“股东权”实现理论与社会主义新农村的村民自治权——以“广西兴安县金石乡中洞村修水电站纠纷案”为切入点，本文主要内容关键词为：兴安县论文,修水论文,自治权论文,纠纷案论文,广西论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D921 ［文献标识码］A ［文章编号］1009—8003（2006）05—0048—09
村民自治是中国农村实现直接民主的主要制度。从1982年《宪法》中关于村民自治的条款到1987年《村民委员会组织法（试行）》及1998年《村民委员会组织法》中关于村民自治的规定，村民会议和村民委员会作为自治机关的地位得以逐渐确立和完善。1998年颁布实施的《村民委员会组织法》第2 条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”该条规定与《宪法》第111条第1款的原则规定即“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举”均界定和说明了村民自治的运行框架和实现机制。村民自治权运行的组织框架是村民会议和村民委员会，村民会议作为村共同体内的最高权力机构，在涉及与自治体即村共同体的全体村民利益相关的事项上有最高决定权；村民委员会是村民自治体中的执行机关，其职能包括：（1）管理权，即负责村内公共事务和公益事业的日常管理；（2）代表权，对外代表本村开展工作；（3）召集权，负责召集并主持村民会议或村民代表大会。[1] 按照这一组织框架，自治机关通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的内在运行机制保证村民自治权得以实现。然而，目前村民自治的组织架构和运行机制却愈发突显其内在的缺陷，暴露出诸多根源上的矛盾。在此，本文以发生在兴安县金石乡中洞村的修水电站纠纷案为切入点展开论述。
一、案例及引出的问题
广西兴安县金石乡是一个依山傍水的山乡，四面环山，有着丰富的水资源。近年来，农村水资源丰富的地方兴起修建小型水电站，由外地投资商投资水电站开发工程，生产的电直接输出至邻近的县、市，效益明显。地处金石乡中部的中洞村也不例外。为了充分开发利用本村的水资源，中洞村委会广招投资商，2002年7月，一批投资商进驻中洞村，沿着水量丰富的松江河，轰轰烈烈立即上马了好几个工程。因为水电站一般修在邻水的山湾或山坡上，故需占用林地甚至耕田。几个工程的投资商与中洞村委会多次协商，最后商定了占用林地、耕地的补偿办法。因为松江河水流量大、水质好，中洞村几乎全村村民的农耕用水、生活用水也都引用这条河的水。考虑到修水电站会对村民的用水造成一定的影响，投资商与村委会的成员协商后决定每户按人口每人一次性补偿400元，有池塘的每一口池塘再补偿500元。得到补偿费后，中洞村民都很欣喜，认为村委会与投资商已商定好所有的事情，不要村民们自己出面就能得到一笔补偿费，于是也没对后果作过多的考虑。经过近一年的修建，2003年6、7月间，中洞村的两个水电站相继投入使用。开始的几个月因为雨水多，松江河的水流量大，村民的生产生活用水没有出现什么问题。但到了11月份，松江河的水流量急剧下降，以前同期还有一尺深水位的松江河随着水电站的运行变成了小溪流。因为冬耕用水，村民不得不轮流为自家的冬耕田抢着守水。到了春节前后，情况更加严重，连村民的生活用水也接不上了。村民们怨声载道，都认为是因为修了水电站后才出现这么严重的断水问题，纷纷表示要投资商赔偿村民的损失。