制度改革背景下的中国计划生育新方向_计划生育论文

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[修订日期]2013-04-08

[中图分类号]C923;D035 [文献标识码]A [文章编号]1007-032X(2013)02-0007-06

一、背景

随着新一轮国务院机构改革启动,原国家人口计生委被撤并,其计划生育管理和服务的职能并入新组建的国家卫生和计划生育委员会,其研究拟订人口发展战略、规划及人口政策的职能则划入国家发展和改革委员会。不再保留原卫生部、国家人口和计划生育委员会。

新一轮国务院机构改革方案公布后备受瞩目,尤其在人口计生部门内引起强烈反响。本轮机构改革将给人口与计划生育工作带来怎样的影响,中国的计划生育将何去何从等一系列问题已经浮出水面,亟待认真研究,并积极予以回应。本文是这方面研讨的一个初步尝试,希望能吸引更多的人参与讨论,从而将相关问题的研究引向深入。

二、对人口与计划生育形势的基本判断

1.人口形势已发生根本性变化

(1)低生育水平格局早已形成

早在20世纪70年代,随着计划生育政策的推行,中国妇女生育率就出现了持续快速的下降,到1977年时妇女总和生育率已降至3以下(2.84),1991年更是降至2以下,低生育水平、甚至超低生育水平格局在中国早已形成。

从世界范围看,1950年时,中国妇女生育率与世界其他欠发达国家的平均水平相近,但二者的平均水平逐渐拉开了距离:进入90年代后中国妇女生育率仅及其他欠发达国家平均水平的一半,而到2005—2010年更是与较发达地区的平均水平相近。

(2)人口减速增长已近尾声

从1988年开始,中国人口自然增长率与年净增人口数就出现了持续下降,这标志着自此中国进入了人口减速增长阶段,2000年时中国年净增人口已不足1000万人,2006年时又跌破700万人。人口预测也显示,2025年前后中国人口将停止增长,并转而进入加速人口负增长时期[1]。低生育水平与人口减速增长已持续20多年的事实清楚地表明,中国人口形势已发生根本性变化,以控制人口过快增长为己任的计划生育的历史使命已然完成。

图1 中国妇女总和生育率的变动情况

Source:Population Division of the Department of Economic and Social Affairs of the United Nations Secretariat,World Population Prospects:The 2010 Revision,http://esa.un.org/unpd/wpp/index.htm.

图2 世界妇女总和生育率的变动情况

图3 中国人口变动的历史与前景(万人)

说明:图内数据来源于参考文献[1]。

2.民众生育意愿已根本性转变

目前,中国计划生育的主要工作对象是“70后”、“80后”及部分“90后”,这部分人在生命孕育之初就接受了计划生育宣传教育的洗礼,与他们父辈不同的是,现在的育龄人群都是坐在教室里、电视机和计算机前长大的一代,少生已经成为他们中绝大多数人的自觉行为,想生育多个孩子的人已经很少。民众的生育观念已经发生了根本性的变化,我们应该看到并重视、而不是一再漠视这种变化。

不能一见有多孩生育就认为人们的生育观念陈旧落后。发达国家中多孩生育比例远高于中国,但我们不能据此就认为发达国家民众的生育观念比中国还传统。不能依据某一特定人群的生育行为、而应该以所有人群的平均生育行为作为依据制定生育政策。我们不能仅仅把眼睛紧盯在那些多育妇女身上(任何时候都有想生多孩者,这很正常),也应注意到还有只想生一到两个孩子、甚至不愿生育者不仅早已出现,而且越来越多。在低生育水平下,生育多个孩子可以看作是对仅生育一个孩子或不生育者的合理、有效补充。否则,如果所有妇女生育孩子数都不超过两个,人口将走向萎缩直至衰亡。

长期有失偏颇的计划生育宣传,在社会上形成了一种极不正常的思想认识。认为一对夫妇只生育一个孩子才是正常的,生育两个孩子似乎就多了,而生育多个孩子简直就是不可理喻,进而在社会上形成了一种把生育子女看成是负面行为的观念。实际上正常与否的颠倒在中国当下社会时有表现,不仅仅发生在人口计生领域。

3.周边国家的生育转变及其启示

韩国、蒙古、印度、泰国、越南等周边国家的生育转变历程表明,中国在取消强制性计划生育后出现生育率大幅反弹的可能性几乎是不存在的。例如,普遍实行二孩政策的越南,经济发展水平低于中国,计划生育起步时间晚于中国,力度也远小于中国,但2005—2010年越南妇女的生育率也降至1.89的低水平。而经济发展水平与中国相当的泰国,2005—2010年的妇女生育率更是低至1.63。我们没有理由认为,在取消强制性计划生育后,中国妇女生育率经过可能的短暂反弹、在回到正常状态时会高于更替水平。我们完全有理由相信,中国人口形势不会因机构改革和取消强制性计划生育而发生根本性改变。

Source:Population Division of the Department of Economic and Social Affairs of the United Nations Secretariat,World Population Prospects:The 2010 Revision,http://esa.un.org/unpd/wpp/index.htm.

