论国民党政府新疆政策的特点及成因，本文主要内容关键词为：新疆论文,成因论文,国民党论文,政策论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］K26 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-9245(2002)02-0053-04
关于国民党政府直接统治新疆时期（1944年9月～1949年9月）的政策，学术界已有不少研究；但有关国民党政府新疆政策的特点，至今还没有人进行专门探讨。本文拟对国民党政府新疆政策的特点及其这些特点形成的主要原因进行初步探讨，以期抛砖引玉。
一、国民党政府新疆政策的特点
(1)新疆政策呈现出明显的阶段性
国民党政府直接统治新疆后，它的新疆政策表现出不同的阶段性。第一阶段从1944年8月～1946年3月，即吴忠信出任新疆省政府主席时期（包括朱绍良“暂行兼代”省主席的一个多月）；第二阶段从1946年4月～1949年9月，即从张治中兼任新疆省主席到新疆和平解放。第二阶段又以1947年5月麦斯武德出任新疆省主席为标志，分作前后两个时期。
国民党政府在第一阶段主要沿用中国传统的专制手法治理新疆。众所周知，1943年蒋介石抛出《中国之命运》一书，标志着他大汉族主义思想的恶性膨胀，所以他在1944年8月选任新疆省主席时，特别垂青于蒙藏委员会委员长吴忠信，因为吴不仅是他民族同化政策的积极鼓吹者和推行者，而且娴熟于运用中国传统治理边疆的手法：笼络少数民族上层以牵制其民众。蒋介石一方面借助吴忠信用中国传统统治少数民族手法治理新疆，另一方面又对新疆各族人民建立起严密的思想、组织控制体系，几乎把内地所搞的专制独裁统治原封不动地搬到新疆，如进行铺天盖地的“党化新疆”的宣传，以建立起统治新疆的思想基础；推行保甲制，以建立起统治新疆的组织基础等等。但国民党政府不懂得20世纪40年代的新疆，民众力量已经崛起，决非少数特权人物所能完全控制。所以当1944年11月苏联策动支持新疆少数民族革命时，北疆一带的新疆少数民族人民或表现出同情与支持，或投身到武装反抗的斗争中去。这一严峻的形势促使国民党政府反思，发觉再沿袭过去的政策会丢失整个新疆，不得不改弦易辙变换统治手法了，用蒋介石的话说，即要积极准备对新疆进行“政治宗教”改革（注：秦孝仪主编：《中华民国重要史料初编——对日抗战时期》[C]第七编，战后中国（一）[A]，［台北］国民党中央委员会编印，1981年，第764页。），换句话说，即要对新疆少数民族进行政治让步。国民党政府的新疆政策由第一阶段向第二阶段过渡。
以蒋介石为代表的一批国民党军政大员对资产阶级政治学说有一定了解，这反映在国民党政府第二阶段前期的新疆政策上，即是明显地缩减了专制主义的成份，增添了资产阶级民主政治的内容。如让少数民族人士广泛参与政权组织，给予少数民族人民各项民主政治权利，采取多项措施缓和新疆民族矛盾，以发展新疆经济的方式根本解决新疆问题等等（注：黄建华：《国民党政府的新疆政策述论》[J]，《西北史地》，1994年第4期。）。但国民党政府之所以如此运作，是想借以泯灭新疆各族人民的反抗情绪，并以兑现《中央政府代表与新疆暴动区域人民代表之间以和平方式解决武装冲突之条款》的形式，重新统有战场上失去的三区。当国民党政府发现不能达到这一目的并有足够的武力镇压人民反抗时，又开始调整它的新疆政策，把素有“反共专家”之称的麦斯武德推上新疆省主席的位置，重新对新疆各族人民实行强硬专横的高压政策，只是保留着一些资产阶级民主政治的遮羞布而已。国民党政府第二阶段的新疆政策又完成了从前期后后期的过渡。
(2)新疆政策受到国内外局势变化的重要影响