这一问题出现后，村中几个较有主见的村民联合起来直接找到了水电站的投资商理论，要求投资商以每户赔偿5000元的条件解决问题，否则就不允许水电站继续生产下去。投资商面对村民的责难，只有道出事情的原委：中洞村委会当时在与投资商协商时已签订了开发利用协议，在投资商支付村民所有的补偿款项后，对因电站运行引起的缺水问题不再负赔偿责任。投资商还拿出当时签订的协议让村民们看，协议上果然有这样一条：“电站投资方对中洞村民以人口算每人补助400元，有池塘的户每口池塘补助500元，此补助款项全部支付后， 投资方对因电站运行引起的松江河水位降低、水量减少等问题不再负赔偿责任。”村民们见协议书上有村委会委员的签名盖章以及该村几位与村委会委员有亲戚关系的四、五人的签字，这证明该协议的确为村委会与投资方所签。但如此不公平的合同为何村委会干部还愿向投资方屈就呢？村民们疑惑了。在村民的一再追问下，投资商终于道出了内幕：村委会委员在与投资商协商过程中，每人从投资商处获得了5000元的好处费。弄清楚事情的原委后，村民们愤怒了，纷纷将矛头对向了村委会，但村委会干部则以“他们为联系投资商、与投资商协商开发补偿等事宜花费了不少的时间和精力，这区区5000元是投资商给他们的辛苦费”为由，做起了投资商的盟友。在多次要求未果的情况下，村民们气愤至极，于2004年5 月联合起来一纸诉状将中洞村委会委员诉至法院。起诉理由是：该村委会干部漠视村民的权利，涉及到全村集体重大利益的事项未召开村民大会，就擅自背着村民与投资开发商签订合同，导致了严重的后果，损害了村民的合法利益。且该村委会干部私自从中牟取利益数额较大，是严重的侵犯村民自治权的侵权行为和渎职行为。目前，该案还在审理当中。
本案被《桂林日报》于2005年3月12日登载后， 在桂林地区乃至广西引起了强烈的反响，作为村民自治进程中影射出来的一面镜子，中洞村委会与村民之间的矛盾决非偶然和一朝一夕所致，这不得不让我们重新审视现行村民自治权实现的组织架构的合理性和运行机制的成效问题。
从本案中引出的问题是：（1）该村村民会议的权力未启用， 最高权力机构的作用未得到发挥。（2）该村村委会有越权之嫌。
中洞村于1989年建立村民委员会，该村委会几乎管理着本村所有的公共事务，村委会虽然按照《村民委员会组织法》的规定每3年换届选举一次， 但每次当选人员及职位都变动不大，几乎是换汤不换药。涉及全村村民利益大事，村委会开始还能召集村民召开村民大会，但村民并不积极，到会人数不多，村委会遂作罢，以后逢重大事项就采取干部上门征询意见的工作方式，或干脆召开村民委员会代替村民做决定。本案中，投资商进驻中洞村修建水电站会影响到中洞村民的日常生产生活用水问题是涉及全体村民的重大利益之事项，当然属于村民会议讨论决定的范围，但村委会委员却没有召集召开村民会议就此事进行讨论，而是委员间讨论衡量利弊后就擅自做主允许了投资商修建水电站。在就如何对村民进行补偿的款项和责任问题上，村委会未尊重村民意见，只让几个代表在上面签字就草草了事。尤其是村委会委员从中获取“辛苦费”，更有牺牲其他村民利益牟取私利之嫌，故中洞村民将村委会以侵害村民自治权和严重渎职为由告上法庭。
二、现行村民自治权运行框架及内在机制的状况和缺陷
中洞村修水电站纠纷一案也决非偶然性现象，类似事件，媒体早有披露。《中国青年报》1999年8月4日的“综合新闻版”以及《民主和法制画报》1999年10月18日第三版“法苑新闻”均报道了内蒙古呼和浩特市孔家营村委会根据“乡规民约”在发放征地安置补偿费上剥夺了25户迁入该村未满30年的村民的“村民资格”，使89人无法享受到村民待遇。《广西政法报》2000年10月25日刊登了广西平乐县二塘镇九龙村委会主任刘石林、村支书郑松林因受贿被检察机关批准逮捕的消息，该报2002年5月24日转载新华社5月23日电关于内蒙古凉六县三苏木乡园子沟村干部冒领退耕还林补偿款。① 这类案例在各报刊经常刊登。细析类似中洞村修水电站纠纷案，不难发现，矛盾产生的根源恰恰在于村民自治制度本身，矛头是村委会权力过大且缺乏应有的制约，从而导致村民自治权实现遇障。下面将更进一步分析现今农村村民自治权运行框架的现状及缺陷。
