网络媒介的公共领域治理潜能及其障碍——基于公共空间的构建和政策议程设置的探讨，本文主要内容关键词为：议程论文,媒介论文,潜能论文,障碍论文,领域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】D035；C912 【文献标识码】A 【文章编号】1009-4997(2010)05-0026-09
政府治理实质上即是对政治权威的作用及对行政权力的运用，其核心一方面在于实现与社会各种力量的良性互动，另一方面则在于建立一个效率公正的政府形象，在很大程度上可以说是在国家和社会的互动中寻找最佳的平衡。当前政府治理的大背景是：公民社会的壮大带来的是与国家的分离和对立。市场经济和信息技术以其独特的运作机制逐渐地培育和扩展人们的“公众”①[1]身份和社会参与模式，其间最值得关注的莫过于公共领域的建构。面对这种复杂、动态的变革，韦伯所推崇的“官僚制”范式因为与主流的民主话语相悖而面临着广泛的质疑，政府治理范式必要也必须转型。“要转型”这是毋庸置疑的，然而“如何转型”才可既确保政治秩序的稳定，又使变革满足来自公众和公民社会的内生性要求。
公共领域概念化于哈贝马斯，他基于规范价值描述了一个公众能够在其间自由地进行话语交往进而形成公共意见的公共空间。这种理想的公共空间自然无法在现实层面上得到完全的实现，然而在实践中，许多管道不断地被赋予公共价值并具有相当的政治影响力，被政府的治理纳入不得不的考量对象之中，例如新兴的网络媒介。近年来学界就“网络媒介是否能够构建理想的公共领域”这一命题展开激烈的争论。一方认为网络的平等性、开放性以及信息交互模式的大众化为公众提供了一个低门槛、参与度高的公共领域；另一方则指出网络的匿名性容易造成意见表达的非理性和网络无政府状态，甚至导致多数人的暴政，同时网络媒介本身就意味着较高的技术门槛，非但无法实现平等的参与，反而容易产生“技术官僚”的操控。笔者并不将研究重心置于这场争论之中，而是认同在现实的实践中网络媒介这种新兴的信息技术为公众提供了突破传统媒介的公共价值和公共空间。在此基础上从政府治理的视角思考网络公共空间能够为实现与社会各种力量的有效互动和政府权威的树立提供哪些支持和推动。文章的思路是首先在规范意义上研究公共领域对于拥有现代公共价值观的政府治理模式具有哪些价值和功能，然后深入现实层面分析网络媒介，这个被认为带来“第二媒介时代”②[2](P3)新兴公共空间是如何运作这些价值和功能，在运行中出现哪些阻碍发挥治理功能的障碍并提出克服的建议。
一、公共领域的治理功能
哈贝马斯构建了“公共领域”这样一个公共利益的共识空间，即“一个私人个体的领域，这些个体集合在一起，组成一个公共团体，这就是公共领域。他们以公民的身份对公共事务展开讨论，形成公共舆论，将资产阶级社会的种种需求传达给国家，其目的是以这个领域为中介，从观念上将政治权威转变为理性权威。”[3](P538)哈贝马斯这个概念的提出更多的是基于追求公民社会自下而上的诉求表达和政治参与此类民主价值，然而不得不承认的是，在通过公共政策配置社会资源的政治领域，政府作为运作主体处于绝对的主导地位。公共领域的生存空间和公共舆论的影响力在很大程度上除了取决于政府治理理念的定位，更依据于政府对这个平台在公共治理中所发挥的价值和功能的判定，也就是笔者在文中界定的“公共领域的治理功能”。哈贝马斯在著作中含蓄地论述了这种治理的功能：“公共领域的发展可以促进社会整合和群体认同，寻求社会生活的意义和价值；其次，为国家和政治子系统奠定合法性基础，参与公共领域的过程就是认可政治秩序的过程。”[4](P342)根据对哈贝马斯相关论述的解读，结合对公共领域运作过程的理解（见图1），笔者在此将公共领域的治理功能归结为两个层面：(1)公众—公众治理，构建公共舆论自运行的公共空间，通过意见整合产出公共舆论；(2)政府—公众治理，构建政府议程设置的新模式，实现议程设置的多主体互动。
图1 公共领域运作模式简图（笔者自行设计）③
（一）构建公共空间，整合公共舆论
哈贝马斯的公共领域架构在规范价值的理性交往行为之上，在经验层面上，无论是在公众话语互动中满足交往的有效性原则还是实现以共同信任为基础、意见一致的理性公共舆论，这些都是无法实现的理想状态。然而从治理的视角进行考量，尽管这种规范意义上的公共领域和公共话语交往不可能实现，尽管公众表达和公共舆论的形成在经验运作中有着无法克服的硬伤，公共空间的存在还是有巨大的功能。