图4 中国周边国家与地区妇女的总和生育率

三、人口计生部门被撤并既意味着其部分历史使命完成也是其职能回归和政府职能转变的必然

人口计生部门被撤并除了中国人口形势已发生根本性改变这一根本原因以外,下述因素也起到了促进作用:

1.计划生育负效应逐渐显现

30多年来过于严苛的计划生育政策的推行,已给中国社会经济带来负面影响,并且这种影响已加速显现:2012年,中国劳动力人口总量首次出现下降,而在此之前,普遍的用工荒已困扰中国劳动力市场多年;2000年时中国已步入老年型人口社会行列,人口加速老龄化不可避免,基本养老保险支付压力急剧增大,养老服务体系建设困难重重;出生人口性别比例失衡已持续30多年,与生育率急剧下降叠加在一起,形成持续数十年的严重男性婚姻挤压,并因此对个人与家庭的幸福乃至整个社会的和谐稳定构成实质性的长期威胁,而出生人口性别比例失衡的背后折射出女婴生存权受威胁及女性社会地位低下的现实;目前已多达100万以上、且随着时间推移急剧攀升的失独家庭的经济供养、生活照料与精神慰藉将成为严峻的挑战,特别是如何减轻因独生子女伤残与夭亡给家庭带来的毁灭性打击,是负责任政府不得不面对的一个十分严肃的问题;而对“独一代”和“独二代”的教育则成为众多家庭必须面对的世纪性难题;至今仍未完全杜绝的强制性计划生育手术给部分育龄人群留下了严重的后遗症,这部分人因此饱受病痛折磨而痛苦不堪;等等。总之,尽管中国社会在过去30年发展迅猛,但严格控制生育的人口政策带来的各种问题逐渐显现,并不断恶化,给中国未来的发展埋下了重大隐患,负面效应将会严重影响到中国的各个方面:拖累经济发展,弱化规模优势,危害家庭幸福,损害社会公平,削弱国防力量,降低人口质量,滋生错误观念,危及中华文明[2-4]。

2.法外职能拓展过度,计划生育工作特色渐失

近年来,人口计生部门在没有授权的情况下自行拓展了很多职能,如0~3岁早教等。结果是:首先,与政府其他部门工作交叉重叠增多而引发更多摩擦,以致相关部门对人口计生部门颇有微词;其次,新拓展的部分工作超出部门自身能力范围,结果不是工作没有做好,就是口号远大于行动;再次,基层计生工作人员穷于应付,叫苦不迭;第四,由于职能拓展过度,且热衷于拓展职能,不仅出现“种了别人的田,荒了自己的地”的情景,而且人口计生核心工作反被不断弱化,以至于几乎没有人确切地知道人口计生部门究竟应该做什么。所有这些都使得人口计生部门工作特色逐渐丧失,给人一种该部门无事可做或“多事”的印象。

3.自我封闭、思想僵化,认知未能与时俱进

尽管近40年来中国的人口与社会经济形势已经发生了翻天覆地的变化,但这一切似乎未能让人口计生部门的思想认识与时俱进,自我封闭、思想僵化,至今仍延续着计划经济的思维惯性,以至于30多年来其部门的工作思路和方法鲜有实质性改变,对计划生育政策实施中相关问题的认知也与实际严重脱节。

4.以人为本与依法治国要求

人类的生育不仅涉及人口的数量与结构,更涉及对作为基本人权的生育权的尊重与保护。严格意义上说,针对部分家庭的强制性一孩生育政策不仅缺少宪法依据,也与现代法理不相吻合[5]。在以人为本、依法治国的时代背景下,机构改革与计划生育政策调整,也就在情理之中了。

5.减轻人口与计划生育变革阻力

因思想僵化,因循守旧,不能对变化了的人口形势适时地做出政策反应,仍抱着计划经济时代的那一套思维逻辑,作为利益相关者的人口计生部门已成为中国人口与社会回归到正常发展轨道上来的某种障碍。为了减轻中国人口与计划生育变革中的阻力,实行政府机构改革、转变职能也就成为减少改革阻力的一大政治技巧。