（一）最高决策机构——村民会议的权力运行缺乏保障
《村民委员会组织法》中明确规定，村民会议是村民自治的最高权力机构。村民会议由年满18周岁的全体村民组成，每一村民享有一份表决权，是自治体内部的最高决策机关，其职能包括：（1）选举和罢免村民委员会成员；（2）讨论并决定涉及村民重大利益的事项，即《村民委员会组织法》第19条规定的八类事项；（3）制定和修改村规民约；（4）监督村民委员会的工作。[1] 从《村民委员会组织法》的规定来看，村民会议作为村民自治最高级别的会议，除拥有最高决策权之外，还拥有“立法权”（村民自治章程和村规民约的制定修改）和监督权（监督村民委员会的工作）。另外，作为村民自治前提的选举村民委员会的权力也由村民会议享有。由此可见，村民会议是村民直接行使权利的权力组织，在村民自治体内处于极为重要和关键的地位，它是村民自治权实现的最直接的民主依托。因为村民自治权的运作实际上是村民依照民主程序行使个体权利的结果。失去了村民会议或者说村民会议的作用得不到正常发挥，则通过村民自治实现直接民主就会失去基本的保障。现行村民会议的权力运行状况并非像《村民委员会组织法》等相关法律法规设置的那么完美，上述“中洞村修水电站纠纷案”就可“窥一斑而见全豹”。现行的村民自治中，《村民委员会组织法》规定村委会召集召开村民会议，村民会议由年满18周岁的村民组成，凡符合这一条件的村民均享有“成员权”，村民享有此权力的条件很低，但该种“成员权”并非为村民所重视，由于体制、意识等多方面的原因，造成村民对村民自治制度的认同感不足。村民自治作为从政府到村民个人的自上而下的政府推动型民主，并非能获得村民的完全认同，许多村民将村民自治视为政府行使权力的方式，把村民委员会这个管理自己的组织理解为政府管农民的组织，对村民个人参加村民会议实现“成员权”的直接民主方式较为漠视，故在召开村民会议时抱“事不关己，高高挂起”的态度。加之，村民会议作为临时性的议事机构，因其参加人员众多，在召集上并非容易，召开一次村民会议要组织者一一上门劝说发动，最终还常常因为到会人数不足而草草了事。村民会议启动难、流于形式的障碍直接影响了最高权力机关作用的发挥。久而久之，村委会不再愿意召开村民会议，而是代之以村委会委员会议，顶多再找一两个代表就代替村民会议决策重大事项。因此，《村民委员会组织法》关于“属于村民会议决定的事项不得由村民委员会自行决定”的禁止被打破，这为权力的滥用埋下了祸根。另外，《村民委员会组织法》第16条关于罢免村委会的条款，规定村民会议行使罢免村民委员会的权力。但法律规定组织召开村民会议的工作由村委会承担。除非有五分之一以上有选举权的村民联名才可以罢免村民委员会成员，罢免村民委员会的成员须经有选举权的村民过半数通过。[2] 但“五分之一”这个数目并非容易达到，何况就算在联名罢免时达到了五分之一，但并非在通过罢免决议时能够达到有选举权的村民数的一半。这样的法律规定使得村民会议罢免村民委员会的条件与选举村民委员会的条件不对等，造成选举容易罢免难的状况，使得村民会议这个最直接的民主依托的监督作用几乎无法实现。
（二）执行机构——村民委员会集多项权力于一身，缺乏有效的制约和监督
