中国电力体制改革的新进展及其深化，本文主要内容关键词为：体制改革论文,新进展论文,中国电力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F407.61 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2005)06-0018-05
20世纪80年代以来，世界各国的电力工业都掀起了“引入竞争机制”的体制改革浪潮 ，放松管制，对发电、输电、配电和售电的垂直一体化体制进行分割。从发达国家的改 革经验看，电力改革的绩效总体上是显著的。我国的电力体制改革虽然在一定程度上开 放了发电市场，引入了新的投资和经营主体，从而推动了电力工业的快速发展，但同时 ，竞争机制缺乏、市场人为分割、政府管制不力等问题也日益凸显。本文拟在对我国电 力运行之“怪圈”进行分析的基础上，对电力体制改革所取得的新进展加以分析和讨论 ，并相应地提出进一步推进电力改革的政策建议。
一、现阶段我国电力行业的运行态势
1.电力需求
受国民经济持续快速增长的拉动，2004年我国电力消费继续保持强劲增长态势，全社 会用电量达到21735亿千瓦时，比去年同期增长14.9%。其中，第一产业用电量612亿千 瓦时，同比增长2.7%；第二产业用电量16258亿千瓦时，同比增长16.4%；第三产业用电 量2435亿千瓦时，同比增长15.2%；城乡居民生活用电量2430亿千瓦时，同比增长8.2% 。
社会用电量增长与国民经济增长有着极为密切的关系。除1990和1991年外，上世纪90 年代我国的电力消费弹性系数一直小于1；但从1999年开始，电力消费弹性系数迅速上 升，2000年回升到1.19，2003年更是高达1.77；2004年电力消费弹性系数将有所回落， 但估计仍会大于1.4。从长期看，随着我国的经济增长逐步转向主要依靠技术进步，电 力消费需求的增速将放缓，电力消费弹性系数将下降。
从电力需求的结构来看，工业用电是我国电力消费的主体，但其比重逐步下降，从199 0年的78.2%下降到了2004年的73.6%；居民生活用电从1990年的7.7%提高到了2004年的1 1.2%。
2.电力供给
2004年底全国发电设备容量达到44070万千瓦，比上年增长12.6%。
从电力供给结构看，火电一直在我国电力供给中居主导地位。2004年全国发电量为218 70亿千瓦时，同比增长14.8%。其中，水电发电量为3280亿千瓦时，同比增长16.6%；火 电发电量18073亿千瓦时，同比增长14.5%；核电发电量稳步增长，全年发电量501亿千 瓦时，同比增长14.1%。
3.电力供给短缺与过剩轮回“怪圈”及其基本成因
长期以来，中国电力工业总是在短缺与过剩不断轮回的“怪圈”中徘徊。1998年以前 ，短缺一直是中国电力工业发展的“关键词”。1998年，受东南亚金融危机和国内经济 紧缩等影响，出现了电力过剩。而到2003年，全国又有21个省份拉闸限电；2004年，拉 闸限电的省份扩大到了24个，夏季电力缺口超过3000万千瓦，相当于发电装机总容量的 8%。在电力短缺的推动下，未来两年中，中国拟投入2000亿元建设144家新电厂，新增 装机容量为75千兆瓦，另外还有装机总量为250千兆瓦的电厂等待批建，这种投资热潮 很可能在2006年前后演化成为新一轮的电力过剩。
电力“怪圈”的产生与我国滞后的电力体制改革有着较强的关联。
从投资主体看，虽然自1985年开始，我国先后推行了一系列改革，初步形成了国有资 本、外资、民资等投资主体多元化的局面，但是国有资本在电力投资中仍然居于主体地 位。不同性质的资本在政策层面上始终处于实质性的不平等地位。这一方面抑制了非国 有资本投资的积极性，另一方面，也导致了长期以来我国的电力投资未能真正建立在对 未来需求的科学预测的基础上。随着我国经济的发展，电力需求结构会发生很大的变化 ，从而电力需求的增长会呈现出较大的波动。在政府为主导的电力投资体制下，政府官 员对政绩的追求使得国有资本对电力的投资具有较强的短期行为倾向，电力投资的规模 与电力需求的变动相适应的局面难以形成。
长期以来，我国电力市场被人为分割，省间市场有着较高的壁垒，导致在一次性能源 集中地区远离电力负荷中心而需要跨省配置电力资源时，由于行政区划的分割而导致配 置效率较低。这造成了电力短缺与过剩地区并存的局面，加剧了中国电力供给与需求的 矛盾。
二、2002年新一轮改革以来电力体制的变化
建国以来我国电力体制的变动，大体可分为三个阶段：第一阶段从1949年到1978年， 电力工业管理实行政企合一、垂直垄断的管理体制；第二阶段从1978年到1997年，电力 工业对政企分开、市场化管理的体制进行了探索；第三阶段自1997年至今，逐步实行政 企分开、市场化管理的新体制。
