土地金融与金融系统关系的定量分解研究_土地财政论文

土地财政与财政体制关系研究：基于数量的分解，本文主要内容关键词为：财政论文,分解论文,体制论文,数量论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       [中图分类号]F812.42 [文献标识码]A [文章编号]1000-1549(2015)01-0011-08

       一、土地财政的范围界定

       土地财政是地方政府将规定期限的土地使用权一次性出让而获得的收入以及其他相关收入来维持地方相关支出的现象①。一般来说，地方政府“土地财政”的组成部分主要有四个方面：

       1.地方政府出让和租赁国有土地使用权所获得的高额土地收益，包括土地出让收入及其他收入。土地出让收入是政府作为国有城镇土地的法定所有者，将一定期限的国有土地使用权出让给土地使用者，并向土地使用者收取一次性的相关期限地租，是当前地方政府性基金收入的最主要来源。

       2.由城市扩张带来的土地税费收入。包括与土地直接相关的税费，如房地产税、城镇土地使用税和土地增值税等；与土地间接相关的税费，主要是由土地开发带来的房地产业和建筑业税费收入。与土地间接相关的税费，包括房地产业和建筑业缴纳的税费，是当前地方财政预算内的主要收入，是由土地派生出来的税费，也是地方税收中增幅最大的两个行业。地方政府通过推动建筑业和房地产业发展，以增加地方预算内的税收收入，产生“土地财政”。

       3.通过土地开发经营城市带来的工商业税收。地方政府通常采用低土地成本甚至零土地成本出让土地等经营策略，进行招商引资，以期获得企业进入当地后若干年内的税收，并带动当地的经济发展。

       4.地方依赖土地所获得的投融资资金。地方政府以土地使用权为主要载体进行基础设施的投融资活动，进一步助推“土地财政”。原来的《预算法》明确规定，除法律和国务院的另行规定外，地方不得发行地方政府债券。虽有原先预算法的规定，但地方往往采取各种方式、以各种名义，绕开预算法规定，成立土地储备中心或地方投融资平台，以土地为抵押，获得银行金融方面的支持，由此进行基础设施建设②。

       狭义上，“土地财政”的组成部分只包括前两项来源。广义的土地财政，则包含了上述四个方面的内容。本文所指的土地财政，如无特殊说明，是指狭义的土地财政。

       二、我国土地财政的发展历程

       《宪法》和《土地管理法》明确规定城镇土地属于国家所有，但是在具体执行过程中，由于土地所有权和使用权相分离，包括土地权属登记、征收、补偿、出让、管理，尤其是收益等权限，主要由市县一级政府负责，因此城镇土地的国家所有制变成了实质上的地方所有制，地方政府可通过各种方式将土地使用权进行出让，并获得土地出让金。按照法律规定，土地出让年限相对较长，一定面积的土地出让金收入也较大，因此在土地出让价格不断攀升的情形下，地方政府可获得相当规模的土地出让金收入，在这种情况下，地方政府有足够的动力，出让其所辖范围内的城镇土地使用权。土地出让收入虽然在性质上与地方政府税收的“三性”特征完全不同，但是在同一时期内均属于地方政府可支配的收入，由此与地方政府本级财政收入一样，成为地方政府可靠的收入来源，通过对土地财政收入规模和地方政府收入规模进行比较，可以得出结论。1987-2012年政府土地财政收入情况详见表1。

      

       表1总结了历年来政府土地财政和地方一般预算收入的情况，从表中可以看出，土地出让收入在地方政府的财政收入中，大致可以分为三个不同的阶段：

       1.1987年至分税制改革。此时期，中央与地方的财政分配关系属于财政包干体制。在这一阶段，中央与地方的财政收入与支出的分配框架并不明确、稳定，且朝令夕改，尤其是中央与地方之间的纵向收入分配，无法形成科学、合理的制度框架，具有明显的包干、分成的特点。而这段时期的土地利益分配，则表现为土地有偿出让收入在中央与地方之间进行明显的争夺博弈。从表1可以看出，此阶段在中央与地方之间进行过土地使用权有偿出让收入分成比例的多次调整。以财政部门披露的土地出让收入中，中央和地方土地收入“平分秋色”，但由于受制于整体经济体制改革的步伐，土地出让收入规模相当有限，地方土地出让收入不到地方政府预算内收入的1％，此时土地财政无法成为地方政府的主要收入。