《宪法》和《村民委员会组织法》均明文规定村民委员会是村民自治的组织形式，村民委员会的主要职能是村民自治、协助行政和经营管理集体资产。② 从法律层面看，村民委员会兼有众多社会职能，是农村社会的一类重要主体。《村民委员会组织法》和《宪法》赋予村委会的行政职能包括：办理本地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映群众意见、要求和提出意见。《宪法》将村委会行政职能的具体法律规定权授予《村民委员会组织法》。《村民委员会组织法》第19条规定了村委会的职能，相当于赋予了村委会以“行政管理执行权”。事实上，村民委员会享有了管理本村所有公共事务的广泛权力，这些权力与政府机关的权力非常相似，包括管理和经营集体财产、维护社会秩序、提供公共服务等管理权力。村委会经过村民会议或村民代表会议的同意，可以向村民收取集体提留或者临时集资，因而具有财政权。除了这些法定权力和职责外，村委会受乡镇政府委托，担负了许多国家行政职能，包括征收公粮、税款、乡镇统筹、计划生育、宅基地审批、确定五保对象、参与社会综合治安管理，等等。相当于接受了乡镇政府的行政委托。可见，法律法规和基层政权组织将辖区内的政治、经济、文体、治安、处理民间纠纷等等权力都赋予了村民委员会，村委会事实上拥有了“立法权”（制定村规民约）和“司法权”（调解民间纠纷）以及“行政权”（管理执行自治体内的公共事务和公益事业）。村委会在自治过程中是直接实施管理权力的机构，在村委会实施管理职能时，其与村民形成管理与被管理的不对等法律关系，因此，它极有可能侵犯村民和其他公民的个体权利，故对村委会的权力进行规制就显得尤为重要。然而，现行的法律法规中对村委会的规制并不能充分发挥作用。《村民委员会组织法》第22条第2款规定村民对村民委员会的工作进行监督。这一规定在实施上陷入了不能，因为村民作为单个的权利个体，在权利意识上并非能产生组织性的力量，因此村民个体在监督村民委员会的工作上，其力量是极其微弱的。当然，现实中，村民进行监督经常采用的方式是召开村民会议，但村民会议是临时性机构，这种临时性的特点对正当有效履行其职能必然会产生阻碍，临时性的特点使村民会议难以对村委会执行村民会议决议的情况进行及时有效的监督，且《村民委员会组织法》第18条第2款规定：“村民会议由村民委员会召集。 有十分之一以上的村民提议应当召集村民会议。”这种召集召开会议的方式本身就存在村民委员会享有过大自由伸缩度的问题。而且这种监督是滞后和被动的，常常是极为紧迫或后果严重时才召开村民会议行使监督权，难以达到监督之原本目的。而且在罢免村委会成员时召集村民会议的权力也由村委会行使，这实际上是使监督权和被监督权集于一个权力主体，由于权力天生具有膨胀性和侵害性，现实中是没有任何一个权力主体愿意限制自己的权利甚至罢免自己的，因此，法律明文规定的村民享有罢免村民委员会的权力实际上是一张近乎空白的权力支票，在法律规定之初就注定了它的不可实现性。
（三）司法处理机构——调解委员会因其地位卑微和尴尬，使其角色作用受阻
现行村民自治制度的框架中，在村委会下设有人民调解委员会，作为村委会下属的专门委员会之一，调解委员会承担了调解村自治体内村民之间的纠纷的职能，调解委员会根据法律法规和村治章程，享有了一定程度的“司法”处理职权，就村民内部的纠纷以村委会的名义参与和主持调解，具有准“司法裁判官”意义上的准“司法裁判权”。此外，对于自治共同体内部村民个体违反村治章程的行为，尤其是在个体侵害自治共同体的整体利益时，如某一村民未经其他村民或村民大会的同意将村中属于集体所有的暂时闲置的土地开垦出来为自己所用等，调解委员会可以自治机关的名义对该村民个体的行为进行准“司法”意义上的判定和裁决，要求该村民向村集体返还被占有的土地。