论图书馆政策的内涵、类型与结构，本文主要内容关键词为：内涵论文,图书馆论文,类型论文,结构论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G251文献标识码：A文章编号：1003-1588（2004）06-0015-04
1 图书馆政策的内涵
图书馆政策是政策的一个分支，属于一类专门性政策。我们可以这样来界定图书馆政策：图书馆政策是国家机关、党（团、工会）组织、图书馆、国内外图书馆行业组织及其相关组织，为调控和引导图书馆系统的运行和发展，按照一定的程序所制定的不属于法的范畴的行为规范、准则或行动计划。
我们可以从以下四个方面来把握图书馆政策的内涵：
1.1 政策制定者
政策制定者也称为政策制定主体，任何政策的制定都须由特定的主体来完成。图书馆政策的制定主体主要包括国家机关、党（团、工会）组织、图书馆、国内外图书馆行业组织及其相关组织五种类型。国家机关分为权力机关、行政机关和司法机关；党（团、工会）组织在我国主要是指中共中央（含中宣部）、共青团中央和中华全国总工会；图书馆是指各个具体的传统图书馆、数字图书馆与复合图书馆；国内外图书馆行业组织是指各级各类图书馆协会、学会和联盟，如国际图联（IFLA）、美国图书馆协会（ALA）、中国图书馆学会、香港图书馆协会 （HKLA）、全球在线计算机图书馆中心（OCLC）、中国高等教育文献保障系统（CALIS）等；图书馆行业的相关组织如联合国教科文组织（UNESCO）、国际出版者协会（IPA）等。
1.2 政策目标取向
一定的图书馆政策总是要在一定的历史时期实现一定的目标，具有明确的方向性。图书馆政策不是无意识或偶然的行为，而是旨在规约或控制特定时期图书馆系统的运行状态和发展轨迹。
1.3 政策属性
图书馆政策总是表现为行为规范、行为准则、政治行为、活动过程、权威性决定的输出、权威性的价值分配、行动计划等。
1.4 政策作用范围
图书馆政策总是在一定的历史时期（如未来五年、未来十年等）内、在某一特定环境（如中国、美国、香港、高校图书馆系统等）下发生作用，也就是说，任何图书馆政策都有自己的作用时域和作用空域。
2、图书馆政策的类型
图书馆政策的内涵决定图书馆政策的类型。由图书馆政策的定义可以推知，图书馆政策的内容是极其复杂和丰富多彩的。因此，对图书馆政策进行多层次、多角度的观察和类型学研究，有助于更深入地揭示图书馆政策的内容构成及其各自具有的特殊性质和功能，从而有利于政策主体针对各不相同的政策问题做出正确的决策。人们几乎可以从任一角度、根据任一标准对图书馆政策的内容进行类型划分。但是，划分图书馆政策类型的目的是更充分地揭示图书馆政策的本质和发展规律，因此，真正有意义的图书馆政策类型划分主要有以下几种。
根据政策制定主体之不同，我们可将图书馆政策划分为国家机关制定的图书馆政策、党（团、工会）组织制定的图书馆政策、国内外图书馆行业组织及其相关组织制定的图书馆政策和图书馆制定的图书馆政策。
根据政策的影响范围之不同，可将图书馆政策划分为国际图书馆政策、国家图书馆政策、地方图书馆政策和馆域图书馆政策。
根据政策客体之不同，可将图书馆政策划分为图书馆组织政策、图书馆文献资源政策、图书馆读者服务政策、图书馆人事政策、图书馆经费政策、图书馆建筑政策与图书馆现代化政策等。
根据政策主体在制定一项政策时有无现成的规范和原则遵循，可将图书馆政策划分为程序性图书馆政策和非程序性图书馆政策。程序性图书馆政策也叫做例行图书馆政策、常规图书馆政策、重复性图书馆政策，是指在大政方针确定之后政策主体在既有的规范和原则的指导下制定的政策，如图书馆制定的藏书采购政策；非程序性图书馆政策是指政策主体为解决全新的、复杂的或者猝发的政策问题，在无现成的规范和原则可遵循的情况下制定的图书馆政策，如建造新馆的政策、建设图书馆自动化系统的政策等。
以同一项政策的始创或调整为标准，可将图书馆政策划分为初始图书馆政策和反馈图书馆政策。图书馆政策主体在着手开展某项工作或解决某个问题时所制定的最初的并具有总体性的政策，就是初始图书馆政策；图书馆政策主体在初始政策执行的过程中，根据反馈信息对现行政策进行的重要的修正和调整，就是反馈图书馆政策。
根据政策结果的可预测程度，也就是以假设的政策结果与实际的政策结果相吻合的程度为标准，可将图书馆政策划分为确定型图书馆政策和不确定型图书馆政策。如果假设的政策结果与实际的政策结果接近于完全吻合，那就是确定型图书馆政策（如某高校图书馆规定凡开学第1周和放假最后1周均应增加外借处的人手）；如果难以预测二者吻合的概率，那就是不确定型图书馆政策（如某图书馆计划于 1年之内将藏书利用率由50％提高到70％）。