2002年2月10日，国务院发布《电力体制改革方案》，据此，我国电力工业进行了一轮 迄今最为深刻的改革。本次改革的基本内容是“厂网分离、竞价上网”；改革方案的核 心部分有三方面，即“纵横双向彻底拆分国家电力总公司、重组国有发电企业和确立新 的电价形成机制”。三年来，改革已经迈出实质性步伐，并取得了积极的阶段性成果。
1.资产重组
(1)发电资产。在“厂网分离”的前提下，按照“资产规模、质量大致相当，地域分布 基本合理，在各区域电力市场中的份额原则上不超过20%”的主要准则，原国家电力公 司系统的主要发电资产，经重组后进入中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华 电集团公司、中国国电集团公司和中国电力投资集团公司。重组后，每家发电企业都表 现了明显的竞争意识，激发了投资电源建设的积极性。在竞争的压力下，5家发电集团 公司都已经提出了明确的战略思路和发展方向，建立、健全了组织体系，积极寻找有效 途径，抓紧进行重组、改制，规范公司治理结构，强化内部管理，最大限度地降低成本 。
(2)电网资产。2002年，组建了国家电网公司和中国南方电网公司。2003年，由国家电 网公司控股，先后组建了东北、华东、华中、西北和华北电网有限公司。电网公司的重 组，从体制上打破了“省为实体”的组织形式，构筑了省级、区域和国家级三级电力市 场的框架，为建立区域电力市场，促进跨省联网，实现西电东送，在更大范围内实现电 力资源的优化配置创造了条件。
2.主辅分离
根据“先主后辅、先上后下、先易后难”的重组原则，先在中央级管理层面，将原国 家电力公司直属的四个比较大的规划设计、水电施工等辅业单位直接改组或组建为中国 水电工程顾问集团公司、中国电力工程顾问集团公司、中国水利水电建设集团公司和中 国葛洲坝水利水电建设集团公司等四家辅业集团公司。
3.直接供电
在售电环节引入竞争，让终端用户自由选择供应商，让公众真正从行业改革中获得最 大的利益，是中国电力体制改革的最终目标。直接供电是电力体制改革的直接突破。20 04年4月，国务院电力体制改革工作领导小组印发了《电力用户向发电企业直接购电试 点暂行办法》，以保证该项试点工作规范、有序地开展。吉林炭素有限责任公司向吉林 龙华热电股份有限公司直接购电试点实施方案，是该暂行办法颁布后全国第一个直接购 电试点方案。
4.电力监管
自2003年国家电力监管委员会挂牌以来，监管工作有序地展开，并不断得到加强。《 电力监管条例》正按程序报国务院审定，即将出台。东北、华东、华中、南方区域电监 局和成都监管办公室已经成立，并开始履行监管职责。2005年，6大区域电监局和11个 城市监管办公室将陆续组建完毕，电力监管工作将直接延伸到第一线。
5.配套措施
电力改革不单纯是电力行业的改革，深化电力体制改革旨在建立电力市场体系。电价 改革是电力改革的核心，也将贯穿于电力改革的全过程。此外，还涉及到电力投资体制 改革、建立有效的环境治理机制等，需要研究切实可行的政策措施。
三、2002年新一轮改革前后电力市场结构的比较
市场结构是决定产业组织竞争性质的重要方面，大致可分为竞争性市场结构、垄断性 市场结构及介于两者之间的垄断竞争性市场结构3种类型。
1.市场集中度
(1)2002年新一轮改革之前。2002年，国家电力公司系统发电量完成7724亿KW，占全国 发电量16541.64亿KW的46.7%。售电量完成10700亿KW，占全国售电量12976.89亿KW的82 .5%。固定资产投资完成1645亿元，占电力工业建设项目固定资产投资完成额2296.92亿 元的71.6%；其中，在基本建设投资完成额中，按行政隶属关系分，国家电力公司全资5 04.25亿元，占基本建设投资完成额1238.81亿元的40.7%。截止2002年底，原国家电力 公司拥有全国46%的发电资产和全国90%以上的电网资产。
在区域电力市场上，由于原国家电力公司的垂直一体化领导，原国电系统发电公司凭 借电网资源在发电市场上占有网络绝对优势地位，并通过全资子公司和控股、参股的方 式，控制了地方大量优质电力资产和主要发电企业。
(2)2002年新一轮改革之后。在发电资产重组中，新成立的五大发电集团公司近乎平均 地分配了原国家电力公司系统发电资产的80%，是行业的前5强。2000年5家公司占全国 装机容量31932万kW的51.0%。在国家发改委下达的2003年县域电网建设与改造项目固定 资产投资计划中，国家电网公司为232.3亿元，占全部334.2亿元的69.5%，南方电网公 司为45.5亿元，占13.6%，合计占83.1%。2002年新一轮改革之后，我国电力行业的市场 集中度虽仍然较高，但与改革前相比，无论从全国范围看，还是从区域市场看，集中度 都已明显下降。但另一方面，输配电环节的集中度仍然明显地高于发电环节。
