非经营性PPP项目的主要风险及应对措施
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（1.武汉市汉阳市政建设集团有限公司，湖北 武汉 430000；2.武汉市汉阳区水务局排水队，湖北 武汉 430000）
摘 要： 为适应我国国民经济的高速发展，政府与社会资本合作（Public-Private-Partnership，简称PPP）模式得到大力推广，从根本上解决了我国基础设施落后又缺乏建设资金的问题，但PPP在我国的应用也遇到了诸多实际问题，在社会资本方参与非经营性PPP项目之前，应当充分分析主要风险来源，采取相关应对措施。
关键词： 非经营性PPP；风险分析；应对措施
一、非经营性PPP项目的概述
1.非经营性PPP项目的概念
国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）根据项目是否有收益、是否实现投资成本的全覆盖，将PPP项目划分为经营性、准经营性和非经营性三类。
非经营性PPP项目是指为社会公共利益服务、不以营利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目。这类项目包括交通运输（公路、机场、港口等）、市政建设（城市道路、公共交通、广场、文体场馆等）、以及公共 卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。
2.非经营性PPP项目收入的特点
非经营性PPP项目不具有向社会公众收费的基础，其收入来源为“政府付费”：即政府直接付费购买公共产品和服务。
最早使用内部牵制手段的行业是美国铁路公司，因其每天客运和货运业务规模较大。公司规定企业的任何决定都必须由两个或两个以上部门参与，任何涉及资金收支的执行和审核岗位必须分离，强调岗位的相互制衡。但该阶段由于内部控制思想处于萌芽阶段，尚缺乏全局观念。
转动喷洒法：按照同样方法配制铜和钠盐溶液，在糖衣机滚动下喷洒负载铜盐和钠盐制备活性炭基脱氯剂。在负载铜后，将载铜的脱氯剂半成品于80～100℃下干燥至含水量为10%～15%，然后继续喷洒负载钠盐，先在80～100℃下干燥4～8 h，最后在110～180℃下活化4～14 h，即可制得活性炭基脱氯剂样品。
（1）政府财政支付能力
（1）社会资本方在建设期的投入；
对于运营成本较高的项目，应充分发挥社会资本方自身的专业性优势，通过管理或技术创新不断降低其运营成本，一是通过社会招聘获得专业的运营人才，组建运营团队；二是联合其他社会资本，与项目运营企业组成联合体投标。联合体投标分工协作，既能增强投标实力，也能分散经营风险、相互督促，提高运作效率。
（2）特许经营期的长短；
（3）项目公司的年运营维护成本；
水土保持生态建设再创新业绩。按照“进则全胜”的要求打好水土保持攻坚战，完成水土流失综合治理18.2万hm2、崩岗治理500个、坡耕地综合整治4 467 hm2、生态清洁型小流域治理96条；上杭、宁化等8个原中央苏区县国家水土保持重点工程通过5年总验收，长汀、德化被评为“国家水土保持生态文明县”。最严格水资源管理制度逐步落实，完成水资源“三条红线”市级控制指标分解、全省水功能区划修编和重要水功能区纳污能力复核，水资源论证和取水许可管理不断强化。
（4）经营期内的各项税费；
（5）经营期内的还本付息；
根据定义2.1及命题2.1，上述迭代序列经过整理可得到算法4。同时，由定理1.2可知，序列和强收敛于问题(2.2)的解。
（6）社会资本方应获得的合理投资回报水平。
地方政府一般会在上述各非经营项目确定之后，利用现金流量表进行倒算，锁定社会资本方应获得的投资收益水平，反算出应支付给社会资本方的政府付费金额。
根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条，已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的可以不进行招标。所以当PPP项目采用公开招标的方式进行招标时，若建筑施工企业或由建筑施工企业组成的联合体中标，在其施工资质等级承包范围内，对施工可以不再进行招标，建筑施工企业方可自行建设，获取工程利润。故对于非经营性PPP项目可重点分析建安施工利润是否可满足投资回报要求。
