改革和完善党的全国代表大会制度，本文主要内容关键词为：全国代表大会论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的代表大会制度是党的一项根本的组织制度，也是发扬党内民主、加强党内监督最重要的途径。江泽民同志在十五大的报告中指出，要完善党的代表大会制度。要完善党的代表大会制度，首先要完善党的全国代表大会制度。故本文拟就如何改革和完善党的全国代表大会制度提出一些建议，供研究。
一、实行党的全国代表大会的常任制，任期五年，每年举行一次年会。
自党的一大至六大通过的党章规定，党的全国代表大会每年举行一次。尽管当时党处于恶劣的环境之中，但除六大以外基本上是如期召开的。七大党章规定党的全国代表大会每三年举行一次。由于当时党处于战争环境以及其他因素的影响，这一制度未能贯彻。八大党章在我们党的历史上首先规定了党的代表大会的常任制，党的全国代表大会每届任期五年，每年开会一次。可惜，这一制度在实践中没有得到坚持。 在1958年召开了八大第二次会议后，再也没有召集过会议。 在十年动乱中，党的九大通过的党章不仅取消了党的代表大会的常任制，还把党的全国代表大会改为每五年举行一次。粉碎“四人帮”以来，特别是党的十一届三中全会以来，党的政治生活日益正常和活跃，但党的全国代表大会的常任制至今没有恢复，并且仍然规定每五年召开一次。为了有助于正确地认识这个问题，不妨重温一下邓小平同志在党的八大所作的《关于修改党的章程的报告》中有关党的代表大会常任制的论述。他指出：“党的代表大会的常任制，大大减少了代表选举工作的负担。代表在任期届满一年以前，可以随时召集。由于每年开会，代表大会的会议也可以开简短一些。代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果是几年开会一次或每年选举代表的制度所难达到的。”他还说：“代表由于是常任的，要向选举他们的选举单位负责，就便于经常地集中下级党组织的、党员群众的和人民群众的意见和经验，他们在代表大会会议上，就有了更大的代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作。”（注：《邓小平文选》第1卷，第233页。）邓小平同志的这一思想对我们改革和完善党的代表大会制度，特别是党的全国代表大会制度，进一步发展党内民主，加强党内监督，仍然有着指导意义。
党的代表大会的经常召开，是党的代表大会发挥作用的基本条件。以党的全国代表大会而言，作为党的最高权力机关，享有最高的决策权、党内规章制定权、人事任免权和监督权。可是，党的全国代表大会同全国人民代表大会一样是代表机关，一切事情都必须通过民主的程序，集体讨论决定，这就离不开召集会议。唯有开会，党的全国代表大会才能行使其权力，显示出它的生命力，发挥它在党的政治生活中的重要作用。然而，按照现行党章规定，势必影响到这一作用的发挥。
实践也证明，党的全国代表大会不能开得过少。就以行使党的最高决策权而言，这些年来，党的全国代表大会对其决策权的行使，主要体现在审查和通过大会政治报告所提出的党在一定时期的路线、方针和基本政策上。能不能由此认为党的全国代表大会已充分行使了决策权了呢？如果处于革命战争时期，尚可这样认为。但现在情况有了很大变化，随着新中国的建立，党已成为执政党，社会的政治、经济情况远比过去复杂多变，这就对党的最高决策权的行使提出了更高的要求，如果相隔五年才开一次会，那么有些重大的决策和工作部署势必被耽误，或者由中央委员会越俎代庖。例如，十四届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展的“九五”计划和2000年的远期目标的建议》（下简称《建议》）应属党的重大决策和工作部署，理应由党的全国代表大会讨论决定。记得过去党的《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议》就是由八大讨论通过的。然而，如果《建议》要提交党的全国代表大会讨论，就得等到1997年十五大召开之时。为了不致误事，就只得由中央委员会作出决定。