2.电价形成机制
(1)发电电价。发电电价也称上网电价，一般指省级以上电力公司向独立发电厂(包括 合资电厂、集资电厂等)购电时的电价。1985年以前全部由国家投资建成的老电厂，及1 985-1992年期间由电建资金投资建成的电厂没有发电电价，只能通过国家批准的目录电 价回收直接的运行成本，包括折旧、燃料费用、维护检修费用及工资等，但不包括投资 回报。1986-1992年期间建设的非中央政府投资的电厂和1992年以后建设的所有电厂， 发电价格执行“新电新价”政策。“新电新价”的主要原则是“还本付息电价”，即制 定上网电价，保证电厂投资者在相对短的时间(一般为10年左右)内偿还所有本金和利息 ，并获得较高的投资回报。省和省级以上的电网调度的独立发电厂上网电价由国家级部 门审批，地方独立电网调度的发电厂上网电价由省级部门审批。
(2)销售电价。销售电价分为管制电价和指导性电价两类。管制电价是以电力部和国家 发改委每年颁布的目录电价表为基础，各地区有关部门征收的各种附加费和加价一并附 到管制的电价中。指导电价包括管制电价，当用户年用电量超过一定的消费量时，再加 上各种附加费和加价。
将上述两方面的分析结合起来，可以认为：这一轮改革前，中国电力行业的垄断性特 征非常显著，改革后，垄断程度在降低，竞争性在加强，中国电力行业已从垄断性市场 结构演化为垄断竞争性市场结构。同时必须看到，目前电力行业的垄断性特征有着较强 的行政性色彩，这主要体现在两个方面：一是五大发电集团都脱胎于国电系统，相互之 间有着天然的联系，它们甚至可能出于同一目的，达成默契性协议，实行一定程度的价 格垄断；二是从电价形成机制看，无论是发电电价，还是销售电价，它们的形成过程并 非是由供需双方来调节与决定的，而有着明显的政府干预痕迹，行业管理的计划色彩很 浓。
四、进一步推进电力改革的政策建议
自《电力体制改革方案》实施以来，中国电力行业的市场化改革取得了重要进展：厂 网分离已基本完成，垂直一体化垄断经营的体制和模式被打破，发电领域的投资激励机 制开始形成，电力行业已经从垄断性市场结构演化为垄断竞争性市场结构。
作为一个基础产业，电力行业的平稳运行对于保证国民经济快速、健康的发展有着十 分重要的意义。为此，必须进一步积极、稳妥地推进电力市场化改革。政府应通过“逆 向调节”，保持电力行业的平稳运行。企业应拥有真正的自主权，在国家法规、政策的 框架内，按照利益最大化原则，从事电力投资与经营活动。
1.完善投融资体制
第一，在发电环节放松管制，引入竞争，制定公平参与的政策，吸引民营资本和外资 进行投资；国有资本投资向电网基础设施倾斜。
第二，支持可再生能源的发展。以煤为主的一次性能源结构与发电结构给中国环境造 成的压力日趋严重，应按照可持续发展的要求，对水电、核电、风电等可再生能源的发 展给予扶持政策，包括融资、还贷、税收和保护电价等办法。
第三，充分利用资本市场融资。吴霆(2004)分析了在上海和深圳交易所挂牌上市的50 家电力企业1999-2003年期间的资本结构，认为电力行业上市公司的财务政策比较保守 ，没有充分利用财务杠杆的积极作用。
2.理顺电价机制
2003年7月，国务院发布了《电价改革方案》，其基本思路是：稳步推进电力体制改革 ，建立清晰的、分环节的电价体系和相应的电价形成机制，并建立规范、透明和高效的 电价监管制度。应在《方案》的指导下，改变现行的上网定价制度，在区域范围内实行 竞价上网，建立公平的竞争机制，促使发电企业在投资建设和生产经营环节最大限度地 降低工程造价，减少经营成本。
我国输电网的建设仍很落后，在电网公司与发电公司分离之后，输电网同样面临发展 的问题。因此，我国电力市场的输电定价，应考虑到电网公司的年度收支平衡，适当调 高输配电价比重，以利改善电网结构。
电力价格应在市场中通过电力供给与需求来调整，而不是由电网运营商或政府物价部 门来制定。可以在市场形成价格的基础上调整峰谷电价，鼓励在低谷时多用电，高峰时 节约用电。
3.推进直购制度
当前单一购买模式下的竞价上网，只是电力市场的初级形态。要通过电价反映真实的 电力供求关系，需要培育多家购电主体，包括大的工业用户和独立的配电商。只有赋予 买卖双方充分的选择权，在多买、多卖的条件下，才能形成反映市场供求关系的真实价 格，才能通过价格信号调整电力供求关系，实现发电与售电价格的有效联动，才能通过 双边或多边的交易形式，逐步建立起成熟的高级市场形态。
4.健全电力监管
现代市场经济是法制经济，要打破传统的电力运行方式，建立新的市场经济秩序，就 要在政府与企业、发电与电网、供电与用户、市场与监管之间明确各自的权利义务关系 ，建立新的“游戏规则”。监管部门要依法履行职责，规范市场竞争秩序，防止滥用垄 断权力，维护公平竞争，保护投资者、经营者和消费者的合法权益，为各类主体创造良 好的市场环境。