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上世纪八十年代中期，郑君任政府部门的处长，我在上海财经大学工作，由课题研究我们相识了，他是课题委托方，我是课题承接方。在相处的十多年里我们合作完成了多项重大课题。
二、非经营性PPP项目的风险分析
1.收益不足风险
非经营性PPP项目一般为公益性基础设施建设项目，具有投资额大、项目周期长、收益上限被锁定的特征，全部回收资金最终来源于政府财政预算。所以非经营性PPP项目一般为低收益项目，导致项目一旦发生收益方面的波动，很可能达不到投资者的期望收益。
（1）自有资金成本
缓斜井断面型式采用马蹄型断面，断面净尺寸5.0m×5.958m（宽×高，半圆城门洞型）。缓坡段设置错车道，断面净尺寸7.1m×5.958m。纵断面组成为200m（12.9%）陡坡段+20m（3%）缓坡段，综合纵坡12%，井底布置30m长纵坡为零的洞段，缓斜井长640m。洞身内布置有行车道、2条直径1.0m的风管、各种管路和供电线路等设施。电缆及管子布置在洞壁上，电缆采用挂钩固定在井壁上，位于管子上方，管子布置在缓斜井底板的管座上。缓斜井横断面如图3。
（2）收益上限锁定
非经营性PPP项目无法从公众方取得收入，唯一收入来源为政府框定的政府付费标准，而财办金〔2017〕92号文要求，PPP项目建设成本必须参与绩效考核，且绩效考核结果挂钩部分占比至少达到30%，所以在项目运维阶段，项目公司实际收到的政府付费可能低于实施方案中的测算金额。
2.政府风险
非经营性项目中政府付费金额由以下因素决定：
目前在国内大多数非经营性PPP项目实施方案中，项目可用性资产回报率上限在6.5%-7.5%之间，随着财办金〔2017〕92号文件政策出台，资本金不到位、资本金穿透以后都不是自有资金的PPP项目将被清理出库，社会资本方以往利用借款投资PPP项目，以图赚取“利息差”的方式已不再可行，只有掏出真金白银，拿自有资本作为资本金才能参与PPP项目投资，而社会资本方自有资金的期望报酬率很有可能超过7.5%，自己的真金白银更愿意投资收益更高的项目。
为规范PPP项目的实施，我国《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号文发布）规定，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。但在10%的指标具体计算环节，由于存在很多随意操作的空间，使得指标的数字计算基本上流于形式，财政承受能力论证报告成为应付政府部门审批和蒙混过关的工具。
另一方面，我国各地方政府推广应用PPP模式的过程中，那些财政支付能力相对较强的东部地区，对采用PPP模式不太积极，而西部地区等相对落后地区，实际财政支付能力较弱的地区，更加热衷于为PPP项目。
东北航线经俄罗斯北部海域，由太平洋进入白令海峡，依次途经楚科奇海、东西伯利亚海、拉普捷夫海、喀拉海、巴伦支海至摩尔曼斯克港[8]，因航线环境和破冰船的限制，目前适航船舶主要是阿芙拉船型。海冰是影响东北航线通航的重要因素。
（2）政府信用风险
PPP项目主要是为了解决政府资金短缺，投资不足的问题，由于我国PPP项目发展时间较短，与之相关的法律法规还不够完善，政府作为PPP协议的一方，带有较强的行政属性，在签署PPP项目协议时，政府方由于资金缺乏或者项目紧急等原因，对社会资本提供种种优惠政策，但是在项目运作过程中却出现政府不按照合同履约、承诺不兑现、不配合项目公司办理项目审批手续等问题，社会资本方是否能够按PPP合同规定及时获得投资收益存在不确定性。
情况 8 设d(v)=10,则f3(v)≤⎣」=5,且ch(v)=10-4=6。由权转移规则知10-点转给3-点,3-面权值,当10-点作为三角形的外邻点时也转给三角形权值。
3.融资风险
（1）宏观政策影响