1.公共空间为边缘群体或弱势群体提供了消解极端情绪，构筑群体归属感的平台。社会生活中，资源分配的差异将导致一部分人被纳入社会的核心结构系统中，而有部分人在脱离原有的轨道后，被甩出主流社会之外，成为社会的边缘群体。在社会结构中处于弱势地位的群体经常处于失语状态，这种长期的沉默可能被转换为群体长久的受伤的记忆。公共空间确保参与个体拥有平等的话语权力，无论是理性的论述还是情感的宣泄都有助于社会成员疏解压力情绪，减少社会不满和愤怒的堆积。同时这样的一个没有门槛的话语平台为原子化的个人寻找到社交支持，由话语建构的想象中“社会群体可以发挥社会防御系统的作用，不仅在一定程度上遏制或回避恐惧和焦虑，而且还抑制现实去克服或是减轻上述情绪。”[5](P261)
2.公共空间为政府消化社会成员的诉求提供了相对温和、宽容的表达机制。政府要在国家与社会的互动中确保社会的良治，就必须将社会势力引导到制度化、可管理的渠道中，这种吸纳能力是抑制激烈的制度外政治参与的最佳方式。在公共空间中进行的话语运动就是一种相对温和地表达自己不满和意见的方式，它仅仅停留在符号的互动层面，并不直接冲击现实生活。同时，话语交往的纽带“存在于他们同步的信念或激情之中，存在于同时与许多人共享一个思想或愿望之中”[6](P214)，所以公共空间塑造了参与者“公众”的身份，话语性质的商讨和论辩从长远看伴生的必然是宽容精神的增加和理性价值的张扬。
3.公共舆论作为公共空间的自在产物，能够整合社会公众的意见。在许多学者眼中，公众表达和舆论的公共价值是遭到深刻的质疑的。例如李普曼就认为，一般公众既在信息的掌握和理解上受到现实的局限，又没有足够坚强的心理力量能够摆脱来自社会强势力量的引导和暗示，这会影响到他们的表达，使他们对公共利益的维护和坚持显得力不从心。[7]然而笔者认为李普特过度地放大了公众的群体非理性。舆论产生于公众的话语交往行为，先天具有符合理性发展趋势的公共性。同时，舆论的公共性与公共空间不同实体的运作机制有着密切的关系，这些实体不仅仅提供交往的渠道，更以机制的内生影响力改变舆论的产出方式。而且即使舆论在公共表达上有着自在的缺陷，然而作为一种社会控制机制，舆论的形成确实整合了混乱、利益多元诉求、掺杂大量感性情绪的意见表达原初状态。“舆论未必是事实上的多数意见，但至少是表面上的或人们感觉中的多数或优势意见。它通过人们的从众心理来制约个人的行为，因而起到社会控制的作用。”[8](P34-37)因此法兰克福学派的著名学者阿尔都塞才郑重地指出，一个国家要维持其统治秩序，必须要有维持、形成和创造社会合意（舆论）的机制和装置，这种机制和装置就存在于公共领域中。
（二）构建政策议程设置新模式：线性管理到多元互动
托马斯·戴伊说过，“确定问题是什么比认定解决问题的答案是什么甚至更为重要。”[9](P6)政策议程的制定过程始于政策议程的设定，最重要的政策目标是在政策议程建立阶段所确定的。通过确定或界定社会问题，并将它转化为政策问题的过程是问题由社会跨入政治的第一步，也是最关键的一步。
在研究议程设置模式之前有一点可以肯定的是，政策制定过程包括政策议程设置都是在精英主导下完成的，即使在号称世界最民主的国家——美国，“正如在所有的国家一样，美国的公共政策反映了统治阶级精英集团的价值观念和兴趣爱好。”[10]从治理的视角看公共领域带来的政策议程设置的模式转变，具体而言就是分析精英在决定哪些问题将被纳入政府问题时，对公众关注的热点的重视程度和就特定的问题允许公众参与互动、表达意见的程度，立足于经验层面则转化成为公众议程、传媒议程和政策议程三者间的互动关系。
公共领域形成之前，政策议程设置在严格的科层制框架下呈现线性管理的特征（见图2）。政府在议程设置中唯一具有主体身份，掌握重要政治资源的精英们凭借接收到的沟通信息、专业的知识判断和相互的协商妥协形成政策议程。大众媒体以整合公众意见、表达公众议程的“舆论领袖”身份参与到政策议程的设置中。然而必须认识到的是由于大众媒介的信息传递机制中，“受众的反馈机制是十分有限的，绝大部分的受众只能是被动的接收信息”[11](P36-38)，因而往往是大众媒介在为公众设置“议事日程”，通过各种新闻报道和信息传递活动赋予不同议题不同的显著性，从而影响人们对周围世界大事及其重要性的判断。④[12]总而言之，从满足公众主体能动性的价值而言，公共领域形成之前的公众议程并没有参与到政策议程的设置过程当中，处于被动的接收地位。
图2 传统线形管理的政策议程设置图（笔者自行设计）