       2.分税制改革到2002年。此时期可以概括为土地财政的酝酿期。分税制改革，构建了纵向政府之间相对规范的财政分配关系，形成了中央与地方的财政收入长期稳定的增长机制，中央与地方之间有了相对明确的利益框架和利益预期，从原来的税收分成制变成了“分税”制。在当前的分税制框架下，地方财政支出与收入之间的缺口，某种程度上可以反映地方政府财政的财力困难程度，因为这部分缺口实质是地方政府被动式的缺口，虽然可以获得转移支付和税收返还方面的财力，但是转移支付和税收返还并不是地方政府可以自行决定的，受上级政府的决策影响。1992年至1994年，土地出让收入相当于地方一般预算收入的比例开始逐渐提高，但是相对平稳，随后的10年一直维持在1％～5％，土地财政无法支撑地方财政运行。表1表明，分税制改革后至2002年期间，地方土地财政收入并不足以弥补地方政府的被动式财力缺口，地方土地财政收入仅占地方财政收支缺口的2％～5％。由此可见，此时的土地财政并非地方财政的主要收入来源，土地财政也并非由分税制财政体制倒逼而成。

       3.土地财政全面发展时期(2003年至今)。该时期，土地供应方式从最初以行政划拨为主，发展到协议有偿出让土地的方式，到最后进一步演化为公开市场化的“招拍挂”出让方式，尤其是土地“招牌挂”的全面推行，被视为“土地新革命”和“阳光地政”③。在这个过程中，土地有偿出让率大幅度提高，城镇土地使用权的市场价格得到有效的体现。

       在这种情况下，地方政府越来越依赖于通过出让国有城镇土地，获得土地出让金收入，以弥补预算内城市基础设施建设等方面资金的不足；也借此大力发展房地产和建筑业，拓展与土地相关的税收，增加地方预算内收入。同时在利益诱惑下，地方政府以经营城市为名义和动力，进行招商引资，土地财政得到全面而充分发展，地方政府对土地相关的直接与间接税费，以及预算内外的非税收入依赖度逐渐加深。从表1可知，此阶段的土地财政收入相当于地方预算收入和地方预算收支缺口的比重，分别达到了历史最高水平，其中2010年是土地财政地位的峰值年份，占地方财政收支缺口的比重高达90.4％，也就是说，此时完全不需要中央政府的转移支付也能维持地方财政的正常运转，“土地财政”名副其实。更进一步地，如果土地财政在最初的时期存在着被动地弥补地方财政缺口的嫌疑，但是当前，土地财政已演化为地方政府主动通过土地融资寻求预算外经济行为的资金支持，如基础设施投融资。

       三、土地财政与中央—地方的财政关系：基于数量分析

       (一)土地财政是分税制外的“第二财政体制”

       分税制改革之后，土地财政的收入分成得到逐渐调整和进一步明确，分税制之后土地财政收入基本上归属地方政府持有，与土地相关的税收和非税收入基本保留在地方政府层级。图1显示了是否计入土地出让收入时中央政府在财政收入中的占比情况。

       考察中央与地方的收入划分情况，不能仅限于体制内视角，还应放宽到体制外，目前非税收入在政府预算体系外循环的比重较高，包括土地出让收入在内的政府性基金收入占比较大。除公共财政之外，社会保障基金、政府性基金、地方融资平台资金的支配权力被其他部门肢解，而不受财政部门掌握。按照2013年的财政预算，在包括公共财政预算、政府性基金预算、社会保险预算和国有资本经营预算的四类政府预算中，公共财政预算收支所占的比重，仅为60％～70％，其余的三类预算收支所占比重较大。而且这些基金多数被地方政府所掌握。由图1可知，在加入土地出让金之后，中央财政地位明显下降，地方财政地位则相应提高；而且，由于土地出让金的规模较大，加入土地出让金之后，中央财政已失去了财政收入方面的主导地位，历年来均低于50％的分界线。

