中国城市轨道交通：步履艰难的行程，本文主要内容关键词为：步履艰难论文,中国论文,行程论文,交通论文,城市轨道论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
采访对象
●建设部城市建设司公共交通处张福奎处长
●中国国际工程咨询公司社会事业项目部焦桐善主任
●建设部地铁与轻轨研究中心
●北京市地下铁道总公司总工程室邵卫民副主任
●北京市城市建设研究院党委书记柏贤华高级工程师
●同济大学徐遁初教授
●上海市城市综合交通规划所陆锡明副所长
●上海地铁房地产经营开发公司宋赤发副经理
●深圳市城市铁路客运系统（地铁）建设领导小组办公室陈锡贤主任
●中国城市规划设计研究院交通所
一般认为，城市轨道交通包括地铁和轻轨两种主要方式。1863年，世界上第一条地铁在伦敦投入使用，1886年，轻轨交通的前身有轨电车在美国阿拉巴马州蒙哥马利市出现。在美国，到本世纪20年代，有轨电车在370个城市中运行，承担的客运量已占城市公共交通的88%，但是，由于旧式的有轨电车速度慢、噪声大、舒适性差，到1970年只有8个城市的有轨电车幸存下来。与此同时，地铁得到大城市的青睐，目前，全世界已有80多个城市拥有自己的地铁。
一、来势凶猛的“轨道交通热”
我国的城市轨道交通呈现出与世界各国类似的趋势。早在30年代，北京、上海、天津沈阳、大连、长春、鞍山等城市都相继出现过有轨电车，随后也都陆续淘汰。建国不久，毛泽东主席提出，北京要搞地下铁道，1965年7月1日，中国第一条地铁在北京动工兴建，4年后，北京站至苹果园30.5公里的一期线路正式建成。在此之后，天津地铁于1984年通车；上海地铁于1993年投入运行。进入90年代，中国的城市似乎掀起了一股“轨道交通热”，到目前为止，除京、津、沪已经拥有自己的地铁外，正在施工和投资基本落实的轨道交通项目有9个，处于可行性研究阶段的项目有8个，正在策划阶段的项目有8个24个项目分布在18个城市中，线路总长度达510多公里（表1）。
伦敦地铁图
表1 我国城市轨道交通建设概况
北京市区轨道交通线网规划图
轨道交通为什么如此吸引各大城市？它将成为我国城市公共交通的骨干吗？我国城市轨道交通的发展将会遇到哪些困难？带着这些问题，本刊记者采访了有关领导和专家。
建设部城市建设司是我国城市公共交通的主管部门，张福奎处长在接受采访时介绍说，衣、食、住、行作为城市生活四个主要的方面，前三者这几年都有了很大发展，而行的问题非但没有得到根本解决，有的城市甚至出现了每况愈下的局面，交通问题已成为城市日常生活中最主要的问题和最大的难点。据统计，我国现有大城市近70座，这些城市中每天都有大量的人口外出活动，加上以百万计的流动人口，单个城市每天的客运量已经超过1000万人次，高峰期一条公交线承担1至3万人次的现象已经屡见不鲜，车上乘客密度最高时居然达到10─12人/平方米，公交车辆行车速度已经下降到10─13公里/小时，个别城市只有5公里/小时，城市交通处于崩溃的边缘。很明显，城市公共交通的困扰问题必须加以综合治理，必须从客运方式的根本问题上来解决问题。