从行使党的最高监督权来说，现行党章规定，党的中央委员会要对产生它的党的全国代表大会负责并报告工作。按照党章的这一规定，党的全国代表大会在听取和审查中央委员会工作报告的过程中，可以采取提出各种批评、意见和建议等方式，对中央委员会实施监督。尽管党章作了规定，可是无法落实。因为在现行制度下，每届党的全国代表大会仅开一次会，因此，它不可能听取和审查由它选举产生的中央委员会的工作报告并对其进行监督。
从行使党的规章制定权来看，为了实现党的领导的规范化、制度化和法律化，必须抓紧党规党法建设，有些重要的党规党法则必须由党的全国代表大会制定，而不能由其他机构制定。如果党的全国代表大会五年才开一次会，其结果不是延缓党规党法建设的发展进程，就是由别的机构超越自己的权限，替代党的全国代表大会行使该项权力。
从行使党的人事任免权来说，任免权包括选举、任命、罢免、撤职等诸种权力。但是，按照现行党章的规定，党的全国代表大会只开一次会。因而，它的任免权的行使也仅限于行使一次选举中央委员会和中央纪律检查委员会的组成人员的权力。在党的全国代表大会召开后的五年时间里，如果需要调整和增选中央委员会和中央纪律检查委员会的部分成员时，党的全国代表大会是无法行使其任免权的。
从上所述可见，党的全国代表大会作为党的最高权力机关享有最高的决策权、规章制定权、任免权和监督权，然而，由于党的全国代表大会会开得过少，以致影响到它的权力的充分有效的行使，影响到它的作用应有的发挥。怎样解决这一问题呢？我认为最好的办法就是继承和发展八大的有关规定，党的全国代表大会实行常任制，明确规定每届任期五年，每年开会一次。这样做的好处是：（一）党的全国代表大会在其任期内，增加了开会次数，就能有较多的时间讨论决定党的重大问题。同时，党的领袖、中央委员会与基层代表之间，也增加了相互直接接触的机会，使党的最高决策层能更好地了解党员群众和人民群众的意见和要求，吸取群众的智慧和经验，为党的领导层制定方针、政策奠定坚实的群众基础。（二）党的全国代表大会实行常任制，每年举行年会，党的中央委员会就得每年向产生它的党的全国代表大会报告工作并接受其监督，也有利于解决党的权力过分集中的问题。同时，在党的全国代表大会闭会期间，代表也可以通过适当的方式，监督中央委员会和中央领导机构的工作。（三）在我国，共产党是执政党，执政党的重大组织活动普遍受到全社会的关注，人民也有权要求执政党制定内外政策有一定的透明度。
关于党的全国代表大会年会的时间，最好安排在全国人民代表大会和全国政治协商会议年会之前。由于每年开会，会议也可以开得简短一些。
此外，考虑到在党的全国代表大会闭会期间，有时可能发生某种特别重要或突发性事件需要处理，建议党章补充规定：“如果中央委员会认为必要，或者有三分之一的省级党组织或党的全国代表大会代表提议，得临时召集党的全国代表大会。”
二、废止现行党章中关于党的全国代表会议的规定。
党的全国代表会议是两届党的全国代表大会之间，根据工作的需要，由党的中央委员会领导举行的会议。在民主革命时期，在1937年召开过一次党的全国代表会议。建国以后，1955年曾举行过一次党的全国代表会议，1985年又举行了一次党的全国代表会议。笔者认为，在建国以前，在党章中作出有关党的全国代表会议的规定是可以理解的。因为那时党处于恶劣的环境之中，要召开党的全国代表大会有许多困难。然而，现今再恢复设立党的全国代表会议这一组织就值得研究了。从党章所规定的党的全国代表会议的职权来看，它所行使的权力都是属于党的全国代表大会所享有和行使的党的最高权力。例如，党的全国代表会议行使的调整和增选中央委员会和中央纪律检查委员会的部分成员的权力，不正是党的全国代表大会所拥有的人事任免权吗？按照党章规定，应该说只有党的全国代表大会和它所产生的中央委员会才是党的最高领导机关。党的全国代表大会和中央委员会所享有和行使的党的最高权力，其他任何组织均无权分享和行使。因此，笔者认为现行党章中关于党的全国代表会议的规定同党的全国代表大会的规定是相矛盾的，应该取消。