因这种判定和裁决是依照自治章程或村规民约进行的，因此在自治体内部应具有一定程度上的强制性。村民自治制度设置这一专门委员会的立法意愿固然是好的，但在实际执行上，调解委员会却经常被推上卑微和尴尬的境地。首先是调解委员会毕竟是只具有“调解”性质的专门委员会，虽然最高人民法院2002年9月16 日公布了《关于审理人民调解协议的民事案件的若干规定》，确定自2002年11月1日起人民调解协议具有法律效力，但在受调解方反悔或拒不执行调解结果时，调解委员会因其缺乏像司法机关那样的强制执行机关而常常使调解所付代价付诸东流。其次，因国家政权中的公安执法部门对辖区内的治安工作享有职权，根据中国农民传统的“有事找政府”的习惯意识，在村民内部之间发生可由人民调解委员会调解的纠纷也常常借助于基层政权的力量来解决，从而架空了村民委员会下设的调解委员会的作用。此外，也是最不可忽视的是，村民委员会常常做起自己的“法官”。调解委员会既然是村委会下设的专门委员会，村委会的成员通常兼任专门委员会的成员，其在履行职责时必以维护村委会的权威为己任，但当遇到类似于前述的“中洞村修水电站纠纷案”的涉及村民委员会与村民之间的纠纷时，则调解委员会就会陷入尴尬的局面；要么做村民委员会自己的法官，要么就被村民搁置，其作用完全得不到发挥。
详析中洞村修水电站纠纷案以及现行村民自治权运行结构的状况可知，村民自治权在现行的以村民会议、村民委员会为框架的体制下已不能得到很好的实现，其根本原因就在于村民自治权运行中权力的分工和配置不合理，权力得不到监督和制衡。因此，如何构建新的村民自治权运行架构和机制，使自治体内的权力相互制衡同时使村民自治权得以实现，成为推进村民自治进程中亟待解决的一大问题。
三、“股东权”实现理论和村民自治权的属性及运行规律
（一）股东权实现理论及股东权运行规律
现代公司制理论中，股东权即股权，是指股东因向公司出资而享有的权利。[3] 包括决策权、执行权和监督权。任何一个股份有限公司中，股东权的实现均需要借助一定的依托，即公司的机构设置和运行机制。当代较为健全的股份有限公司中，股东权实现所依赖的机构设置框架中一般都有股东大会、董事会和监事会这三个权力分支，是三种专门的公司机关。股东大会由全体股东组成，每个股东享有一份表决权。股东大会讨论决定涉及公司重大利益的所有事项，包括制定公司章程和其他规定等，是公司的最高权力机关，享有最高决策权。董事会是股份有限公司的执行机关，由股东大会选任并解任，负责执行股东大会的一切决议，并代表股东大会负责业务执行和公司日常经营管理工作。董事会是股东会下设的专门机关，对股东会负责，并行使除股东会权限以外的经营事项的决策权，如决定公司的经营计划和投资方案，决定公司内部管理机构的设置等。公司设经理作为董事会的执行机构，负责公司的日常管理经营工作，与董事会一起构成我国公司组织体系中的经营管理层。监事会是公司的监督机关，也是股东会下设的专门机关，其成员由股东会选任并解任，与董事会处于一种平行关系，负责对公司董事会和经理执行公司职务是否违法或违反公司章程进行监督，并有权检查公司的财务状况。以上三种机构各司其职，但又结成公司一体，作为公司组织制度中的理想框架，它们遵从了“公司所有权与经营权相分离”的规律，在公司组织机构的设置上体现了权力的分工与制约。根据分权制，股东大会与董事会、监事会各司其职，这三种机构相当于分别行使了立法权、行政权和司法权。