城市轨道交通以其大运量和快速度为我们提供了一种选择。中国城市规划设计研究院交通规划研究所的专家向我们介绍说，地铁高峰小时单向运输能力可达3至6万人，轻轨最大可达3万多人，相比之下，现在普遍使用的公交车辆的运力一般为6─8千人。就车速而言，平均运行时速地铁为30至60公里，最大可达72公里，轻轨为18至40公里。而且地铁和轻轨两者都具有乘座舒适性好的特点。所有这些都是传统的公交车所无法比拟的。但是，轨道交通也具有投资巨大、技术要求高等限制因素，使其发展受到一定的制约。在权衡利弊的基础上，国内似乎形成了一个共识：轨道交通作为城市公共交通的一种形式必须走上中国城市的舞台。因此，1984年，《中国技术政策·城乡建设卷》中明确提出：“有条件的大城市要逐步建设快速轨道交通”。1993年，国务院批转的《全国第三产业发展规划基本思路》中更明确地提出“特大城市要逐步建立快速轨道系统”，其后，国务院强调，要把在特大城市逐步建设快速轨道交通作为对国民经济发展具有全局性和先导性影响的基础事业，把这个问题上升到了一个战略的高度，于是一批特大城市闻风而动，可行性研究、立项报批、规划设计、筹集资金，一时间轨道交通成了城市建设领域的一个热门话题。
──1987年,国务院批准广州市地铁首期工程立项；1993年，国家正式批准一号线可行性研究报告；同年12月，正式动工。
──1992年，国务院批准深圳市轻轨交通工程项目立项；后经反复论证将轻轨改为地铁工程。
──1992年，国家计委批准天津市地铁续建和改造工程立项；
──1992年，国家计委批准沈阳轻轨一期工程立项；1994年，可行性研究报告通过国家级评估。
随后，又有一批城市申请立项、进行可行性研究或进入酝酿阶段。在此过程中，各城市也普遍感觉到，轨道交通的建设是一项巨大的系统工程，其复杂程度远远超过了一般的公交建设，同时，它所耗费的资金对于一个城市来说，几乎是一个天文数字，人们对于轨道交通产生出一种又爱又怕的心情。
漫漫的路程
各城市首先碰到的，也是最头疼的一个困难是投资的巨大。当初北京建地铁一线工程时，单位里程造价（指综合造价）约为6000万元，其后上海在建设地铁时，造价一直扶摇直上，从最初预计的1.3亿美元，到开始建时的1.7亿，后来更高达三四亿美元；广州建地铁时，其公里造价也达到约8～9亿元。几十亿甚至上百亿的资金从何筹集？靠城市财政？面对这庞大的数字，城市政府显然不敢拍胸脯；靠国家投资？那么多城市要建，国家不可能拿出太多的资金，即使给一点，那恐怕也只是杯水车薪；争取国外贷款？这类贷款一般都是外国政府贷款，其附加条件十分苛刻，将来的偿还也不能不说是一个负担。于是，广州、上海都想出了地铁建设与地面的建设开发结合起来的办法，以土地开发受益补偿地铁建设的巨额支出。
看起来这个思路是对的。地铁一般都是穿过人口稠密的地区，其上的土地价格都比较高，而地铁的建设又必然带来沿线土地的升值，这一部分地价的提高应该归功于地铁，其受益理当用在地铁的建设上。就拿广州市来说，地铁一线经过的中山路是横贯市区东西的主要干道，过去从来都是开发公司望而生畏、无人问津的地区，但是确定要修地铁后，沿线的旧区改造一下了成了抢手货，市里划出25个地块，允许开发建筑面积180万平方米（不包括无偿提供的公建面积）。有人算了一笔账，每公顷土地当时可以带来七八千万港元以上的地价收入。市政府可以得到急需的资金，旧城可以借此机会得到改造，开发商也从中获得经济效益，可以说是一个对各方都有利的做法。
可是，事情有时并不是完全按照我们的设想在发展，有人研究后发现，上海地铁建设中虽然采用了两者结合的办法，但是，事实上还是亏了政府，肥了开发商。而重庆一号线就更热闹了，外商玩了一回“空手道”，他毫不客气地拿了你的地皮，再拿土地作抵押，到中国的银行去贷款，我开发我的土地，赚我的人民币，至于说地铁，慢慢地悠着来，操心的那是你政府，政策不明，法规不严，经验不足，让开发商钻了你的空子。