政策的制定是一个系统工程，政策的变化也要受到多种因素的影响，其中国内外局势的演变是影响国民党政府新疆政策走向的一个重要因素。
苏联在20世纪30年代末40年代初，从政治、经济、军事诸方面完全控制了新疆，国民党政府限于自身实力，对此只能听之任之，满足于它不对新疆的主权进行挑战。当苏德战争爆发苏联在战争初期严重受挫时，蒋介石一改过去的新疆政策，令何应钦等人策划制定《收复新疆主权方略》，并按照这一方略适时地驱逐苏联在新疆的势力，向新疆逐步渗透政治、军事力量，最终取代盛世才以完全控制新疆。苏联在苏德战争中变被动为主动并稳操战争胜券后，以策动支持新疆少数民族革命的方式恢复它在新疆的部分势力范围；蒋介石害怕三区革命发展到全疆，不得不在新疆紧锣密鼓地进行所谓的“政治与宗教改革”，以期安抚新疆少数民族，稳定新疆局势。
国内局势的演变，也同样引起国民党政府的新疆政策变化。1946年6月，国民党凭借其优势兵力悍然发动了全面内战，企图一举消灭中国共产党的军队。这直接影响到国民党政府对新疆三区革命采取强硬对策：一方面在新疆扩军备战（注：宋希濂：《鹰犬将军》[M]，中国文史出版社，1986年，第218～220页。），准备对三区动武；另一方面又将素以反苏反共著称的麦斯武德推上省主席的高位，以压制掣肘三区革命的力量。当国民党政权在人民解放军的打击下风雨飘摇时，它为了稳定新疆局势，又不得不撤换麦斯武德的省主席职务，换上亲苏的包尔汉任主席，以与三区政府修好；同时出于安定西北局面、尽量减少后方威胁的考虑，又开始与苏联进行新苏贸易与经济合作谈判，并在谈判中进行若干重大让步。（注：［台北］“中华民国外交部”编印：《苏联对新疆之经济侵略》[Z]，1950年，第142～146页。）只是当兰州失守，新疆驻军退路断绝的情况下，国民党当局感到在谈判中无论怎样对苏联妥协让步，都无法挽救国民党在新疆失败的命运，这才指示谈判代表设法终止谈判，对谈判代表已经草签的《苏联与新疆贸易协定》没有批准。
(3)新疆政策中理论上混有资产阶级民主政治的成分，其实质是专制主义
以蒋介石为代表的新军阀的崛起，是一种新旧政治势力混合的社会畸形儿，它建立起来的政权是地主、资产阶级的联合专政。国民党政府的这一特性，决定着它的新疆政策在理论上混合有资产阶级民主政治的某些成份，但其实质是专制主义。正像有人指出的那样：蒋介石“对封建专制制度作了极为精细、巧妙的解剖，保留了它的专制性，剥离了它从中世纪带来的残暴性而换成资产阶级政治制度的欺骗性”；于是“民主”这个反专制的武器，在蒋介石手中变成了专制的武器。（注：徐矛：《中华民国政治制度史》[M]，上海人民出版社，1992年，第3页。）
事实也正是如此。国民党在历次代表大会的决议宣言中，不乏中国各民族政治上一律平等，扶助边疆民族经济发展的字句，而实行上则对少数民族政治上进行残酷压迫，经济上进行疯狂掠夺。比如在新疆，《中央政府代表与新疆暴动区域人民代表之间以和平方式解决武装冲突之条款》，允诺新疆人民有选举他们相信的地方人士为行政官吏的权力。但在事实上，国民党军警人员用刺刀皮鞭威逼人民按他们的意志投票。该条款规定人民享有言论集会等方面的自由，可实际上国民党军警特机构却又进行秘密逮捕与暗杀。对国民党政府新疆政策中这种理论与实际相脱节的特性，1947年3月，张治中在对迪化党政军负责人的讲话中就曾直言不讳地指出：“我们天天讲三民主义，但在事实上一切都不能兑现，都是空口说白话。”（注：张治中：《当前新疆问题和我们的根本看法与态度》（民国36年3月30日在行辕对驻迪党政军负责干部讲话）[A]，张治中：《七十回忆录》[M]（附录），油印本，藏新疆社会科学院历史所。）