③ 但这种分权又并非完全的“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”，而是在一定集权基础上的分权。股东大会作为公司的最高权力和决策机关，拥有最高最终的权力，代表了全体股东的最终利益，董事会和监事会作为其下设的两个机构，均需对其负责，决不能有违反股东会成员利益的行为。股东通过股东大会行使自己的最基本最直接的权利，董事会作为执行机关，在执行股东会的决议过程中，相当于执行了股东集合的意愿，而监事会在监督中限制了董事会的非正确执行行为，保障了股东权的实现。三机构各有自己的权力重心，在属于自己的合理的权力范围内有自主的决定权，但这种权力又相对受到其它两个机构的限制，从而达到一种权力的平衡，使股东权能在这种权力的制约与平衡中顺利实现。
（二）村民自治权的属性以及与股东权实现之相似之处
以上股东权实现须遵循“分权制约”的规律是否与村民自治权有某种必然的关联呢？是否也适用于村民自治权的实现呢？本文从村民自治权本身的属性以及与股东权实现中的相似理论进行分析。
1.村民自治权的属性。关于村民自治权是权力还是权利，学界一直在这两种界定上摇摆。持“权利”观点的学者认为，村民自治权既然是法律赋予一定范围内的村民在自治共同体内行使的自我管理、自我教育、自我服务的自由，则这种自由决定了村民可以自主行使或不行使，是否行使可根据村民的“意思自治”原则来决定，因此法律遵循意思自治的原则设立的是典型的私权，即权利；而持“权力”观点的学者则认为，村民自治权是一种集合的意志，在村共同体内享有管理公共事务的职权，且这些公共事务在政社分立前是由国家行政机关来行使的，要管理好这些公共事务的力量必须是一种公权力，因为只有公权力才具有法律保护的强制性特征。笔者认为，村民自治权是一种社会公权力，是一种由个体权利集合而成的集体权力。根据权力的特点可以验证这一判断。权力具有以下特点：（1）权力是公共机关管理社会的强力，具有公共性，它的目的不是体现权力行使者的个人利益，而是以国家和社会公益为目的；（2）权力不可以放弃或转让；（3）权力主体一般可以直接行使强制力，或通过某种作为或不作为直接影响相对人的利益；（4）权力具有扩张与侵犯的特性。村民自治权是在村共同体内，由自治机关来行使处理或办理本共同体内公共事务和公益事业的管理权，在“村”这个公共体内具有强制性。村民自从出生就随父或母的户籍入住某一村自治体内，而享有“村民”资格，其无选择加入或放弃加入自治体的自由。再次，作为自治机关，村民会议或村民委员会可以根据法律法规和村规民约就自治范围内的事项作出具有强制力的决定，作为相对人的村民必须服从这种公意的正确决定。此外，村民自治权虽然表现为村民单个的权利和自治机关整体的权力，但更多的是通过自治机关来发挥自治的功能，这就注定了它的易膨胀性和易侵犯性。前文所述的“中洞村修水电站纠纷案”就是一个典型的例子。由此可见，村民自治权是基于村共同体这个社会公共组织而产生的社会公权力。
如果从权力的来源上看，也可以分析出村民自治权作为社会权力的本质。洛克在政府论中提到：“当某些人基于共同的合意组成一个共同体时，他们就因此把这个共同体形成了一个整体，具有作为一个整体而行动的权力，凡是脱离了自然状态而联合成为一个共同体的人们必须被认为他们把联合成为共同体这一目的所需的一切权力都交给了这个共同体的大多数。”村民自治权是在国家变迁而兴起的权利多元化趋势中产生的，国家政权从某一部分社会公共领域退出，而相应赋予这一范围内的社会组织以自治权，这种权力集合个人权利在一定领域内发挥自治的功能，并以一种团体的姿态同国家权力保持制衡，阻止国家公权侵入自治领域。村民自治权就是这种由法律相应授予和村民赋予的社会权力。实际上，在村自治机关对自治事务进行管理时，所使用的权力既有通过国家法律设定授予的，也有通过村民一致同意而形成的，还有通过行政机关委托而获得的。不管其权力来源如何复杂，它都表明村民自治权绝非是遵循“意思自治”的私权利，而是一种具有法定强制性的社会公权力。