目前向银行申请项目贷款是PPP项目融资的主要方式，受PPP相关政策影响，银行对PPP项目发放项目贷款的态度不断地变化，银行尚未形成针对PPP项目特点的制度，没有建立对PPP项目贷款的流程化审批机制，一般采取一事一议的审批方式。另外，也没有建立起相应的适应PPP项目公司的信用评级系统审查制度，而大多数PPP项目公司多为新成立公司，因缺乏相关业绩指标只能获得较低的信用评分，贷款获取难度较大。
（2）授信条件的影响
当前银行体系对PPP项目缺乏实施有限追索融资的经验，对PPP项目未来现金流、项目收益权质押、履约担保等间接担保机制并不能完全认可。银行对PPP项目贷款仍沿用抵押、担保等传统模式，要求项目公司的股东对项目贷款提供连带担保责任，并可能对项目公司分红政策进行限制。
三、非经营性PPP项目风险的应对措施
1.参与项目准备阶段，深入挖掘项目盈利点
（1）通过工程建设获得利润
政府付费一般包括可用性服务费和运营绩效服务费。可用性服务费是政府依据项目公司所提供的项目设施或服务是否符合合同约定的标准和要求来付费。当项目设施竣工验收完毕，资产达到预定可使有状态时，政府将在此后若干年内分年向项目公司支付费用，以便社会资本方收回建设期投资，并获得合理回报。运营绩效服务费是政府购买项目公司为维持项目可用性所从事的运营维护服务而支付的费用。
（2）合理降低运营成本
时间是个看不见摸不着的东西，有时跑得飞快，眨眨眼，一天过去了，再眨眨，一辈子就过去了。有时又走得很慢，如同蜗牛背着重重的壳，一步一步往前爬，你急也没用，它不会乱了脚步。
（3）争取获得配套经营性资源
为非经营项目争取配套经营性资源，由经营性资源的收入弥补非经营项目的资金投入的收益不足，使项目整体具有利润空间。例如项目周边土地一、二级开发联动，旅游开发资源的捆绑，道路、轨道交通项目与周边土地开发捆绑等。
2.建立对政府的评估机制
对于地方政府的评估可以从地区经济环境、地方政府财政收入、地方政府偿债能力、政府治理水平，具体可以从以下方面简化分析：
（1）看政府的级别。优选省级地方政府，次选地级地方政府，再选县级地方政府。县以下不做。
（2）看政府的区域。优选东部地区，次选中部地区，再次西北和东北地区。
（3）看政府所在城市的分类。优选一线城市，次选二线城市，再选三四线城市，四线以下城市不做。
（4）看政府的评比。如中国百强县等，国家级、省级贫困县则减分。
（5）看政府的财力。分析债务率、偿债率、逾期债务率、借新还旧偿债率指标。
（6）看政府的规范性。
（7）看政府的履约纪录。
3.拓宽融资渠道，尽早引入金融机构洽谈
在项目前期就应当尽早与多家金融机构洽谈PPP项目融资事宜，了解各金融机构对PPP项目的态度和项目贷款政策，及时进行决策。对于申请贷款难度大融资成本高的项目，如果无法满足贷款条件，应尽早放弃；对于符合融资条件的项目，应尽早根据金融机构提供的资料清单，各方共同完善相关资料。
四、结束语
非经营性PPP项目具有很强的公益性与社会效益，对社会经济发展具有很强的推动作用。但非经营性PPP项目建设对资金需求量大，动辄以十亿、百亿为单位，而且其建设周期长，属于典型的资金投入大、公益性强、无现金流产生的项目，社会资本应当重点从项目收益、项目背后的政府、项目融资难度三方面，分析项目收益率和资本回收期是否可接受，通过评估政府分析项目现金流量的可靠性，以金融机构的关注的重点分析项目可行性，以做出正确的投资决策。
近两年来，农业农村部（原农业部）和云南省委、省政府高度重视云岭牛产业发展，将云岭牛产业列入我省草食畜产业的重中之重予以精心培植，编制并印发了“十三五”云岭牛产业发展规划，进一步明确了发展思路、原则、目标及措施。全省多个地方已将云岭牛产业列入当地现代农业发展的重点产业和脱贫摘帽的优质产业来抓。
参考文献
[1] 袁政.非经营性、准经营性项目如何吸引社会资本参与PPP[J].中国工程咨询，2015，（8）：20-21.
[2] 张芊.投融资平台公司公益性资产会计处理规范化探索[J].国际商务财会，2018，（4）：66-69.
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