(4)新疆政策基本体现了蒋介石的意旨
1932年初，国民党内形成蒋主军、汪主政、蒋汪共管党的局面，国民政府主席林森处于虚尊地位，其所领导的国民政府委员会“不能解决任何实际政务”（注：徐矛：《中华民国政治制度史》[M]，第243页。）。国民党政府的这种权力格局，决定着20世纪30年代前半期蒋汪共同参与新疆政策制定的决策模式。一般说来，在新疆重大问题上蒋汪相互协商，形成一个彼此都能接受的方案，如选任黄慕松做新疆宣慰使即是一例。具体到黄慕松宣慰新疆过程中的具体策略运用，蒋汪依据各自所司职权范围进行分工：军事指挥听命于蒋介石，政治指导则以汪电为准。（注：中国第二历史档案馆档案，转引自蔡锦松：《盛世才在新疆》[M]，河南人民出版社，1998年，第99～100页。）
随着蒋介石在国民党内独裁地位的加强，不管行政院长是他本人兼任或孔祥熙、宋子文等人担任，也不管是否由他本人亲自兼理国民政府主席，蒋介石均集国民党党政军大权于一身，这就决定着蒋介石在新疆政策制定过程中居于绝对主导地位。关于这一点，可从国民党政府的三种新疆政策决策模式中清楚地反映出来：
第一种新疆政策的决策模式，是蒋介石根据个人的分析判断或属下的建议制定政策。如选择吴忠信任新疆省主席，在新疆以固守据点的方式抵制三区革命的发展等项决定，是蒋介石根据个人的分析判断作出的（注：黄建华《蒋介石与新疆三区革命》[J]，《中国边疆史地研究》，1999年第4期。）。麦斯武德的新疆省主席与宋希濂的新疆警备总司令的任免，是蒋介石根据张治中的建议作出的决定。第二种新疆政策决策模式，是蒋介石令有关机构或智囊人物制定政策供他参考采择。如法币与新币5比1的兑换率，是蒋介石令财政部根据他拟定的原则制订的，并由他批准予以施行。《收复新疆主权方略》是蒋介石令何应钦召集有关人员研究制定，以供他决策参考（注：秦孝议主编：《中华民国重要史料初编——对日抗战时期》[C]第三编，战时外交（二）[A]，［台北］国民党中央委员会党史委员会编印，1981年，第438～440页。）。对莫洛托夫致盛世才函及盛世才制造的“八一一黄林案”，蒋介石令侍从室二处五组（主管外交）、六组（主管特务机关的情报汇总）组长陈布雷、唐纵研究对策，供他甄别施行（注：赵明：《盛世才投靠蒋介石内幕》[J]，《新疆社会科学》，1985年第3期。）。第三种新疆政策决策模式是由中央政治会议或中央常务委员会等权力机构研究制定政策。如1947年对北塔山事件的处置办法，是由中央政治委员会内政、外交、军事三专门委员会联席会议拟定的，1945年吴忠信的新疆分省建议是经中央党务委员会否决的。既是这种新疆政策决策方式，蒋介石的个人意旨亦在政策制定过程中居于主导地位，因为他是中央政治会议主席和国民党总裁（中央常务委员会1926年后不设主席），如国防最高委员会是抗战时期“国民党中央直接领导的超政府的国防决策机构”，但如果不经蒋介石认可，该机构便不能作出任何决策（注：张连红：《国民政府战时外交决策机制初探》[J]，《近代史研究》，1997年第2期。）。由此可见国民党政府的新疆政策，基本体现了蒋介石个人的意旨。
二、国民党政府新疆政策特点形成的原因
那么，国民党政府的新疆政策为什么会呈现出这样的特点呢？