三、适当增加中央委员会的开会次数。
中央委员会是党的最高权力机关的组成部分，它在党的全国代表大会闭会期间，执行党的全国代表大会的决议，领导党的全部工作。中央委员会在党的领导体制中占有非常重要的地位，但它同党的全国代表大会一样，也是通过会议进行工作和行使职权的。如果不开会，它就行使不了职权；如果会开得过少，它也不能充分发挥其作用。当然，会开得过多也不妥，需要适度。关于中央委员会每年开会的次数，党的三大至六大的党章规定，每三个月或四个月开会一次。但是，党章规定得再好，在当时恶劣的环境下，是难以实施的。八大党章恢复了中央委员会每年开会次数的规定，明确规定每年至少举行两次。可惜，这一制度未能切实实施。随着“四人帮”被粉碎，党的民主生活逐步走向正常。在十一大召开后的五年间，中央委员会开了7次会，平均每年1.4次。十二大党章恢复了中央委员会每年开会次数规定。在十二大召开后的五年间，中央委员会开了7次会，平均每年1.4次。十三大报告提出增加中央委员会开会次数。在十三大召开后的五年间，中央委员会开了9次会， 平均每年1.8次。在十四大期间，中央委员会召开了7次会，平均每年1.4次。十五大以来中央委员会召开了3次会。总的来说，党的十一大以来， 中央委员会开会次数比之过去有所增加，但开会次数还是少了一些，有必要适当增加开会次数。现行党章规定，中央委员会每年至少举行一次会议。笔者想可否参照八大经验，把这一规定改为每年至少举行两次会议。十三大报告曾提出建立中央政治局向中央全会定期报告工作制度。中央全会不定期召开，这一制度无疑是难以落实的。在这方面，全国人大常委会的经验可供借鉴。全国人大常委会开会起初是不定期的，以后逐步走向规范化。现在全国人大常委会会议已走上正轨，每两个月开会一次。俄国十月革命胜利后，在列宁领导下，中央委员会定期开会。起初每半月开一次，后改为二个月一次，这一经验也可供参考。适当增加中央委员会开会次数是有重要意义的。一是可以把中央领导机构掌握的一些重要问题的决策权移到中央委员会，适当分散中央领导机构和中央领导人的权力，克服现今在党的中央领导体制中存在的某些权力过分集中的弊端。二是中央委员会相对于中央领导机构，其人数要多得多。中央委员来自全国各地和各条战线，具有多方面的知识和经验。中央委员会增加了开会次数，就使中央委员有更多的时间，参与讨论和研究重大问题，充分发挥他们的聪明才智，在充分发扬民主的基础上作出切实有效的科学决策。三是使中央委员会有较多的时间制定重要的党规党法。四是使中央领导机构可以经常向中央委员会报告工作并接受其监督。而中央委员会也有机会更多地了解中央领导机构的运转情况，加强对中央领导机构和中央领导人行使权力的制约和监督。
四、中央领导机构的组成人员和中央领导人由党的全国代表大会任免。
按照现行党章的规定，党的全国代表大会有权选举产生中央委员会和中央纪律检查委员会的组成人员。这能不能说党的全国代表大会已充分行使了它的人事任免权了呢？不能。笔者认为，党的全国代表大会行使任免权的范围较为狭窄，有必要扩大至中央领导机构成员和中央领导人，其中包括政治局、政治局常务委员会和书记处的组成人员，中央委员会总书记。其所以如此，是由党的全国代表大会的性质以及中央领导机构和中央领导人在党的组织体系中的重要地位所决定的。中央领导机构和中央领导人在过去的许多年中，是由中央委员会产生的。在民主革命时期，党处于险恶环境之中，采取这种任免方式是情有可原的。但是，在建国后，我们党没有根据新的情况，及时地改变这种任免制度，而仍沿用以往的做法就值得研究了。在我们党的组织体系中，在党的全国代表大会和中央委员会闭会期间，政治局和它的常委会、书记处是党的经常性工作的领导核心，它总揽和执行了党的最高权力，特别是党的领袖主持全党的领导工作，是党的核心人物。正因为中央领导机构和中央领导人在党的组织体系中占有十分重要的地位，对党的事业的发展具有关键性的意义，作为党的最高权力机关的党的全国代表大会必须自行行使对中央领导机构组成人员和中央领导人的任免权，以促使中央领导机构和中央领导人严格执行党的全国代表大会的决议，加强对中央领导机构和中央领导人的制约和监督。关于这一点，我们从全国人民代表大会对其任免权的行使中也可以得到启示和借鉴。