6.人口计生部门的撤并标志其部分历史使命的完成

人口计生部门因人口快速增长而生,因人口缓慢增长而亡,实属正常。伴随着人口过快增长问题的逐步解决,人口计生部门重要性随之下降,甚至面临生存危机也就在情理之中。这些年来人口计生部门左冲右突,自我授权,不断拓展业务范围,背后潜藏着对生存的忧虑。为了避免被裁撤的命运,人口计生部门不仅对中国人口形势的急剧变化视而不见,没有依据形势变化对计划生育政策以及工作思路与方法做出适时调整,更人为臆构了第四次出生人口高峰[6]、名人富人超生严重等所谓人口问题,据此认为人口形势异常严峻,一再强调维持现行生育政策不变的重要性。这是本轮机构改革中人口计生部门被撤并的基本原因之一。

四、机构改革对计划生育的影响

1.机构改革背景下的人口计生部门思想状况

(1)机构改革的突然性与思想准备的缺乏

面对突然降临的本轮机构改革,人口计生部门普遍缺少必要的思想准备。这充分表明该部门缺少对自身的正确理解与认识,对形势的研判与掌控能力严重不足,缺少预见性。2009年深圳市人口计生部门被并入卫生部门,实际上就是国务院本轮机构改革的预演。但遗憾的是人口计生部门不仅一味地刻意回避与视而不见,而且还不切实际地设想着拓展本部门职能、将自身做大做强。

(2)对机构撤并的理解与认识

改革本身就是利益的再调整,因而对其理解也会因人因利而异。就国家层面而言,本轮国务院机构改革有利于中国计划生育工作思路与方法的彻底转变,有利于民众健康权与生育权得到更好维护。就人口计生部门而言,其影响力将急剧减弱,强制性计划生育将加速退出中国历史舞台。从个人层面而言,机构的撤并,领导职位的减少,部分人升迁希望将落空,部分官员所掌控的权力将被削弱。然而对大多数普通工作人员而言,由于卫生部与发改委原有职能范围比人口计生部门宽广得多,机构撤并将为随之转入新部门的基层计生工作人员尤其是年轻人在更广阔的空间和舞台上施展才华创造了机会。因此人口计生部门中部分人对于机构撤并和职能转变应是乐见其成的。

2.人口计生工作难免弱化

(1)人口计生工作的弱化

就本轮国务院机构改革,原国家人口计生委高级官员曾表示:“大部制改革不意味着计划生育工作被削弱”。有网友在网络上就此留言:“庙已经被拆除,经还能念多久?”王丰更是尖锐地指出:“法律仍然有效,但法官和警察都没有了。很快法律也将发生变化”[7]。由此可见,伴随着人口计生部门逐渐淡出历史舞台,人口计生工作被弱化也就在情理之中。实际上,从20世纪90年代中期开始,无论是人口计生工作、还是其部门影响力均呈弱化趋势。所不同的是:本轮机构改革将人口计生部门撤并,因而无论是人口计生工作、还是部门影响力无疑都将加速衰减。

(2)如何看待人口计生工作的弱化?

计划生育机构设置对于遏制当时中国人口过快增长具有一定的历史意义。但伴随着人口过快增长问题的逐步解决,计划生育负效应逐渐显现。以控制人口过快增长为己任的计划生育工作早已完成其历史使命。本轮机构改革人口计生部门被撤并,其在控制人口数量方面的作用被弱化,有助于中国人口回归到正常发展的轨道上来。此外,卫生部门的技术服务力量、规范性和职业化水平是人口计生部门无法比拟的。人口计生委被并入卫生部,长期地看,计划生育技术服务的力量将得到增强,能力将得到提升,服务也将趋于规范,有利于计划生育服务工作的开展与服务品质的提高。

3.卫生与计生的冲突不可避免

卫生与计生分家已经有32年之久,这两个部门对所担负职能而秉持的价值取向明显不同,在对问题的理解与认识上存在诸多分歧。因而两部门间常有矛盾和冲突。将两个秉持不同价值取向的部委强行合并(不是对等合并,而是将被分解后的国家人口计生委主体功能并入卫生部),激烈的冲突不仅难以避免,而且冲突形式也将发生变化:由部委之间的外部冲突转入部门内部的短兵相接。无论是网络舆情,还是现实生活中,卫生部门都不欢迎计生部门并入,两者矛盾的化解、磨合或将需要一个相当长的过程。这也是改革必须要付出代价。