权力都有滥用的趋势。这是公权力运行的规律。因此，考察如何制衡权力是权力得以正常运行的重要保障。对权力的制约既有纵向的，如国家行政权力在纵向上形成的科层制制约模式，也有横向的，如国家权力分为立法、行政、司法三种相互制约的权力。对于村民自治权来说，更合理的是强化其横向制约，因为村民自治体不是国家机构，自身没有形成科层制的上下级管理模式，且与国家政权也不是管理与被管理的关系，权力的性质决定了对村民自治权的制约不能采用纵向制约的方式。在横向制约上，村民自治权主要可以通过其自身的组织框架的设置达到制约的目的。
2.村民自治权与股东权的相似之处。从上文关于股东权运行所依托的公司组织来看，股东权作为一种公司内部股东所享有的权利，当股东将单个权利个体交给公司的组织机构这个共同体时，就凝聚成了一种组织机构的权力，各权力机构的职能分工和权力制衡也遵循了“权力需要制约”的规律。正是遵循了这一规律，现代公司制的组织制度能够健康蓬勃地发展。对比村民自治权与公司股东权可以看到，两者有着许多相似的地方，包括权力来源、现行依托机构的成立及运作等。因此，讨论两种权力的相通之处，对借鉴公司组织结构重构村民自治权的运行框架有一定的启示作用。
首先，两者的实现都需要通过相关法律、章程加以规定。公司的机构设置、宗旨、活动范围等都需要借助章程来加以明确。《公司法》及公司章程全面规定了公司的设立组织及行为的各种有关问题，将行为规则化，有利地预防了侵害股东权利的行为发生，从而让股东权力也正常行使。与规范公司的法规和章程一样，村制章程是村民自我管理、自我教育、自我服务的综合性规章，明确地规定了村民自治组织的产生、职权和例会制度，也是目前我国农村层次最高、结构最完善的规章，章程制度已成为村民自治中不可缺少的一部分。
其次，村民会议与村委会、村民的关系与股东大会与董事会、股东的关系相类似。股东大会是公司的最高权力机关，我国《公司法》赋予股东大会最高的权限，凡是涉及公司重大事项都由股东会行使决定权，而《村民委员会组织法》和《宪法》赋予了村民会议的最高权威地位，村民会议与股东会的地位相当。在农村，村民是“股东”，村内一切权力应属于村民，村民大会具有股东大会的权威性。
董事会是在股东会中产生的，由符合股东“民意”的股民组成，负责执行股东会议的决议和负责股东的利益共同体即公司的日常经营管理工作。董事会是股东的利益的代表。公司的董事会一般设经理作为董事会的执行机构。相类似，村委会由村民会议选举产生，通过少数服从多数的原则，由全体村民合意选出的村民担任委员，村民委员会执行村民会议的决议，并负责管理村民自治体内的公共事务和公益事业，同时，村委会还设立主任相当于“经理”负责村委会日常工作的开展。村民委员会与董事会一样，都承担了“行政管理权”。
股东是公司权利框架的基本元素，公司的运行宗旨和目的都是为了实现股东的权利。设置公司的最终目的就是为了让公司的股东获利。相类似，村民是村民自治体的基本组成部分，法律允许成立村民自治体的最终目的是为了更好地实现自治体内村民个体的利益。村民和股东一样，将个体的权利赋予了能代表自己利益的自治机关，通过自治机关权力的行使而实现个体的权力。