以政策主体所希望的人们行为选择的范围为标准，可将图书馆政策划分为鼓励性图书馆政策和限制性图书馆政策。鼓励性图书馆政策是指以奖励手段（含精神奖励和物质奖励）扩大人们行为选择的范围，激励人们向着政策主体希望的方向努力的图书馆政策；限制性图书馆政策是指以惩罚或者声称要进行惩罚的手段限制人们行为选择的范围，制止政策主体不希望的行为发生的图书馆政策。例如：《省 （自治区、市）图书馆工作条例》（1982年）第25条第3款规定：“对成绩突出的工作人员，应予以表彰或奖励；对违章、失职以至造成严重事故的人员，应视情节轻重，予以批评教育或党纪国法处分。”显然，该款的前半部分属于鼓励性图书馆政策，后半部分属于限制性图书馆政策。
以政策主体是否行为为标准，可将图书馆政策划分为积极型图书馆政策和消极型图书馆政策。图书馆政策主体通过采取一定的行为以达到所希望的目标，这样的政策就是积极型图书馆政策；图书馆政策主体通过不作为而达到所希望的目标的政策就是消极型图书馆政策。比如：《广东省中山图书馆书刊资料采访条例》（试行，1992.6）规定该馆采用预订、选购、函购与补购、复制、接收呈缴本、征集、交换和受赠等8种渠道及方式来建立馆藏体系，该政策属于积极型图书馆政策。另如，某图书馆对工作人员早上班晚下班的行为以及读者踊跃向图书馆提供办馆建议的行为不加任何限制的政策就属于消极型图书馆政策。
以政策协调社会生活的方式为标准，可将图书馆政策划分为分配性图书馆政策、限制性图书馆政策和再分配性图书馆政策。分配性图书馆政策是指政策主体围绕着利益的个别分配而做的决策，如国家投资于北京图书馆建新馆舍；限制性图书馆政策是指会给某一社会群体带来利益而同时给其他社会群体造成损失的图书馆政策，如某高校要求其所属图书馆电子阅览室每天24小时开放，该政策必定会在一定程度上损害图书馆工作人员的利益，但却有利于广大读者；再分配性图书馆政策是指政策主体制定的信息福利政策，如文化主管部门要求大中城市公共图书馆向处于偏远贫困地区的农村乡（镇、村）图书馆（室）捐献图书。
以政策效果为标准，可将图书馆政策划分为物质性（或实质性）图书馆政策与符号性（或象征性）图书馆政策。图书馆政策主体将有形资源或实质性权利提供给一些人而同时将真正不利的条件加于另一些人的图书馆政策，就是物质性图书馆政策，如某图书馆将许多重要的参考资料集中于一个阅览室，该阅览室只对本馆确定的重点读者开放而不对一般读者开放。图书馆政策主体分配的有利条件或不利条件很少对人们产生实际效果且不交付表面上承诺的东西的政策，就是符号性图书馆政策，如评选文明图书馆网站的政策。实质性图书馆政策决定政策资源的配置和利益的分配，其结果是利益在政策对象中的不均衡分配；象征性图书馆政策通常不需要花费很多的财力与人力，也不能在政策对象中造成直接的利益分配。
3 图书馆政策的结构
图书馆政策的类型决定图书馆政策的结构。所谓图书馆政策的结构，是指图书馆政策系统的构成要素（实指图书馆政策分支）在时空连续区上的排列、组合方式及各要素间互动的相对稳定的方式，是图书馆政策系统构成要素的组织形式和秩序。系统论告诉我们：结构是系统整体存在的基础，结构的变化导致系统整体性能的变化，结构是整体与部分相互联系、相互作用的“中介”。因此，理清图书馆政策的结构对于科学而完整地把握图书馆政策系统以及充分发挥图书馆政策系统的功能，均具有十分重要的意义。
3.1 图书馆政策结构的形式
3.1.1 图书馆政策的塔形结构
同一图书馆政策系统内部各项不同形式、不同内容的政策在各个不同层次的分布方式和互动方式，表现为层次逐一提高的金字塔式结构。居于顶端的政策属于宏观政策，其内容通常是一些原则性规定，政策数量少，覆盖面广；居于中间层次的政策，是遵循居于顶端的政策的原则性规定而针对某一较大的局部的情况制定的政策，数量较多且内容较具体，具有中观性；更低层次的政策，数量更多且内容更具体，每项政策的覆盖面更小，更具有微观性。塔形结构是图书馆政策系统内部的纵向结构的基本表现形式。
3.1.2 图书馆政策的链形结构
在同一图书馆政策系统内，各项不同形式、不同内容的政策像环环相扣的链条一样相互连接，它们之间的这种相对稳定的联系方式就是图书馆政策的链形结构。例如，“文献采访政策→文献标引编目政策→藏书管理与保护政策→读者服务政策”就是这样一种政策链。按照始点环节和终点环节是否闭合，这种政策结构可分为开链形结构与环形结构。链形结构是图书馆政策的横向结构的一种重要表现形式。
3.1.3 图书馆政策的圈层结构