建设投资难以筹措，这还只是问题的一个方面，另一个方面，建设过程中不必要的造价太高，令地铁建设者咂舌。有资料表明，在整个建设费用中，真正用于地铁车辆、线路等的投资实际上只是一部分，还有相当大的一部分是用于其它方面的开支，比如地面建筑物的拆迁，住户的安置，在北京，这笔费用占整个投资的10-15%，有的城市的个别路段甚至高达50-70%。
这里还有一个利用外资方式的问题，离开外资难度较大，外债太多偿还又有问题，一个做法是所谓的BOT（建设－运行－移交）方式，由外资取得地铁的开发权和若干年的经营权，到期限后再移交给城市。再有就是外国政府贷款，作为贷款国往往要求你必须使用他们国家的车辆、铁轨、供电和通讯设施、施工机械和各种技术。表面上看他是给了你贷款，但实际上你在偿还贷款的同时，还必须把这笔钱用在他们国家的出口上，并且由于你用了他们的技术和设备，将来在维修、备件等方面你还得求他，对他们来说，又是一个出口的机会。给我们留下的除了地铁本身外，还有长期的贷款偿还和国产化的难题。
第二，建设投资很大，建成后的经营又是一问题。光靠票价收入，经营者难免入不敷出，这成了一个共性问题，北京地铁前几年是一年亏损一个亿，1993年客运量是4.9亿人次，成本为1.5～2.0元/人次，扣除票价0.5元，亏损高达五六亿元，1994年，客运量预计将达创记录的5.4亿，按此计算，亏损为5.4～8.1亿元。但是，一般又不敢将票价提得太高，这一方面要考虑乘客的经济承受能力，作为地铁经营者又要顾虑到涨价后可能带来的乘客减少，作为政府又不得不顾及由此而牵动的物价水平的总体上升。
第三个问题是我们的政策和管理不配套，虽然国家已经肯定了轨道交通的重要性，但是还没有形成配套齐全的政策的法规，什么样的城市可以上轨道交通，多大规模的城市必须建设，都还没有一个明确的说法。作为国家来说如何支持城市轨道交通健康地发展，似乎谁也说不清楚。一方面在大力呼吁要实现地铁的国产化，可同时在攻克技术难关、组织协调方面却困难重重。在体制上，中央对资金不落实的立项是不批的；而对外商来说，中央不批准立项则不予贷款；在机构上，目前也是处于一种疲于应付的局面，国家计委主管这项工作的只有两个人，人手有限，客观上顾不过来；建设部具体负责这项业务的部门有时又缺乏必要的管理权限。对于一个准备上轨道交通项目的城市来说，从可行性研究开始，到最后动工兴建往往要经过五六年，甚至十几年以上的时间。武汉市仅进行轻轨的可行性研究工作就已经持续了十年，至今还没有动工兴建。而本身施工和试运行还要三四年时间，这么长的周期对于急于缓解交通压力的城市政府而言，真可谓急病遇上了个慢郎中，难怪有的专家认为我们的城市一方面要搞轨道交通，另一方面更应着眼于现有路网的改造和现有公交手段的改进问题，比如，象北京进行的二环路和三环路的建设等。
第四，观念上的不统一，对效益评价的不一致，导致具体工作中的踌躇和决策的困难。一方面是城市公共交通问题弄得城市政府焦头烂额，乘客满腹怨言，另一方面，政府囊中羞涩，财力有限；一方面是专家们呼吁必须尽快上马，不然加上前期准备和施工过程，就已经是下世纪的事情了，另一方面，又有专家据理力争，我们在国力、技术等方面尚有待提高，目前不宜普遍铺开。看来大家在这个问题上存在着不同的价值取向，有必要跳出这个框框，从更高的层次上认识这个问题。