五、适当减少中央委员会的人数，调整人员构成及中央委员和候补委员的比例。
中央委员会为了行使其职权，必须有一定数量的组成人员，但人数不宜过多。我认为，现今中央委员会组成人员似乎多了一些，可以适当减少，这样不仅便于组织会议，也便于讨论问题。当然在减少人员的同时，要注重人员的素质，使人员更加精干。当前，要注意增加两类人员。一是为了进一步提高党的马克思主义理论水平，保证党的指导思想的正确性，要注意吸收具有较高马克思主义理论水平的党的高级干部参加中央委员会。二是由于我们党的中心任务是领导经济建设，党的最大量的任务是制定和实施经济决策。适应这一要求，在中央委员会的人员构成上，应适当增加政治上强，又熟悉经济、贸易、金融、法律等专业的内行。
长期以来，在中央委员中有正式、候补之分。候补委员顾名思义，是指等候递补的委员。这一制度在民主革命时期起过一定的积极作用。那时，党的干部随时都有失去生命的危险，中央委员出缺的情况时有发生。有了候补委员即可及时递补空缺了。建国以后，我们党延续了这一制度。如果中央委员会分设中央委员和候补委员，那末中央委员和候补委员之间宜保持适当的比例。以本届中央委员会来说，中央委员和候补委员分别占57.8%和42.2%。从这个数字来看，中央委员似乎少了，而候补委员却过多了。鉴于中央委员有表决权，而候补委员没有表决权。为了充实中央委员会的力量，吸收更多的人参与决策，似可增加中央委员的名额，减少候补委员的名额。
此外，如果党的全国代表大会实行常任制，每年举行年会。在这种情况下，我认为也可以考虑不设候补委员。全国人大常委会就只设委员，而没有设候补委员。当需要补缺时，由于不是在原定的候补委员中依次递补，便可以另外补充一些新生力量、新鲜血液，这对增强中央委员会的活力是有益的。
六、适当减少代表人数，注重代表素质，规定代表的权利义务。
党的全国代表大会是由经过选举产生的代表构成的一个整体。党的十二大至今，党的全国代表大会代表人数呈增长趋势，现已超过2000人。党的全国代表大会代表是否需要那么多是值得研究的。代表数量的多少并不是没有限度的，这个限度的原则就是必须便于召开会议，便于充分讨论和决定问题。如果代表人数多得不便于讨论决定问题是不合适的。我认为，现在代表似乎多了一些，这给组织会议、讨论决定问题都会带来不便，进而影响党的全国代表大会职权的行使和作用的发挥。因此，应当适当减少代表名额，似以不超过1500人为宜。当然，在适当减少代表名额的同时，要重视代表的素质，精心挑选，把能够履行代表职责的优秀的共产党员选为代表，并采取各种必要的措施不断提高代表的素质。
为了保证党的全国代表大会的代表能够正常地、更好地履行职责，必须明确规定代表的权利和义务。党的全国代表大会代表所享有的权利，似应包括有权出席党的全国代表大会会议，审议列入大会议程的各项议案和报告，参与表决、共同决定党的领导机关的领导成员和党的生活中的重大问题；有权依照规定的程序提交代表大会讨论的各种议案；有权向党的全国代表大会、中央委员会、中央领导机构和中央领导人、中央办事机构提出建议、批评和意见；有权在审议议案的过程中，对于一些不了解或不理解的问题，要求有关党的机关予以解释和说明；有权在会议期间向有关党的机关和领导人提出质问，并要求予以答复；在党的全国代表大会各种会议上的发言和表决，不受党规党法的追究；在大会闭会期间，了解和反映党员群众的意见和要求，行使自己的监督权。党的全国代表大会代表在享受权利的同时，还应承担下述义务：模范地遵守党规党法和国家法律，保守党的机密，在自己参加的生产、工作和社会活动中，坚决地执行党的决定，积极完成党的任务，同原选举单位和党员群众保持密切联系，及时地向原选举单位报告自己的工作，听取他们对自己的意见，接受原选举单位和党员群众的监督。
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