同一图书馆政策系统内某项政策与其它若干项政策之间的关系呈一个核心与外围层次的固定联系方式，这就是图书馆政策的圈层结构。例如在某一图书馆政策系统内，中央或国务院政策是核心，国务院部、委政策是第一外围层次，地方政策是第二外围层次，具体图书馆政策是第三外围层次。在图书馆政策的圈层结构中，核心政策通过外围层次对整个政策结构具有控制性和支配性的作用，这种作用随着层次的增加可能逐渐减弱。圈层结构既可能是图书馆政策的纵向结构的一种表现形式，也可能是其横向结构的一种表现形式。
3.1.4 图书馆政策的网状结构
图书馆政策的网状结构是以同一政策系统内诸项政策的横向联系为特征的结构。在空间中层开的一组图书馆政策，依特定的方式直接或间接地发生相互联系，形成一个多序列、多层次、纵横交错的综合体，这组图书馆政策作为一个政策系统，其结构就是网状结构。例如，图书馆组织政策、图书馆人力资源政策、图书馆投资政策、图书馆藏书政策、图书馆现代化政策与图书馆用户政策之间往往既相对独立，又相互交错，形成一个立体网状结构。
3.1.5 图书馆政策的矩阵结构
同一图书馆政策系统内诸项政策排列成一个阵列，呈现纵横并举共存的固定联系方式，其状类似矩阵，这就是图书馆政策的矩阵结构。例如，教育部（曾用名“国家教委”）颁布的《普通高等学校图书馆规程》、《国家教委中等专业学校图书馆规程》与《中小学图书馆（室）规程》就形成一个政策矩阵；文化部颁布的《省级图书馆评估标准》、《地级图书馆评估标准》与《县级图书馆评估标准》也形成一个政策矩阵。
3.1.6 图书馆政策的群落结构
同一图书馆政策系统内诸项政策形成若干群落，相互间具有间接的、不甚紧密的联系，这就是图书馆政策的群落结构。例如：我国的图书馆系统包括若干子系统——公共图书馆系统、高校图书馆系统、科学院图书馆系统、企业图书馆系统、工会图书馆系统、军事图书馆系统、中等专业学校图书馆系统、中小学图书馆系统、儿童图书馆系统等。若将我国图书馆政策看作一个巨系统，则在这个巨系统内，一系列政策构成公共图书馆政策这一群落，一系列政策构成高校图书馆政策这一群落，一系列政策构成中等专业学校图书馆政策这一群落，一系列政策构成中小学图书馆政策这一群落，一系列政策构成科学院图书馆政策这一群落，一系列政策构成企业图书馆政策这一群落，一系列政策构成工会图书馆政策这一群落，一系列政策构成军事图书馆政策这一群落，一系列政策构成儿童图书馆政策这一群落，等等。在这些图书馆政策群落之间，各项政策的联系通常是间接的和不甚紧密的，但的确又以一定的方式（如交叉、渗透、借鉴、移植等）发生着相对固定的联系。
3.2 合理的图书馆政策结构
图书馆政策虽然是一项一项地制定出来的，但一般来说不大可能在执行过程中一项一项地单独地、孤立地产生政策效果。其实，每项图书馆政策都处于一定的政策系统内，以一定的方式与其他政策发生互动。因此，合理的政策结构，对于任何单项图书馆政策实现理想的政策目标、达到预期的政策效果，都具有至关重要的意义。
然而，什么是合理的图书馆政策结构呢？我们认为，合理的图书馆政策结构至少应具备下列三个要件。
3.2.1 结构的有序化
所谓有序化是指：（1）在同一图书馆政策系统内部，不同层次、不同行业、不同功能的图书馆政策协调分布、相辅相成，有利于发挥图书馆政策的整体效果；（2）图书馆政策的数量、质量和政策间的互动方式能够随着外部环境的变化而及时地、相应地调整、发展、完善。
3.2.2 有效的分级控制
在同一图书馆政策系统内部，任何一个较低层次的政策都是较高层次的政策的要素，而这一要素同时又是一个政策亚系统。高一层次的政策与低一层次的政策、统摄全局的政策与具有局部性的政策是一种统辖和被统辖或节制和被节制的关系。图书馆政策的这种分级控制越有效，就越能提高图书馆政策运行的效率。只有环环相扣、层层衔接，图书馆政策运行机制才能运转自如。
3.2.3 严格的组合秩序
这是图书馆政策结构合理的重要条件。组合秩序若混乱或不合理，就会造成图书馆政策运行的混乱与资源浪费，从而影响政策效果。所谓严格的组合秩序，是指：（1）图书馆政策主体在制定和执行图书馆政策时，须有系统论的视角而不是仅仅着眼于它的单项性，须着力于政策的配套运作，即对政策缺口采取有效措施予以及时修补，对政策间可能产生的冲突有可靠的预备解决方案；（2）图书馆政策主体须从政策系统的整体目标出发，统筹安排，严格管理，将各项政策协调好，保障各层次政策正常、高效运转。譬如：教育部、全国高校图工委、各省（自治区、市）高校图工委以及各高校图书馆均可以制定图书馆政策。如何协调好它们之间的关系？这就涉及到图书馆政策的组合秩序问题。