审计“免疫系统”功能实现的制度基础和路径研究，本文主要内容关键词为：路径论文,免疫系统论文,功能论文,制度论文,基础论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国家审计“免疫系统”功能实现的制度基础
（一）国家审计“免疫系统”功能实现的法理依据
国家审计“免疫系统”功能实现的法理基础决定了国家审计的依据、范围和实施过程的安排。国家审计本质上源于对公共受托责任的监管，社会公众作为终极委托人，希望了解政府使用权力的方式和效果，并且能够发现权力实施过程中的错误，进行及时纠正。国家审计作为政治制度的组成部分，与公、检、法等众多部门一样发挥着威慑和治理作用。随着社会经济生活复杂化程度的提高，对公共受托责任的监管，也从过去的事后监督向过程控制、事前控制方向发展。公共受托责任贯穿于公共责任建立、维护和裁定的全过程，从法理上要求国家审计机关在公共责任建立之初，依据法律和正式合同对承担公共责任的组织行为实施有效的预防控制，评估公共责任受托方治理结构的合理性、内部控制的有效性，发挥国家审计“免疫系统”的预警功能，体现法的可预测性。在我国经济发展道路上，中央政府和地方政府宏观经济决策和引导市场调控行为对经济发展一直发挥着至关重要的作用，客观上要求国家审计不仅仅以财政预算资金为审计重点，还要关注关系国计民生的特大型投资项目、特殊资源的开发和生态保护事项、重大突发性公共事项、国家重大宏观政策的执行等方面情况实施监督和控制，进一步体现了法律监督的普遍性要求。国家审计在发现和揭示问题的基础上，通过提出建设性意见、整改通知、公示审计结果、移交司法机关等形式，发挥“免疫系统”的“清除”功能，体现法律的指引性和强制性要求。
（二）国家审计“免疫系统”功能实现的组织保证
国家审计机关要发挥“免疫系统”功能，就要建立起运转高效、分布广泛、层级分明的组织机构，如同生物机体中的免疫系统，能够在受到外部侵害的不同阶段发挥作用。根据建立国家审计“免疫系统”的目标，国家审计组织机构应向更高效、更灵活、具有自我组织管理特征的管理体制转变。生命系统的自我组织是一个开放的系统，生命机体中的每一个个体根据周围环境和状态变化，自主地作出行为选择。自我组织管理体制使得审计系统能够实现自我生长、自我复制和自我创新，不断适应外部环境变化，提高整个系统的“免疫”能力。目前我国的国家审计组织机构是以国家审计署为统领，下辖垂直派驻单位；各级人民政府设立审计机关，地方审计机关依据其实际业务需要，设有派出审计机构及事业单位。截至目前，省级共有审计厅（局）31个，地级审计局434个，县级审计局3075个，共有工作人员近8万人。由此说明我国的审计管理体制在长期发展中，已形成了完备的组织结构。下一步的重点工作是如何有效调动这些审计资源，提高整个系统的自我组织能力和自我适应能力。自我组织结构特征表现为系统内部形成竞争和协同机制，有效根据审计目标配置现有审计资源；形成有效率的审计子系统；该审计子系统和其他滞后、没有发生变化的审计系统构成竞争关系，使整个系统处于非平衡状态，当有效率审计系统通过竞争实现对非有效率审计子系统的替代时，整个系统就实现了更高层次的演化。根据自我组织结构理论，国家审计组织架构可打破现有的行政组织划分机制，根据审计目标的轻重缓急、难易程度配备不同的审计资源，形成审计子系统，高效率的审计子系统在整个系统中不断强化其地位和作用，带动整个系统审计效率的提高和加强。
（三）国家审计“免疫系统”功能实现的技术保障
国家审计要实现其“免疫系统”功能，就必须改变传统的审计模式，建立基于“免疫”理念的审计模式，充分利用网络环境，提高审计技术手段。“免疫”理念的审计模式客观上要求将审计活动前移，首先对审计对象进行战略风险评估，了解被审计对象的组织治理环境、基本运营状况、财务管理水平等制度层面的内容，识别可能威胁财政资金安全、合法和有效运行的风险源，建立风险评估和预警机制，对超过风险临界水平的审计对象在整个审计系统中发出风险预警信号；根据风险分布特征、风险等级、风险走向等因素有针对性地派出审计人员，清除威胁系统资金正常运转的“异常因素”；最后，对于审计结果采取审计公告和审计整改意见书的形式督促被审计单位能够在制度层面、风险控制环节加以改正，使国家财政资金的运行建立在合理制度控制基础上。基于“免疫”理念的审计模式，将生物机体的免疫原理应用在审计各个环节中，扩展了审计范围，提高了国家审计在保证国家经济安全方面所发挥的积极作用。
国家审计“免疫系统”功能实现的路径分析
（一）建立国家审计“免疫系统”的层级结构