      

       图1 考虑土地财政时中央财政的地位情况

       资料来源：根据历年《中国国土资源年鉴》、《中国统计年鉴》计算得出。

       分税制主要是对国家的税收制度进行分税，对于大宗税收均进行了中央与地方的收入分成制度，如此有利于中央与地方同时获得可观的税收收入，从这个逻辑上看，土地财政之所以发展迅速，是在土地财政规模可观的情形下地方政府于分税制之外形成的、可独享的“第二财政”资源，如此，政府的整体财力呈现分散化，地方政府也更愿意通过非税收入的形式避开与中央进行“分财”。

       (二)从土地财政纯收益角度看，土地财政在“营改增”后地位更为突出

       从土地财政收入的构成看，土地出让金收入相当于地方一般预算收入的比例最大，比其他土地收入来源要大得多，因此仅此观之，土地出让金是“土地财政”的主要构成部分。从土地出让金的支出用途看，土地出让金用于包括拆迁成本、土地开发整理、城市维护建设等方面，其中征地和拆迁补偿支出、土地开发整理和出让支出属于获取土地的成本，扣除成本后的剩余部分则属于土地出让的纯收益，严格来说，只有土地出让纯收益才是地方政府所获取的收益，可供地方政府进行支配和使用。

       从表2我们可以看出，土地出让金纯收益基本在土地出让成交价款的35％以上，土地出让金纯收益相当于地方一般预算收入的20％左右，此比例相当于营业税在地方财政中的地位，高于增值税、企业所得税和个人所得税在地方财政中的比重，属于第二大“税种”，这在营改增改革之后，若无其他改革的配套措施，则可能跃居为地方政府收入中最大的自有收入。

      

       四、土地财政的效应分析

       (一)土地财政是分税制框架下地方政府追求财力最大化的结果

       按照性质划分，土地财政收入包括租、税、费三大类。“租”，主要是土地出让收入；税收是地方政府在土地使用权出让与土地开发、房地产工程建设、房地产经营销售及转移环节以及房地产使用环节所获得的税收；收费则是土地取得、房地产开发和建设环节所收取的各项收费。

       这里，将地方政府通过土地获得的财政收入界定为与房地产业有直接关联的主要租税④，包括土地出让收入、房地产五税(房产税、城镇土地使用税、土地增值税、契税、耕地占用税)和营业税两税目(建筑业营业税和销售不动产营业税)。之所以对土地财政收入进行这样的定义，原因在于：第一，此内容是地方政府通过土地出让、开发等环节所获得的直接的财政利益。第二，是基于数据可获得的可计量性考虑。由于数据的不可获得性，我们无法对工业用地上进行招商引资所产生的工业乃至经济发展带来的后续税收进行合理的计量。

       对2002-2010年地方政府土地财政收入进行了归纳整理，结果如图2所示。

      

       图2 2000-2010年的地方政府土地财政收入租税构成

       资料来源：《中国统计年鉴2003-2011》，《中国国土资源年鉴2003-2011》，《中国税务年鉴2003-2011》。

       因此，这里对土地财政收入的内涵界定如下：2002-2010年，包含土地出让成交价款与土地房产五税及营业税两税目在内的土地财政收入由4869.87亿元上升至39843.63亿元，增长了7倍多，年均增长率为32.36％。同时，土地财政收入相当于地方本级财政收入的比重，也逐渐增加，从2002年的57.19％提升至2010年的98.11％，比重增加相当明显，反映出地方政府土地收入结构内在的显著变化，彰显出地方政府在新的时期主动或被动调整自我收入结构的结果。

