宿生。虽然在国家相关文件中已经提出“兼顾不同规模学校的实际情况，适当向办学条件薄弱的学校倾斜，保证较小规模学校和教学点的基本经费需求”②的规定，但是从我国农村义务教育的现实状况看，这种制度不足以解决偏远山区和落后地区薄弱学校和教学点的基本运行问题。调查中我们发现，许多农村中小学为了解决“新机制”下的“囊中羞涩”问题，采取了“勤工俭学”、学校出租门面、学校办养猪场等措施。
再次，“校财局管”制度安排错位。这是新机制中表现最为突出的“不信任”或者“不自信”的财政管理制度安排。“不信任”是指这种管理机制是一个不相信学校能够管理好自己财政的制度。“不自信”是指这种制度安排本身就是一个不自信的财政管理制度，将学校的财权从学校中剥离出来代为管理，唯恐学校在使用自己的经费时出了问题，试图让学校的财务管理权上移到教育局，从而更便利地监督学校经费的使用或者更容易地管理学校经费。事实上，在调查中我们发现，学校在这一制度安排下，显得十分无奈。在调查中，郧县的一位校长对我们说：实施新机制以前，学校的公用经费基本上是“校财校管”，按规定按时向主管部门报送会计报表，学校为了节约有限的资金往往精打细算，学校的财政问题主要是经费不足的问题；现在学校在教育局的财务账上表面上有了较为充足的经费，但是学校仅有2000元的周转金支配权，任何一笔开支都要向教育局财务核算中心做计划、打报告，每月只能报一次账，为了更快地得到批准，学校领导还要花心思、动脑子与局里的领导搞好关系，既费神又费力。一些学者的研究将这种不便利的现状称之为“管理僵化、灵活性不高”。本文认为，从根本上讲这不是“管理僵化、灵活性不高”的问题，而是一个不自信和不信任的制度安排。这种制度安排的害处至少有二：一是管理权和使用权的分离，从制度生成的开始就对学校有效地使用国家拨付给学校的经费设置了障碍，拨款滞后、审批制度效率低、学校不能很好地利用国家拨付的各种经费等，从根源上讲是不合理的制度安排所导致。二是增加滋生管理部门寻租行为的可能性，调查发现，一些学校的校长反映，为了使经费及时到位和有效利用，在实际运行中，要在经得起检查的情况下，尽量把各方面协调好，做一些打“擦边球”的事。
综上，本文认为，农村义务教育财政新机制实施的改进与完善必须关注以下几点：
其一，要进一步建立和完善农村义务教育新机制中的监督机制。监督机制的完善是建立农村义务教育公共财政保障机制的基础，特别是在“两免一补”政策实施过程中，我们必须关注按标准拨付、及时足额到位的监督问题。
其二，要对公用经费按学生人数拨付给学校的制度设计进行检讨。在充分调查的基础上实施学校公用经费基准保障线的政策，以确保农村偏远和贫困地区学校的正常运转。
其三，必须重新审视“校财局管”的制度安排问题。这是将新机制进一步完善和办好人民满意的农村义务教育的重要问题。
其四，必须关注和重视农村校舍固定资产产权管理的制度建设。在当前政府十分重视义务教育债务化解的前提下，如果只关注债务的偿还，不关注中小学校校舍资产的管理，那么建立农村义务教育阶段中小学校舍维修和改造的长效机制就等于一句空话。
收稿日期：2010-06-24
注释：
①见《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（国发[2005]43号文件）。
②见财政部、教育部《关于对全国农村义务教育阶段学生免收学杂费的实施管理办法》（财教[2006]4号文件）。
③见湖北省财政厅、湖北省教育厅《湖北省农村义务教育阶段贫困家庭学生“两免一补”工作管理暂行办法》（鄂财教发[2005]19号文件）。
④见湖北省财政厅、湖北省教育厅《关于调整完善农村义务教育经费保障机制改革有关政策的通知》（鄂财教发[2008]27号文件）。
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