在现有国家审计组织结构基础上，根据“免疫系统”功能特点和风险特征，建立国家审计“免疫系统”的层级架构，将国家审计“免疫系统”分为战略层级免疫系统、职能层级免疫系统和常规型免疫系统。所谓战略层级免疫系统主要是针对关系国家安全、国家利益和国计民生的重大资源流动项目，或可能存在的重大风险项目而启动的审计“免疫系统”。在审计目标确定、风险等级设计、人力资源配置和组织结构等方面体现了国家审计的前瞻性、全局性和系统性。如近年开展的北京奥运财务收支审计、汶川地震灾后重建审计都体现了国家审计战略“免疫系统”的特征。在国家审计战略“免疫系统”架构下，首先着眼于对国家宏观经济形势，如GDP增长率、CPI的变化情况，汇率走势进行分析，从中发现或识别可能影响国家经济安全的风险因素；其次，结合不同行业对外部经济环境变化的敏感性，确定重大风险发生的“方位”，从而有的放矢展开系统的战略审计。如房地产行业对利率的变化非常敏感，当国家利率政策发生变化，对房地产行业的冲击势必会影响金融系统的安全性。因此，提前对国家金融系统信贷资产的安全性作出评估和审计，对于有效防范金融危机的扩散有着重要意义。职能层级审计“免疫系统”是指根据公共财政资金涉及的职能领域而建立的审计系统，如公共财政审计、环境保护审计、科研投入审计、国有资金运营审计、基础建设资金投入审计等方面，每一个职能系统中又可以分为若干子项目，如公共财政审计包括购买性支出审计、转移性支出审计、公共收入审计、税收审计和负债审计等内容。常规型审计“免疫系统”主要是针对中央及各级政府预算审计而建立的系统，建立该系统的目的是对预算编制的合理性、合法性、真实性和效益性进行系统评价和监督。由于预算控制是政府管理的常规性控制手段，常规型审计“免疫系统”基于日常维护和不断增进政府预算控制效能为目标，在国家审计“免疫系统”中发挥着基础性作用。
（二）完善国家审计“免疫系统”的构成要素
无论是战略层次、职能层次和常规层次的国家审计“免疫系统”都包含了基本要素，对于发挥审计系统的防御和监督功能有着重要支撑作用。这些要素包括组织、技术、人力资源和系统耦合等方面要素。组织要素在现有组织架构基础上，根据国家审计系统层次和审计目标向更灵活、具有一定自我组织、自我适应特点的组织模式转变。技术要素要求革新现有观念，建立基于网络环境的审计“免疫监测系统”。国家审计“免疫系统”的建立，对人力资源的素质有着全方位的要求，不仅要熟悉审计理论和审计实务，还要求对宏观经济形势、企业战略管理、金融衍生交易等跨学科的知识领域有所了解和涉猎，增强审计人员对社会经济运行发展态势的敏感性，及早发现和消灭侵蚀社会机体的“病灶”，从而健全和完善制度，保证国家资源运行的安全性和可靠性。系统耦合要求国家审计“免疫系统”作为一个开放系统，要和保证国家安全的其他系统之间进行随时沟通和联系。系统耦合要素包括常规的会审制度、审计结果公告制度、风险预警机制、审计建议整改制度等方面内容，通过系统耦合要素使国家审计“免疫系统”能够融入到保证国家、经济社会可持续发展的系统环境中，切实发挥国家审计预警、揭露、抵御等功能。
（三）建立有效的“免疫监测系统”
建立国家审计“免疫系统”的目标客观要求改革现有事后、静态审计模式向动态、实时的模式转变。为此，在技术手段上应更依赖信息集成系统，通过建立动态数据采集、动态监测分析、动态预警反馈、动态督促整改的审计方式，促进国家财政资金和民生资金的管理规范化和使用有效性，发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。该信息系统可通过建立计算机仿真系统，借鉴免疫系统的自我学习、自我组织和自我适应特点，建立有关“免疫”系统的自我适应模型。该系统框架如图1所示：
图1 “免疫”监测系统的示意图
该模型包括前端触发响应组件、审计知识库、审计风险评估组件、审计机制策略库和审计操作执行等组件。各组件的含义和功能如下：
前端触发响应组件：当受到外界“病毒”攻击时，该组件作出反应，发出有关审计需求的信号；审计知识库：该组件中存放各种与审计风险相关的特征值知识，将审计活动进行有效语义化，定义状态信息，将自然语言描述成可量化的数据语言；建立审计特征值，特征值越完善，可识别“病毒”攻击能力越强；审计风险评估组件：当前端触发响应组件发出审计需求信号时，该组件根据审计知识库内容对系统当前的风险状态进行评估，决定系统所处的风险等级，以此判断是否对当前状态的审计策略进行调整。审计风险等级调整部件：根据审计风险评估结果，自动调整系统的风险等级，并以此作为选择审计策略的依据；审计策略库有若干个在不同风险等级水平下的审计模式，审计模式选择以后，系统自动发出审计策略执行命令，审计操作部件完成有关审计策略执行动作，并将审计结果反馈到系统前端，判断系统是否仍然受到“病毒”的威胁，是否需要进一步加强或调整系统的风险状态。
结束语
建立国家审计“免疫系统”对于现有审计系统来说，是一个全新的挑战。有关国家审计“免疫系统”的理论有着重要的意义。本文认为国家审计“免疫系统”在组织结构上，应建立更灵活，具有自我组织适应特征的组织框架；在技术、人力资源和系统耦合等方面完善国家审计“免疫系统”的构成要素；在审计技术方面，重点发展具有一定智能性、仿真特点的审计“免疫检测系统”，从而使国家审计“免疫系统”功能拓展真正落到实处，具有可操作性。