       具体来看，土地出让成交价款由2002年的2416.79亿元，增长至2010年的27464.61亿元，增长了10倍多，年均增长率为41.77％，目前已成为土地财政中最大的构成部分。房地产五税、建筑业营业税、房地产业营业税合计收入由2002年的2453.08亿元，增加至2010年的12379.02亿元，增长了4倍多，年均增长率为22.72％。土地出让成交价款相对于地方财政收入的比重，从2002年的28.38％大幅提高到2010年的67.63％，其间由于受到土地价格波动的影响呈现出相对较大的波动幅度。而非租部分的土地财政收入(即房地产五税、建筑业营业税、房地产业营业税合计收入)占地方财政收入的比重，从2002年的28.82％提高到2010年的30.48％，一直相对平稳，未出现大的波动，在某种程度上，可将非租部分的土地财政收入，称为地方税的主体收入乃至主体税种。这种状况实质上反映了土地财政结构中，租和税在收入性质、运行机制、收入地位等方面的明显差异。

       同时，随着近年来我国土地性财政收入迅速增加，土地财政在地方财政支出中的作用日益凸显。土地出让成交价款、房地产五税、建筑业和房地产业营业税收入合计相当于地方财政支出的比重，从2002年的31.87％，提高到2010年的53.93％，其间由于受土地出让金波动的影响，呈现一定的波动性，但是整体比例均在30％以上，表明地方政府依赖土地财政收入某种程度上的“稳定性”和“不稳定性”。若不考虑土地财政收入的构成差异，土地财政收入已实质性构成地方财政支出的主体来源。

       土地性财政收入的迅速发展，实质上归因于分税制对中央与地方的财力格局下地方政府主动调整和适应的结果，目前分税制形成了中央与地方两级相对独立的财政地位，地方政府在分税制体制框架内追求自身财力的最大化和体制外财力的最大化，两个最大化在土地性财政收入的发展中得到了充分满足，因为分税制在将大宗税种(增值税、企业所得税等)划为中央与地方共享税外，赋予地方的税种多数为小规模税种，其中房地产五税就是例证。因此地方政府努力追求房地产五税、建筑业和房地产业营业税以及土地出让成交价款的最大化，是分税制合乎逻辑的结果。

       (二)土地财政规模东、中、西部地区差异显著，容易加剧地区间的财力差距

       尽管从全国整体来看，地方的土地财政收入增长迅速，规模持续扩大，但由于区域间的各方面差异较大，经济发展水平基本呈现出自东向西、由高到低的“阶梯式”特征，因此，有必要进一步研究分地区土地财政收入的具体情况。表3列出了2009年全国31个省(自治区、直辖市)的土地出让收入及财政数据情况。

      

       根据图3，2000-2010年，东部11省份⑤土地性财政收入占地方本级财政收入的比重平均为52.772％，这意味着从近11年平均来看，东部地区来自土地的租税收入已经达到其地方财政收入的一半以上；中部8个省份土地性财政收入占地方本级财政收入的比重平均为37.46％，即中部地区土地性财政收入是其地方本级财政收入的1/3强；西部12个省份土地性财政收入占地方本级财政收入的比重平均为31.18％，西部地区来自土地的租税收入是地方本级财政收入的1/3弱。上述状况容易加剧原本就不均衡的地方间财力差距。

      

       图3 2000-2010年分区域土地财政占地方本级财政收入的平均比重

       (三)土地财政易陷入恶性循环的自我发展

       从预算管理角度看，2006年之前，土地财政支出并未严格实行“收支两条线”管理，征地拆迁补偿等土地出让成本直接在收入中列支，因此未能反映在支出项目中。⑥

       从表4提供的数据可以看到，用于农业、农村地区的“土地财政”支出占土地财政纯收益部分的比例从2004年的1.91％增长到2012年的3.97％，增幅极为有限。用于征地和拆迁补偿和农业土地、农村基础设施等方面的支出，占全部支出的比重近些年有所提高，说明在制度和政策的制定方面，国家越来越重视对土地的征收成本补偿和工业对“三农”的反哺，但也要看到，大部分“土地财政”被用于城镇的基础设施建设，政府通过土地征收的买卖差价所取得的收益已取代了之前的工农业产品价格剪刀差，成为攫取农业剩余的新形式和新途径。