公共领域的形成⑤为国家和公民社会构建弹性、自在运行的互动空间。公众的主体地位得到真正意义上的彰显。由于公共领域植根于公民的日常生活，是公众以私人身份在非强制的情况下主动地投入到对于公共事务的意见表达、论辩甚至行动当中，实现了议题选择和意见表达的全面解放。无论在这空间中形成的舆论是否在价值上真正实现理性地代表公共利益，程序上的公共性已经确保了它的民主价值，而使其相较于之前的媒体代表舆论具有更强的合法性基础和更大的政治影响力。与此同时，以公意为旗帜的公共舆论对于包括大众媒体在内的其他管道会形成外压性的势能，驱使它们对于公众议程的关注，将媒体议程潜在设置公众议程的单向运行机制变为两大议程设置主体之间的互动与互融。
面对以公共舆论为载体的公众议程，政府在政策议程设置模式上进行调整是必要的也是必须的。这涉及到政治权威的合法性问题。合法性不存在有与无的选择，而在于增量的多少。实现政策议程设置的主体身份多元化，构建公众议程、媒体议程和政策议程的良性互动（见图3）能够增强公众对执政当局的认同和支持，提高决策者动员资源，长期有效行使权力的能力。
图3 多主体互动的政策议程设置图（笔者自行设计）
无论是政府还是市场组织、市民组织，“没有那个机构，无论其为公有或私营，都不可能拥有知识和资源两个方面的充分能力来独自解决一切问题。”[13]即使制定出高质量的公共政策，政策的执行过程也需要公众的参与。开放性的政策议程设置能够从公众议程中获得政策制定所需的信息，更能在互动中获取公民对政策的认可和接受，为下一步政策的顺利执行构筑公众的认同和支持。
二、网络媒介的公共领域治理潜能
网络媒介在众多的传播媒介中异军突起，迅速地改变了原有的媒体在公共领域中的运作格局。网络媒介具有匿名性、互动性和弱控制、低门槛的特性，打破以往传统的传播形式和传播角色的定义。“该系统将是对交往传播关系的一种全新构型，其中制作者、销售者和消费者（传播者、组织者、受者）这三个概念之间的界限将不再泾渭分明。”[14]这种独特的媒介逻辑并不独立于公众生活之外简单地提供工具性的价值，而是渗透到日常的生活当中，重塑公众的思维方式和行为模式。
许多学者敏锐地观察到在集团垄断化和传媒商业化的今天，新闻自由的声音已经很单薄，市场化严重地隔离媒介与普通公众的联系，而导致公共领域的异化。对公共服务媒介的呼声与这种新兴的微电子媒介技术形成了高度的契合，因为这种新的传播手段使传播变得更加灵活、力量更强大、但是信息制作的费用却大大减少，而且难以被私有化。特别是传播者、组织者、受者三位一体的这种传受关系使其具有符合公共领域特质的亲和力，为参与公众提供了自由进出、平等互动的可能。所以笔者认为网络媒介先天地具有构建理想公共话语平台的潜质，也自然地具有满足政府通过这个话语平台实现公共治理需要的潜能。本章节将就由网络媒介架构的公共空间如何发挥治理的潜能这一问题进行探讨。
（一）彰显公众主体地位的公共空间
据媒体报道，美国《时代》周刊2006年“年度人物”不是某一个具体的个人，而是全球数以亿计的“互联网上内容的所有使用者和创造者”。该刊还发布了这一奖项的“颁奖辞”：“伟人历史观……少数英雄、权力人士和名人塑造了我们的集体命运。这一理论今年遭到了重创……它是一个前所未有规模的社区和合作的故事……它是多数人从少数人那里夺取权力，互相无偿地帮助的故事。这不仅改变了世界，而且还改变了世界改变的方式。”[15]这段颁奖辞感性地突显了公众主体地位在网络社会的嬗变。这种嬗变取决于在网络媒介中信息收集、材料组织的主体和方式，信息消化、思想互动的模式这些方面颠覆性地变革。笔者将网络信息传播机制简化为下文所列图4所示。
图4 网络媒介传播机制简图（笔者自行绘制）
根据图示可以看出，相较于传统传播媒介，网络媒介最突出的特点就在于参与大众主体地位的彰显，而这是公共领域最基本的性质之一。具体而言体现在传播机制的两个侧面：泛化的、平等身份的参与者和主动的双向传受互动。(1)网络媒介具有巨大的社会包容度，匿名的交往身份和超时空的便捷最大限度地实现了参与者平等的主体地位，拓宽了公共空间的覆盖范围，广泛塑造出符合公共领域参与主体身份、拥有平等言语地位的公众。(2)网络媒介传受关系的变化改变了传统媒介由精英到大众线性的信息传递运动，使公众摆脱单向接受信息、反馈机制匮乏的被动地位，而拥有自主选择和信息再加工的机会，主动地索取自己需要的信息，随时发表意见和评论，进行传受双方、不同意见观点间的互动。“公民新闻”的出现恰如其分地说明了网络媒介的这一特点。根据《维基百科》有关条目的解释，网络造就的公民新闻也被称为参与式新闻，它是公民“在搜集、报道、分析和散布新闻和信息的过程中发挥积极作用”的行为。以上定义里的所谓“公民”正是特指以往没有充分机会参与媒体专业运作的公众。[16](P60-63)