还有一个问题是我们规划上的滞后，由于对交通规划的重要性认识不足，没有看到交通对于城市发展的巨大推动作用，对于城市交通与土地利用问题的关系缺乏足够的认识。结果是城市轨道交通选线方案与城市总体规划不合拍，各有各的打算，影响总体布局。由于规划中没有预留发展用地，一旦决定上马，地面建筑的拆迁、地下管线的迁移等都成了问题，这个矛盾在深圳地铁一号线的规划中表现的尤其突出。
三、问题的思考及出路
在采访中，各位领导和专家给我们的一个共同的建议是，对于城市轨道交通问题，必须下大力气进行深入研究，而且不能只就轨道交通问题进行分析，有必要结合国民经济发展水平、国内技术发展的现状、方针政策和体制问题、不同交通方式的优缺点等进行综合性的、全面的研究。
张福奎处长认为，在城市公共交通问题上，我们应该实现方针的转变，即从国家一家包起来向“多家经营、统一管理”，进而向“全面规划、统一管理、多家经营、协调发展”的转变，他预测，乐观地估计，到本世纪末，全国将新增城市轨道交通线路120公里左右。同时，他也强调，轨道交通建设投资大，一旦建成难以更改，项目的确定一定要慎重，认真考虑建设的必要性和可能性。，他呼吁各城市在制定城市总体规划时，要充分重视交通问题，特别是公共交通问题，将其纳入总体规划中统一考虑，城市建设和管理应该相协调，特别是轨道交通的建设与管理相协调，避免不同步建设带来的被动和浪费，真正做到“有计划地发展”。
中国国际工程咨询公司社会事业项目部主任焦善桐也十分强调对轨道交通建设的计划指导和规划协调。他提出，第一，要做好城市的规划，其中包括城市公共交通的规划，特别是轨道交通的规划：第二，国家应该有一个城市轨道交通建设的宏观设想，哪些城市应该建轻轨，哪些可以考虑地铁，哪些还不宜急于上马，应该有一个全面的计划：第三，国家应该确定一个部门来专门协调管理轨道交通建设问题，从体制上做文章；第四，下一点真功夫，吃透一两个典型经验，对投资、效益等进行认真的测算。
上海市城市综合交通规划研究所陆锡铭副所长从另外一个角度看这个问题，他认为，我们不应该只谈轨道交通，而应该从更大的范围来考察，真正的热点是如何把交通与社会经济和人民的日常生活结合起来，建立适合我国城市特色的、在小康经济条件下适宜的客、货运输体系，从中找到城市交通问题的出路。他尤其推荐公共汽车专用系统，这种系统单向小时容量为2万人次，最大可以达到3.6万人次的运力，而单位里程造价和车辆、设备的费用却比轨道交通低得多。早在20年代，巴西就进行过这方面的尝试，国外不少专家也给上海提出过这一建议，他介绍说，目前上海正在搞70公里的高架公共汽车专用道设想以地铁、轻轨、公共汽车专用道三种方式构成大容量快速交通系统。
同济大学徐循初教授也强调交通方式的选择必须与国民经济发展水平结合起来考虑。他向我们介绍说，在60年代，德国人很崇尚美国的小汽车生活方式，但不久发现小汽车造成的交通阻塞很严重，于是回头搞轻轨，当时他们的人均国民生产总值(GNP)大约是1000美元，后来，当GNP上升到2500美元时，开始建地铁；日本是在70年代初人均GNP达到3000美元时开始搞地铁的；法国也是相似的情况。他的意见是，交通方式的选择关键要看你的经济发展水平，按照当时的经济实力决定兴建何种交通方式，等经济水平提高了再兴建更高级的方式。他还提出要重实用，而不要重形式的观点，比如地铁站就不一定都搞成大理石装修，可以象华盛顿那样仅用简单的预制块装修。