五、机构改革背景下的计划生育新去向

人口计生部门被撤并,意味着中国强制性计划生育历史的终结,中国也因此逐渐向后计划生育时代过渡。

1.计划生育政策的调整

刚刚上任的国家卫生和计划生育委员会主任李斌说:“当前的主要任务是搞好这次机构改革。从群众最需要的地方做起,从群众不满意的地方改起,我们一起齐心协力,把卫生计生工作做得更好。”[8]1980年开始推行的严苛的独生子女政策,也许是群众满意度很低的政策,但这一政策至今仍被强制执行。既然“从群众不满意的地方改起”,笔者认为,在人口计生领域,没有比现行生育政策的继续执行更让群众不满意的了。因而,调整现行生育政策应成为国家发改委与新组建的国家卫生和计划生育委员会在人口计生领域的首要任务。

原先的计划生育政策调整,也许因涉及人口计生部门的存废而被一拖再拖,迟迟不见动静。现在政府机构改革、职能转变的大背景下,新组建的国家卫生和计划生育委员会与国家发展和改革委员会的工作内容繁多,人口计生不会成为工作重点,计划生育政策调整也不会危及这两个部门的生存,因此政策调整的阻力将减小,且迫于社会压力,计划生育政策调整步伐应加快。①原先在人口计生部门工作的同志对此要有清醒的认识,应努力转变观念,促进政策由强制性生育控制向尊重自主生育的方向转变。

2.计划生育遗留问题的消解

强制性计划生育在中国实施了数十年,留下了许多历史遗留问题,也给部分民众带来了实质性伤害。计划生育政策调整不仅牵涉到政策变动本身,更牵涉到对大量历史遗留问题的善后处理。例如,计划生育政策曾经给部分群众造成身体上的伤害(如计划生育手术后遗症),如果这部分人要求给予国家赔偿,则不能置之不理。如何应对这类索赔主张,妥善处理历史遗留问题,是新组建的卫生部与发改委不得不面对的重大问题。

3.国家卫生和计划生育委员会的未来去向

计划生育本就属于大卫生的范畴,因而在新组建的“国家卫生和计划生育委员会”名称中保留“计划生育”四个字,有画蛇添足和不伦不类之嫌。但为何还要保留?其原因在于:一是考虑到改革的渐进性,为了维护政治稳定和减少改革阻力;二是作为基本国策的计划生育被强调与宣传了几十年,人们思想认识的转变需要一个过程,计划生育的退出也需要时间;三是长期的极端的计划生育给中国留下了大量的历史遗留问题需要解决。随着这些问题的解决完毕,以强制为主要特征的计划生育也将退出历史舞台。

图5 卫生部与国家人口和计划生育委员会机构演变的历史与趋势

六、反思

1.人口形势严峻与否的判别标准究竟是什么?

计划生育率是政策性产物。同一生育行为的属性因政策而异。如果不允许生孩子,意味着每一例出生都违反政策,在此情况下的计划生育率为零。而如果对生育人数不加限制,则每一例出生都符合政策要求,在此情形下的计划生育率为100%。由此可见,计划生育率的高低仅反映政策执行的好坏,与人口形势严峻与否是两个完全不同的概念,计划生育率低并不意味着人口形势就一定严峻,反之亦然。而出生率与自然增长率受人口的年龄性别结构影响,因而其指标数值的高低有时也并不能说明人口形势严峻与否。偏离更替生育水平的幅度才应成为判断人口形势严峻与否的唯一标准。偏离更替生育水平越远,人口形势越严峻。需强调的是:不仅生育率显著高于更替水平时人口形势严峻,生育率显著低于更替水平时人口形势也同样严峻。而常用的衡量生育水平的最准确指标是总和生育率。在目前中国的出生人口性别比与死亡率水平下,中国的更替水平所对应的妇女总和生育率当在2.3左右。而第六次全国人口普查资料显示,2010年时生育率最高的广西妇女的总和生育率也仅达到1.79,即便考虑到漏报瞒报因素,广西妇女的生育率也仅在2.1左右,仍属于低生育水平。而2010年全国妇女的总和生育率只有1.18,即便考虑到漏报瞒报因素,总和生育率也仅达到1.40左右,仅及更替生育水平的2/3。如果说中国人口形势严峻,不是妇女生育率过高,而是生育率过低和出生人口已显不足。从人口可持续发展角度考察,限制性计划生育政策确已到调整或退出之时。