对于政府治理而言，如果能将公众互动局限在话语空间中，由于“网络虚拟社会采取的实现抽象的文字表达，并且受到讨论规则的限制，一般不会出现失控的暴民情境。”[17]换句话说就是网络媒介在可控范围之内充分地实现公众在公共领域中的主体地位。这不仅为公众的意见表达提供了制度外的合法表达渠道，并且通过多元化中心的群体归属和话语互动的协商机制增加了社会的宽容度，从而消解由于公众诉求表达不畅积聚而成的巨大社会危机。由于在传播过程中减少了精英向公众灌输信息，代表公众表达舆论这样的中间代理，各种意见和信息基本是以原生态形式被展现，因此更为接近社会公众真实的心理状态，体现舆论的真实倾向。当这些言论为政府管理者所察知时，换句话说也就实现了通过网上的讨论使得治理的信息获取渠道更为畅通的目的。
到2010年7月止中国的网民人数急剧增加至4.2亿，网络空间的空前繁荣凸显出公众民意表达和参政议政的迫切需求。正如贺卫方曾指出的那样：“中国当下的公众参与存在一种网络依赖症，没有哪个西方国家的互联网承载了这么大的显示民意的功能。”[18]近些年来持续的网络“两会”热便是最好的证明，越来越多的网民争先提出诉求、表达意见，通过各大门户网站参与到虚拟两会之中。由于全国两会议程存在专业门槛和有效率的组织需求，网络民意向制度内的转化有待商榷，然而不可否认的是，自由开放的网络空间为民意的释放提供了出口，称为社会的“安全阀”。同时各级政府也开始重视被称为“民意直通车”的网络媒介，多元化、交互性的信息传递模式为官员、人大代表提供了完整而可靠的民意表达。自2008年6月胡锦涛主席在人民网考察时同网民进行在线交流后，网络问政在中国掀起阵阵热潮，从官员上网向网民拜年到各地官员纷纷开通网络直通车，通过网络媒介与网民面对面沟通、问政。最突出的便是政府在《物权法》的制定中主动征集网络民众的意见，网民通过网络媒介提出的许多建设性意见和理性思考，影响到《物权法》具体条文的修改，这种主动开放政策议题不仅体现出不同参与者相互协商、达成共识的协商性民主和公众治理的精神，更重要的是契合政府利用公共领域实现善治的追求。
（二）公众议程自设置前提下的多元议程互动模式
哈贝马斯曾论述：“当公众达到较大的规模时，他们的意见的表达和公开需要通过一定的传播手段才能实现。”在当时，大众媒介是使潜在公众议题转变为显在公共议程的唯一手段，然而这种转变在多大程度上实践了公共领域的公共价值，这是值得探讨的。
科恩有句广为人知的名言：“新闻界在告诉人们‘怎么想’这方面大都不怎么成功，但是在告诉人们‘想什么’那方面却异常有效。”[19](P69)议程设置理论准确地揭示了存在于大众和传统媒介之间的一种奥妙。议程单向设置，由少数传播者流向多数的受众，而后者往往只是被动的接收者而没有参与设置的权利，这种情况在网络媒介出现之后遭到颠覆。
网络的媒介逻辑实质是将主动权和传播权分散到广大的受众手中。占有主导地位的大众通过网络媒介赋予某一事件以显著性，塑造“拟态环境”⑥影响网络受众的认知，经网络论坛的虚拟空间里交流评论，甚至传播小道消息而使议题在更大的群体中扩散，最终形成全社会的议程。网络媒介在一定程度上实现让大众自己反映社会议题，并根据各自对新闻价值的理解设置议程。简而言之，网络媒介改变了由媒体议程设置公众议程的单向控制关系，避开传统媒介实现了公众议程的自我设置。同时必须意识到的是，对于在网络平台提出议题的大部分公众而言，一个相当明确的目的是希望通过论坛呼吁社会和官方对于议题的关注和处理，也就是说论坛参与者实际上是借网络平台发起一场社会运动。在此背景下设置的公众议程具有强大的压迫势能和对政策议程的影响需求。
传受关系的重新调整和公众议程的自设置模式、目的必然带来公众议程、媒体议程和政策议程三者关系的转变。从当前公共领域许多代表性的事件分析可以发现这样一种现象：网上讨论为大众媒体提供报道主题，反过来媒介报道带来的新证据、新话题扩大了议题的知晓范围，也激励了公众的热情为网上讨论提供新的活力，媒介报道和网上讨论互相作用，共同推动对于事件真相的了解、事件意义的认知或是影响政策议题的设置。
图5 网络时代政策议程设置的新互动模式图