      

       财政部和国土资源部规定，从2004年起土地出让收益中用于农业土地开发的资金计提比例不低于15％⑦，以及从土地出让收益中提取10％用于农田水利建设，但多数地区并未按照要求足额计提。但也应该看到，在对土地财政的支出范围进行诸如农业土地开发、水利基金开发等相关规定的同时，实际上地方政府在农业土地开发和水利基金资金有限的情况下，这些规定捆绑住了土地财政与这些资金需求的关系，使得这些资金需求越来越依赖于土地财政，难以解脱，也使得地方政府有了更加充足的理由进行卖地。

       五、结论

       通过上文中基于理论和实证对土地财政的分析，我们得到如下结论：

       1.分税制改革后中央与地方政府的财政分配关系得到明确，建立了中央与地方政府稳定增长机制，地方政府的土地财政开始逐渐起步。2002年关于土地使用权招拍挂的规定出台后土地财政规模开始快速增长。但从地方政府财政收入和地方政府财政赤字的比例来看，分税制不是倒逼地方“土地财政”出现的根本原因，近些年来土地财政是地方政府进行经济社会发展追求自身利益最大化的主动行为。

       2.土地财政收入改变了中央政府与地方政府在可支配财力上的地位。在原预算内收入计入土地出让收入后，从2002年开始，中央政府已经明显丧失了财政收入支配的主导权。

       3.按照收入的性质将土地财政收入进一步分解为租、税、费三类后，发现近年来在土地财政收入中以土地出让收入为代表的“租”类收入占比最大，“税”类收入次之。土地财政收入结构中，租和税在收入性质、运行机制、收入地位等方面存在明显的差异，这为我国后期进行相关的房地产税制改革提供了思路。非租部分的土地财政收入，即房地产五税、建筑业营业税、房地产业营业税，具有税基广泛、收入稳定等特点，整体意义上可构成地方税的主体税种。

       4.土地财政规模呈现增长态势，但在东、中、西部仍存在较显著的区域差异，且易加剧区域间的财力差距。

       5.从土地财政支出结构来看，土地财政用于征地和拆迁补偿和农业土地、农村基础设施方面的支出比重近些年有所提高。但在对土地财政的支出范围进行诸如教育、农业土地开发、水利基金开发等相关规定的同时，也捆绑住了土地财政与这些资金需求的关系，使得这些资金需求越来越依赖于土地财政，难以解脱，使得地方政府有了更加充足的理由进行卖地。

       6.土地财政作为地方政府实际掌握的可支配国有资源，目前的政府间财政体制并未实质性地对国有土地资源进行央地间的分配。改变当前土地财政未纳入财政体制的做法，未来可实行土地财政中央与地方适当比例的分成，同时规定中央分成部分纳入中央对地方的均衡性转移支付体系中，用于弥补落后地区的财力不足，以此缩小地区间的财力差距。

       感谢匿名评审人提出的修改建议，笔者已做了相应修改，本文文责自负。感谢中央财经大学财政学院学生李昊在数据上的支持。

       [收稿日期]2014-07-28

       注释：

       ①孙雪梅.略论“土地财政”现状及成因[J].金融经济，2011，(22).

       ②邵源.关于“土地财政”与财税体制改革问题综述[J].经济研究参考，2010，(24).

       ③管清友，彭薇.土地财政：戒不掉的鸦片[J].证券市场周刊，2011-12-10.

       ④由于房地产收费统计数据难以准确获得，所以此处不加以分析。

       ⑤东部11省份包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南；中部8省份包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北和湖南；西部12省份包括重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西和内蒙古。

       ⑥马海涛主编.中国分税制改革20周年：回顾与展望[M].经济科学出版社，2014.

       ⑦财政部，国土资源部.关于印发《用于农业土地开发的土地出让金使用管理办法》的通知，财建2004(174号)。

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