一是国民党政府与新疆的渊源不深。虽说国民党方面在新疆的活动可以追溯到辛亥革命时期，1928年6月新疆都督杨增新又通电拥护国民政府，但国民党实际控制新疆时间，只能从1944年8月赶走盛世才算起。新疆本来就是一个民族宗教情况较为复杂的地区，20世纪40年代，中苏两国关系因新疆问题进入较为敏感的时期。对新疆问题缺乏深入了解与体验的国民党当局，驾驭这种十分复杂的新疆局势就显得力不从心，因此它所制定的新疆政策，也就每每不仅与新疆实际情况脱节，而且还有背民意。如蒋介石认为让吴忠信出任新疆省主席可以安抚新疆民众与苏联（注：吴忠信：《主新日记》[M]（未刊复印件），1944年8月14日；黄建华：《吴忠信辞职及其原因》[J]，《喀什师范学院学报》，1996年第1期。），但事实上吴忠信不但招致新疆人民的不满，而且苏联也视吴忠信为首的新疆省政府为“反苏集团”，（注：吴忠信：《主新日记》[M]（未刊复印件），1945年2月26日。）使本已相当激化的新疆内外部矛盾更加激化。再如，国民党政府认为让麦斯武德充当新疆省主席可以压制联合省政府中的三区革命方面的力量，它可以坐收鹬蚌相争、扬此抑彼的功效，可事实上麦斯武德的出任，不仅导致新疆联合省政府的实际夭折，而且这个著名的泛突厥主义分子还丧心病狂地走上分裂新疆的不归路，以至于连收留他多年的国民党政府也不能容忍下去，只得将他撤换。
二是国民党政府本质上所具有的反动性，决定了它在制定或调整新疆政策时，不是从新疆各族人民的根本利益出发，而是完全出于维护党派的私利——保持在新疆的专制独裁统治。所以它的新疆政策也就过多地受到外部形势的干扰，表现得急功近利、朝令夕改，缺乏在推行政策过程中应当保持的相对稳定性与连续性。也正是由于新疆政策中体现出的反人民的本质，所以它的新疆政策推行的结果，每每与其初衷背道而驰。另外国民党政府带有相当专制性的新疆政策决策机制，也势必在某种程度上堵塞了下情上达渠道的畅通，失去了不少对新疆政策进行微调的机会，只有到了它的新疆政策形成梗阻、引起巨大社会动荡时，才不得不进行大幅度的政策调整，而新的政策调整又不可避免地加剧了社会的动荡。因此国民党政府的新疆政策，也就陷入了周而复始的动荡——调整——调整——动荡之中。
三是新疆所处的特殊地理环境也促进了新疆政策特点的形成。说到底，新疆政策是国民党政府整个国内政策在新疆的延伸，但新疆毕竟是中国的一个边远省份，民族和宗教情况复杂，又与苏联等国接壤，保持政局稳定就成为国民党政府处理新疆问题所应该遵循的基本原则。因此，国民党政府在新疆推行它的政策时，不能不顾及到新疆的特殊的地理环境而采取更加灵活的办法。如新疆军费从1945年起，完全归由中央财政负担（注：吴忠信：《主新日记》[M]，1945年3月9日。），允许新疆单独发行自己的货币，规定法币与新（疆）币保持5比1的兑换率（注：中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》[C]第五辑第二编，政治（四）[A]，江苏古籍出版社，1998年，第812～813页。），准许新（疆）币汇往内地购货（注：张治中：《我的真实的解答和严正劝告》（1946年10月26日）[A]，见张治中《七十回忆录》[M]（附录）。），从1947年7月起新疆全省一律免除所有税半年、农牧税1年，成为当时中国惟一一个免除税收半年到一年的省份（注：张治中：《张治中回忆录》[M]，文史资料出版社，1985年，第459页。）。但这些政策的实行多半是全国性的政策在新疆行不通，不得不加以变通的。但变通后的政策并没有使新疆各族人民得到多少好处，不过是加强了新疆政策中的欺骗性：新疆军费由中央政府负担，可中央政府基本上以纸币偿付，结果是“徒藉增加纸币以资应用”而“本身无物”（注：吴忠信：《主新日记》[M]，1945年4月10日）。免税半年或一年，是靠制造通货膨胀维持新疆的军政开支。新疆政策理论上增加了资产阶级民主政治成分，也不过是借资产阶级民主政治之名，而行专制独裁之实。
［收稿日期］2001-08-27
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