在其间，政策议程与其它两者的互动则相对较为灵活，政府管理者可能在网络空间形成公共舆论之初就选择介入事件引导事态发展，抑或是在网络媒介与大众媒介结成互动联盟、形成强大舆论压力的背景下才将其纳入政策议程当中。这取决于事件的形式、发展样态和政府的治理理念。然而随着网络媒介与大众媒介互动模式的机制化和长效化，随着公民社会实力的不断扩张，政策议程的设置者们必然会认识到“媒体有可能起到支持共同谋划好的互动和协议机制的作用，该机制影响到社会防御和闭合。”[20](P262)同时意识到“今天的君主……只能够表达具有自觉意识的国家舆论造就的团结；他只能顺应舆论，他要在舆论中屈尊，但不必屈从。”[21](P236)也就是说在政府治理中，政策制定者们有必要有效地参与到与媒体的互动中，尤其是以公众名义运行的网络媒介，以积极的姿态应对公众诉求、调控公共舆论。从2003年震动全国的孙志刚案件、刘涌案到厦门PX项目事件、山西黑砖窑事件，再到2009年的“躲猫猫”案件、周久耕事件以及2009年的官员“雷人话语”，许许多多类似事件的出现和解决均和网络公共舆论密不可分。这些事件均由知情者在网上发帖，随后以几何速度在网上传播，造成公共舆论，引起社会重视，形成政府和舆论的“对峙”，最终影响政府决策，事件得到回应和解决。其中的孙志刚案件和“躲猫猫”案件对于政府在应对新兴的网络议程设置，进行多议程互动方面具有重要的意义。
2003年4月25日，当《南方都市报》刊发《被收容者孙志刚之死》揭露一起广州执法者暴力侵犯公民的人身权利致人死亡的案件，然而此文并未引起人们的关注，然而当人民网在4月25日以《谁为一个公民的非正常死亡负责》为题转载这一报道后，某门户网站也贴出这一新闻，几小时内跟帖就达万条。网民不仅在论坛上表示强烈的不满与愤慨，还建立了纪念孙志刚网站“天堂里不需要暂住证”。网络强大的舆论势能使得各大传统媒体包括官方媒体迅速跟进，一时间公民维权运动风起云涌。在媒体和法学界学者的推动下，国务院最终宣布废除实行20多年的“收容遣送制度”，同时公布自愿救助原则的《城市生活无着流浪乞讨人员救济管理办法》。网络的二次传播功能和迅速集合的网络民意第一次让网民看到他们能够改变事件进程、影响政策议程的力量。
2009年2月8日，云南省玉溪市24岁青年李荞明在昆明市晋宁县看守所离奇死亡。2月13日《云南信息报》报道称，警方对于死因给出的答案是其与狱友玩“躲猫猫”游戏时，遭到狱友踢打并不小心撞到墙壁。这一报道被广泛转载后，逾万名网民纷纷对警方的答复表示出强烈的质疑，“躲猫猫”一词迅速成为网络热词。为平息网络舆论压力，满足社会公众的知情权，云南省委宣传部公告征集了八位网民和社会人士代表，加上三名当地的媒体代表和四名政法人员组成调查委员会进行调查。且不论调查结果的可信度，这一事件体现出政府部门能够顺应网民的正常意愿，并在政策议程的设置过程中主动地与网民尝试进行有效的互动。
三、网络媒介治理潜能发挥的障碍
从表面上看，网络媒介提供了一种政治讨论不仅被接受而且被期待的环境，但仔细审视之后就会发现当前的网络媒介并不是理想公共领域的复制，充分的话语交往在网上存在着理性障碍，换句话说网上讨论和协商常常表现为一种理性和非理性的混合体，理性程度不高直接影响到公共舆论的质量，在阻碍公共领域良性运行的同时也造成网络媒介治理潜能发挥的障碍。
（一）网络媒介的非理性
网络交往的非理性表现为无意识的信息失真和话语互动的群体极化。⑦在网络社会，信息以碎片化的状态反映庞大、复杂而又短暂的现实环境。这对于处于信息饥渴状态的绝大部分公众“不得不在能够驾驭它之前使用比较简单的办法对它进行重构”[22](P13)。换句话说也就是以公众原有的价值取向对信息碎片进行筛选，以内心对事件的想象作为他们思想、感情和行动的事实基础。这种信息获取方式多数情况下会导致公众在无意识的状态下在脑中建构失真的事实图像。
网络交往主体的匿名保护在为话语主体提供平等权利的同时也造成责任感和严肃性的缺失，导致在这个话语空间中“攻击性强的行为总是会胜出”，“说理的人要比那些只会谩骂的人更吃亏”。再则由于公众的自主性在网络空间中得到充分的释放，他们更倾向于寻找同质而类聚，表现出群内同质、群际异质的特性。正如凯斯·桑斯坦在《网络共和国——网络社会中的民主问题》中所说的：“毫无疑问，群体极化正发生在网络上。讲到这里，网络对许多人而言，正是极端主义的温床，因为志同道合的人可以在网上轻易且频繁地沟通，但听不到不同的看法。持续暴露在极端的立场中，听取这些人的意见，会让人们逐渐相信这个立场。”[23](P50)群体极化导致网络交往非但不是包容性的，事实上，在表达上甚至具有排他性，往往是少数人披着公众代表的外衣有意识地维护自己的话语霸权。“如果网络讨论的参与者在交换看法时不包括和回应别人的不同观点，甚至被少数人施加了观点，那么，网络公共领域的“共鸣板”作用根本无从发挥。”“从而难以完成哈贝马斯所说的交往行为，即为议题排序、处理差异、达成一致并计划行动以影响政治议程”[24](P230-231)，甚至于这种非理性的狂热会扩展为现实空间的各种暴力、侵权行为（见图6）。