2.超生与计划生育:连体儿

计划生育部门是为有效遏制人口过快增长而设置,与大量的多生行为相生相伴。伴随着社会经济发展和群众生育观念转变,少生(甚至不生)成为大部分民众的自觉行动,超生人数及其所占比例已呈下降趋势,这也意味着以限制生育为主要特征的计划生育政策及其机构所肩负的历史使命的终结。由此可见,超生与计划生育类似于连体儿,一方消亡将直接影响另一方的存续,只是人口计生部门很少有人能看到这一点。

3.对计划生育及其机构历史贡献的再认识

在中国,计划生育不仅是一项基本国策,更是一个敏感性政治议题[9],计划生育至今被官方视作“功在当代,利在千秋”的伟大事业。然而,伴随着本轮机构改革,计划生育政策调整已是箭在弦上,由此引发全社会对计划生育的反思,不同声音将不断发出,对计划生育及其机构的历史贡献也将经历一个重新认识的过程。如同许多历史事件一样,计划生育的是非功过,最终将由后人评说。

4.如何过渡与过渡期究竟应该有多长?

(1)过渡期该如何度过?

机构改革后,人口计生部门的部分职能被调整至发改委,部分被调整至新组建的国家卫生和计生委。短期看,除了职能重叠的内设机构面临合并外(如办公厅、人事司、财务司、机关党委等),其他内设机构在短时间内多会被保留下来。原因在于部门整合涉及利益调整与政治稳定大局,这一切都需要时间。但必须看到,本轮机构改革是人口计生部门职能被分解后并入发改委与卫生部,这两个部门的工作内容与职能非人口计生部门可比,也比人口计生部门“强势”。因此,长期看,在卫生部与发改委中的人口计生元素将逐渐减少,最终将彻底淹没在发改委与卫生部工作职责之中。

这是事物发展的必然。因此,原本在人口计生部门工作的同志应及时转变观念,积极调整心态,努力改变自己能改变的,不要幻想改变自己不能改变的,找寻自身的缺点与不足,努力学习,完善自己,尽快熟悉新业务,增强自身在新机构中的生存能力与竞争力,力争尽快回归主流。

(2)过渡期究竟应该有多长?

中央政府在机构改革上已经做出表率,地方政府唯有跟进这一条路,这不仅源于中国的政治体制构架,还取决于民众对此的意见与看法,而周边省份的机构调整,也会对行动迟缓者带来巨大的压力。因此,地方人口计生部门被撤并是不可避免的。中央虽然给地方机构改革预留了一段时间,但越早改革越主动,越晚改革越被动。这不仅源于政治正确性,更因为事实上人口计生部门已没有作为一个政府独立组成部门存在的必要。

5.地方机构改革是否应该齐步走?

如前文所述,2010年生育率最高的广西妇女总和生育率也仅有1.79,即便考虑到漏报瞒报因素,其实际生育率也只有2.1左右。可见,广西妇女生育率也已经明显低于更替水平且目前处在较为适度的低生育水平上,因而广西人口形势严峻根本无从谈起。前文的国际比较也表明,即使政策调整,也很难想象广西妇女在经历最初几年的生育率反弹后、其重新回到正常状态时的生育水平会高于越南。

更应明确的是:按照由低到高将生育率排序,排在前面的未必好,而排在后面的也未必差。中国目前的情况正好相反。排在最前列的北京与上海等地恰恰是持续超低生育率地区,这些地区人口形势异常严峻,今后任务不是稳定或者进一步降低生育率,而是如何促使生育率逐步回升至更替水平附近。

由此可见,全国各地要求单独保留人口计生部门的理由难以成立。齐步走是地方人口计生部门在本轮机构改革中的应然选择。否则,会进一步拖延整个中国机构改革的步伐,也不利于中国人口回归到正常发展的轨道上来。

6.计生干部的安置问题

与国企改革伴随而来的是下岗与失业不同,政府机构改革中公务员只是需要经历岗位转换或部门调整。但人口计生部门中聘用性质工作人员的职业生涯将面临变局:他们很可能将成为冗员,其中很多人可能被解聘成为下岗失业人员。如何解决好这部分聘用人员的去留与利益补偿问题,已经摆在新组建的国家卫生和计划生育委员会面前。可以预见的是,伴随着解聘的进行,个体或群体上访事件将因此大大增加,如果处理不好,会影响到社会的和谐与稳定,对此新机构要有足够的思想准备。

注释:

①但笔者担心的是:这两个部门事务繁多,可能一时无暇顾及,同时缺少对人口和计划生育形势的理解与认识,因而不敢果断决策,进而人口和计划生育改革可能再次被延缓。

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