北京市城市建设研究院党委书记柏贤华高级工程师在考察了柏林市轨道交通状况后提出了一个“四优先”的原则，即在发展城市交通方面，要优先发展城市公共交通，限制私人小汽车及其它个人机动交通工具的发展，不要再重复欧美城市的弯路：在公共交通方面，要优先发展轨道交通；在轨道交通方面，要优先发展城市快速轨道交通；在快速轨道交通方面要优先发展地下铁道。中规院交通所李晓江所长基本赞成这种观点，但他和他的同事们向我们指出，在快速轨道交通方式上，不宜简单地提优先地铁，而应该根据城市的具体情况，选择相应的方式。马林高级工程师则认为，地铁和轻轨目前在技术上已趋于一致，地铁造价高的关键在于其地下工程，如果在城市中心区修建地下的轻轨，造价也并不低，而修建地面的地铁，造价也不会高出太多。在选择轻轨或地铁方式时，应根据客流量的大小进行决策，在此基础上进行车辆的选型，至于说是采用地下的形式还是高架的形式则要根据所处的地段确定。
对于地铁还是轻轨的问题，各方的意见一直没有统一。一般的看法是，轻轨虽然容量比地铁小，但其造价也远比地铁低得多，这对于我们这样一个经济还不很发达的国家来说，显然还是很有吸引力的。另一种看法是，轻轨看起来造价比地铁低，但是它要占用较多的城市地面，进入繁华地区时，往往也要转入地下，这一部分的造价未必比地铁低多少，假若在中心区仍然走地上，那么，第一它对其它地面交通势必造成干扰；第二，它占用了中心区寸土寸金的宝贵空间，如果把这一部分土地所具有的潜在商业价值考虑进去，总体经济效益就不一定比地铁合算了；而且，它的污染还比地铁严重。不过，有一点看来各方基本上是统一的，即在城市边缘区或在主城与卫星城之间，轻轨交通有它的优势。有关专家据此提出，城市轨道交通系统的选择要从不同方式的客运量、现实性、经济性、系统性和环境影响等几个方面综合考虑。
另外一个大家谈得比较多的问题是换乘的问题。徐循初教授介绍说，德国、日本的一些城市以及香港等在这一方面都有值得我们借鉴的地方。比如说从整个交通系统考虑换乘问题，尽量减少换乘次数，降低乘客的路程时间。将地铁、轻轨、公交车、无轨电车等的站点布局结合起来，各种交通方式的运行时刻表相互衔接等，同时在重要的交通枢纽位置把不同的交通方式都引进来，并设置足够的停车场。
四、紧迫感：机遇不可失矣
我国城市轨道交通应该如何发展？尽管步履艰难，前途路上布满荆棘，但它作为现代化城市的客运骨干，这一点是毫无异议的。现在，世界各大城市，几乎无不把优先发展公共交通，特别是轨道交通作为城市交通的主要战略。即使作为汽车王国的美国以及西欧大城市的中心区，轨道交通也是占了极大的优势。所以专家们说，要建设现代化城市，大城市的轨道交通是不可缺少的交通工具。
因此，应该把城市轨道交通看成一项近期的迫切任务，找出一条投资较少的建设途径，能快的就快，能多的就多，而不能再把它看作是一项只能在远期才能建设的工程。其实，在城市密集地区建设一条轨道交通，其作用是非常之大的，不能仅以其所负担的客运量来衡量。
来自上海的一份研究报告表明：上海这几年由于交通设施不足而造成的直接经济损失，已相当于该市国民生产总值的10%左右，而更深层次内给社会经济造成的间接损失，大体相当于直接损失的45%左右。可见，强化交通建设，改善客运供应，其影响之深远。
因此，在今后一个时期内，紧迫感是一个主要问题。一方面，国家要认真处理好城市轨道交通建设的局部与整体、近期与长远的利益关系，组织开展具有导向性的关键技术研究，既要注意通过外资引进国外先进经验，也要开发适应我国大城市自己的轨道交通建设体系。另一方面，各城市还必须继续大显身手，为城市的“轨道交通热”添火加油，在这一重要进程中发挥积极作用。