图6 网络媒介非理性的生成
网络媒介在话语交往和公共舆论产出的非理性将公众的主体地位推向极端，挤压了公众交流协商的公共空间。非理性的网络舆论降低了公众与政府互动的质量，不仅无法发挥起消解社会表达诉求压力和理性地直接反映民意这一渠道功能，还会严重激化下文所述的公私边界模糊这一问题，从而成为网络媒介发挥公共领域治理潜能的根本障碍。
（二）公私边界的模糊
将网络媒介放人中国国家—社会发展的历史视野，毫无疑问，以产权的多元化和经济市场化运作为基本内容的经济体制改革直接促生了一个具有相对自主性的社会。然而中国人在经济、社会与个人生活拥有的更多自由并不意味着公私领域的分化成熟。尽管网络媒介改变了公众的信息传播方式，然而通过科学技术就能带来真正的民主和成熟的公共领域，这一观点无疑过于乐观。正如林毓生所言“逃避政治权威的个人的‘私的领域’，现在当然比以前扩大了；但‘公共领域’却并不因个人在‘私的领域’的活动空间的扩大而能建立起来。”[25]原因一方面在于中国现有的公共议题仍由政府和主流媒体主导，在制度设计上缺乏一套容纳民意表达，将公众议程转化为政策议程的机制，另一方面则在于网络是一个公私混杂的公共空间。新的媒体技术使个人拥有将个性化的思想、体验向广大公众传播的力量，在向社会扩散渗透的过程中，私人空间带上公共性，而部分公共空间又被私人化，从而导致无论在社会层面还是法律层面上，私人与公共甚至是公权力的界线变得模糊。特别是在网络以非理性的情绪宣泄为主导时，原有公共领域与私人领域之间，公共领域与公权力之间所应遵守的边界就会被轻易跨越，产生例如侵犯私人权利，媒介舆论审判的危害。
人肉搜索是熟悉网络监督的公众都不陌生的词汇。强大的网络搜索引擎可以说让许多腐败要犯无所遁形地暴露在阳光底下。这些腐败分子被曝光自然是罪有应得，但是这种监督方式使得“社会早期所认为的‘自然’的东西，如财产权、市场化、家庭生活、生老病死等等无不受到审视，古希腊的公民权建立在‘家户’的隐私权之上的假设也被推翻。”[26](P272)特别是当所谓的政治丑闻和社会不公现象激起网民亢奋的情绪和激烈的批评时，人与人之间的隐私距离和社会距离就容易被轻易打破。
公私边界的模糊除了公共领域与私人领域的模糊，也指涉社会领域与公权力之间的边界模糊。这种现象突出表现在媒体审判与司法独立之间。媒体监督是以披露的方式监督社会上不当作为和不良现象，司法审判是司法机关在查明事实的基础上适用法律来解决社会纠纷的机制。尽管同是对社会公正的追求，网络舆论和媒体审判是通过公共舆论寻求道德上的公正，而司法审判作为国家权威的象征和公权力的重要组成，它所追求的法律上的公正必须是在高度理性化的判断和推理基础上的，换句话说就是要在司法审判中保持中立态度，尽可能排除一切情感因素以及外来干扰，自然包括媒体舆论在内。然而从广州“许霆”案、湖北“邓玉娇”案可窥见，在司法审判这一有形的法庭之外，公众借助各种媒体，特别是网络媒介建构了另一个无形的“媒体审判法庭”，网络中膨胀的公众话语权、理性的争论与非理性的情绪宣泄并存，汇集出巨大的公共舆论压力。纵使法院最终迫于网络监督和舆论做出“顺应民意”裁判，也不值得欣慰，因为这恰恰说明司法裁判的专业性和公正性受控于“民意”，公权力与社会领域的边界被模糊了。
（三）政策议程设置与公民治理⑧[27]的脱节
尽管有学者断言网络“是一种全新的权力结构，新的拥有权力的人是那些受到信赖和拥有广泛的网上交往的人。你根本不知道他们是谁、住在哪里、是什么肤色。这种情况使寡头统治集团的权利受到很大削弱”[28]，然而从当前中国现实而言，各级政府主要沿袭着“全能政府”的管理理念，一方面强调政府作为国家的代表是一种凌驾于人民大众和社会之上的力量，以之缓和冲突、维持秩序。另一方面认为科层制的、由职业化行政官员包揽的、自上而下的决策模式能够有效地保障政府管理的效率。这种管理逻辑显然与当前提倡与公民治理形成良性互动的政府治理理念有所背离。更重要的是，在当前网络媒介日益普及，以网络议程设置为标志的公民治理诉求扩张的政府管理过程中，这种传统的、自上而下的政策议程设置模式不仅无法形成引导公众舆论的权威，反而会造成政府意志与社会民意之间的碰撞。（见图6）厦门PX项目事件、绿坝花季护航软件事件、广州番禺垃圾焚烧厂事件等等都在一定程度上表现出政策议程设置与公民治理的脱节。
2009年6月10日《新京报》报道工信部规定从7月1日起，中国境内生产销售的计算机在出厂前都需预装一款名为“绿坝——花季护航”的上网过滤软件，其目的在于避免互联网不良信息对青少年的影响和毒害。这一消息出台后掀起轩然大波，不仅全球多家行业组织贸易协会联手吁请重新考虑，国内的网民更是反对声连连，严厉指责预装“绿坝”软件的行为严重侵犯公民的言论自由和知情权，甚至涉嫌侵犯公民的隐私权。政令引起的巨大反弹使工信部放弃了强制在个人电脑及其他消费产品上大规模安装“绿坝”的决定。这是个典型的政令执行阻滞的案例，上网过滤软件的安装是一件涉及众多公众切身利益的政策议程，然而它的议程设置和政策制定过程却全然忽视相关公众的参与，在体制内的神秘“黑匣子”内酝酿出台。最终政府在强大的网络民意和社会压力下被迫做出让步，废止了该政策，这样的过程不仅严重浪费了政府前期投入的各种资源，更重要的是损害了政府在公众中的形象。公民治理的诉求来自于“积极公民资格”⑨，而网络为这种资格的培养和表达提供了一种可通达的渠道，尽管并不成熟。在这一环境中，政策议程设置的传统模式必然与公民治理脱节，而形成一再的冲突。
四、关于纠改网络媒介治理潜能发挥障碍的几点建议
尽管网络媒介有非理性、公私边界模糊等硬伤，也有因政府管理理念陈旧造成的政府治理与公民治理的脱节，然而并不能以此简单地得出结论说：由于当前的缺陷，互联网的潜能被彻底窒息了。这样一种比较必须被超越，即把网络的当下状况同我们预想的理想化、乌托邦式的公共领域相比较，而是应该检视目前网络上发生的一切是不是对现存情势的改进，或者把网络同被权力和金钱严重扭曲的大众媒体的公共领域相比较。这样对于网络和公共领域的关系、网络治理潜能发挥的理解，我们能够保有更为宽容的心态，通过相应的纠改方法尽量予以克服。
（一）保障公众的充分知情
由上文分析可知网络媒介的非理性首先就表现为信息失真，这也是网民侵扰私人领域的冲动之根源。网络信息传播的碎片化和小道消息容易滋生，这与公众的信息需求形成落差。这要求政府通过多元渠道填补公众的信息空白。(1)强化政府信息公开机制，通过记者招待会、听证会等形式及时将信息向公众予以公布；(2)则是与传统媒体实现及时、高频地互动，发挥大众媒体在信息传播和新闻报道上传统权威；(3)通过规范和扶持权威媒体网站填补传统媒体报道的空白，推动信息透明和公共监督。多层次地确保公众及时掌握真实信息，为理性的话语交往奠定基础。
（二）倡导公共知识分子主导的沉默螺旋⑩[29](P32-33)
李普特认为在社会交往中，公众需要一些他们信任的有权威的人来与外界进行联系、获取知识从而形成共同意愿。网络的话语交往的混乱和极化以及非理性的网络舆论对公私领域的侵犯都是由于缺乏理性的“意见领袖”的舆论引导和调控。公共知识分子们对时代有强烈责任感、用专业知识和思考来关怀和介入公共事务，这样一个群体以自身的学术威信和人文价值形成沉默的螺旋来主导网络讨论，对于理性的协商、意见的合流有着积极的作用，能够在一定程度上避免意见争论时的非理性和对公私领域的妥善辨析。
（三）构建政府重视并主导多议程的互动
面对当前政策议程设置的多元主体身份，政府是顺势力导还是建坝围堵，态度的选择，是选择传统、“黑匣子”式的政策议程设计模式还是采用与公民治理相适应的政府治理理念，这对于政府而言至关重要。传统的政府管理模式与日益成长的公民治理理念在现实案例中每每产生脱节、碰撞甚至是冲突。政府应该学习在与公众议程和媒体议程互动中，通过听证会、接受新闻报道、与普通公众的不断对话等方式及时回应公众的需要、灌输政策的核心观念，从而占有议程设置的主导地位，使得公众在心理上认可和接受政策制定者和新出台的政策内容，增强公共政策的合法性。
网络媒介治理功能的障碍是网络参与者主动获取碎片化信息的传播机制和匿名的互动模式所导致的内生性缺陷和政府管理理念转化中的外在阻力造成的，寻求彻底的解决是不切实际的要求，然而上述的纠改方式能够在不同的环节、利用不同主体的相互优势尽可能地将这些障碍的阻碍程度控制在相对较小的范围内，从而保障网络公共空间的良性运行和公共领域治理潜能的充分发挥。
结语
随着市民社会的发展，国家—社会之间的二元分化不断增强。公共领域作为沟通两者的话语平台，随着政治参与的扩大和政府与公民互动的频繁而发展繁荣。本文分析政府如何通过公共领域这个平台与公众进行良性互动，实现良性治理。接而将焦点集中于公共领域中新兴的网络媒介，讨论这个凸显公众主体的媒介在实现公共领域的治理功能方面所具有的潜能和面临的最大问题，以期通过对于网络媒介的全面把握来推动它在更大的程度上实现这种治理潜能，让网络媒介成为政府公共治理的触发机制和推动力。
收稿日期：2010-09-30
注释：
①美国社会学家布鲁默(Blumer)从社会互动论的力量出发，对社会群体划分为三种形态：即聚众(crowd)、公众(public)、大众(mass)。“公众”是指这样一个群体：他们共同面临一个议题、他们对如何处理这个议题有争议、他们就议题的解决展开讨论。这种讨论是相对理性的，是舆论形成的核心。参见参考文献[1]。
②第二媒介时代这一概念是美国学者马克·波斯特提出来的。他认为第一媒介时代是播放型传播模式盛行的时代，在电影、广播和电视中，为数不多的制作者将信息传送给为数甚众的消费者，播放模式有严格的技术限制。但随着信息高速公路的先期介入以及卫星技术与电视、电脑和电话的结合，一种替代模式将很有可能促成一种集制作者、销售者、消费者于一体的产生。该系统将是对交往传播关系的一种全新构型，被称为第二媒介时代。参见参考文献[2]。
③该图在参考［德］哈贝马斯著，童世骏译.在事实与规范之间[M].北京：三联书店，2003；［德］哈贝马斯著，曹卫东等译.交往行为理论[M].上海：上海人民出版社，2005.基础上绘制而成。
④这是由美国著名的传播学家麦库姆斯和肖提出的议程设置理论。参见参考文献[12]。
⑤对于公共领域的形成，笔者并非指具有实体性质的管道或领域的形成，而更侧重于符合哈贝马斯提出的具有公共性、平等性和理性的公众话语表达和互动的虚拟空间和价值观念的形成。因此虽然学术界普遍将大众媒体作为公共领域一种重要的表现形式加以讨论和研究，但是笔者认为在网络媒介出现之前的大众媒介对于公众议程的设置基本处于强势的支配地位，公众的主体地位无法实现，那时的大众媒介并不具有公共领域实质性的价值，而只是名义上的代表身份。
⑥李普特在《公共舆论》一书中提出了“拟态环境”的问题，他认为在客观环境和人的认知之间，存在着一个“拟态环境”，它“不是现实环境的镜子式的再现，而是传播媒介通过象征性时间或信息进行选择加工，重构以后对人们提示的环境”。
⑦群体极化(group polarization)这个概念是美国当代法哲学家、芝加哥大学法学院讲座教授凯斯·桑斯坦在《网络共和国——网络社会中的民主问题》一书中提出的。他说：“群体计划的定义极其简单：团体成员一开始即有某些偏向，在商议后，人们朝偏向的方向继续移动，最后形成极端的观点”。
⑧公民治理理论源于20世纪70年代以来兴起的新公共管理理论。其核心理念就是建立公民与官僚合作的公民型政府，在这种政府的运作中，公民的参与权和决定权得到极大程度的提高，公民在公共行政中扮演着积极的主人角色，而原来在公共管理活动中居于主要地位的官僚应从原来的主导者转变为合作者和咨询者。“公民具有积极、能动的公民资格，他们已经不仅仅是‘纳税人’和公共服务的消费者，更是社区公共事务管理的直接参与者，是社区的‘治理者’(citizen governor)。”参见参考文献[27]。
⑨所谓公民资格就是以公民为基点对公民与国家之间关系的总体概括，是公民与国家或政治共同体之间的各种关系的总和以及公民对这种关系在心理上的体认和生活中的实践，现代国家中的公民资格主要指公民在国家中的身份地位，与国家的权利义务关系以及对国家社会生活的参与行动。作为一个在政治学理论与实践中极为重要的概念体系，公民资格与国家的民主制度、政治参与、社会政策等重要政治实践领域密切相关，是国家政治生活中一切制度设计和运行的背景基础。
⑩沉默的螺旋理论(the spiral of silence)由德国女传播学者伊丽莎白·诺埃勒-诺伊曼于1974年提出。她强调人的社会天性，为防止交往中的孤立，人总是寻求与周围关系的和谐。这样，就形成了一种“沉默的螺旋”现象：当人们感觉到自己的意见属于多数或处于优势时，便倾向于积极大胆地发表这种意见；当发觉自己的意见属于少数或处于劣势时，遇到公开发表的机会，可能为防止孤立而保持沉默。意见一方的沉默造成另一方意见的增势，如此循环往复，便形成一种一方越来越强大，另一方越来越沉默下去的螺旋发展过程。参见参考文献[29]。
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