行文至此，很有必要进一步说明一个问题，那就是村民自治权与股东权的区别。前文论及村民自治权与股东权有着相通和可以相互借鉴的地方，但并不意味着村民自治权与股东权在性质、特点等各个方面都相似，更不意味着村民自治权从产生到实现都完全可以照搬股东权的实现机制。笔者清楚地意识到，村民自治权与股东权有着许多不同的地方；一是从权力来源看，集体的股东权是由全体股东按照共同的合意形成的，在法律允许的范围内股东权的形式可以由投资者自由设定；但村民自治权除自治体内的全体村民赋予自治组织管理自治体内的公共事务和公益事业外，村民个人享有的自治权利是法律赋予的，且自治组织一部分权力还是行政机关通过委托的形式授予的。二是现代公司制遵循“契约自由”的精神，由全体股东按照意思自治的原则自由选择加入到公司之中来，在进入和退出上股东享有很大的自由选择权；而村民自治权是公权力，权力的设定有一定的强制性，村民没有选择加入和退出村自治共同体的自由权。所以，股东权和村民自治权在权力性质和特点上有着明显的不同，不过，笔者在这里所着重强调的是股东权实现的组织框架上有着一般权力可以借鉴的“分权制约”的模式，且本文意在借鉴股东权的“三会”组织模式，尽管两者存在一些不相通之处，但不妨碍借鉴股东权的组织框架来架构村民自治权的实现框架。
四、用公司组织的“三会”框架重构村民自治权的运行框架
由上面的分析可知，股东权与村民自治权具有许多相似之处，同属于“自治体”的“自治权”，在运行框架上就可以相互借鉴和融通。本文试图借鉴现代公司组织制度的架构模式来重构村民自治权的运行框架，以期村民自治权能更加顺利地实现。
（一）重构村民自治权运行框架的基石——维持村民自治与国家干预的适度平衡
村民自治制度赋予自治体内的村民以管理本共同体内事务的自主权，但并非意味着自治的村民可以毫无拘束地“自治”。现行村民自治制度之中存在的一个根本性的张力是村民自治组织的自主与来自国家的监督。[4] 村民自治作为现代国家自治类型必须符合法治原则。“自治”一方面要防止国家公权的不当侵入和干预，另一方面又必须确保村民自治权在国家的法律范围内行使。当村民自治权游离于国家法律之外时，国家政权有能力对其进行纠正。以避免村民自治演变为“村庄自治”、“家族、宗族自治”等外力攻不破的“土围子”。自治要依法进行，干预要依法而为，因此，村民自治权与国家干预的平衡点就在于法治原则和国家法制的统一。根据这一平衡点，按照如下方式建立这一基石：首先，村民自治权要在法定的自治事项范围内进行。公共管理的权力必须来自法律的名文规定，这一原则一般被称为“法律保留原则”或“权力法定原则”。村民自治权的行使也要遵循这一原则。《村民委员会组织法》和《宪法》均规定村民自治的范围是村共同体的公共事务和公益事业，且《村民委员会组织法》第19条还具体列举了自治的事项。④ 因此，村民自治权要严格地在法律规定的范围内进行，村民会议的“立法”结果即村规民约不能与法律法规相违背，村民委员会的执行行为也要在法律设定的界限内进行，司法调解委员会处理纠纷的依据也应是在遵从国家法律范围内“合法”的村规民约。其次，村民自治机关的决议和处理决定等应允许村民提请审查。当然，在启动审查程序上应有所限制，不能凡不满意的决定都提请审查，这样又会引起国家干预和村民自治交叉、国家的过度干预侵犯村民自治权的实现的混乱局面。再次，国家应对村民自治权的运行进行主动的监控，在自治事项外，通过政务下派、行政事务委托等形式监督村民自治权的良性运转。
（二）重构村民自治权运行框架的设想
前文提到的创建村民自治权与国家干预的适度平衡只是一个基石，加强国家政权的监控只是一个“外部的分权”，要真正完善村民自治权的运行状况，不仅要加强外部的监控，更要构建合适其运行的组织框架，建立协调的内在机制，才能保证村民自治权的顺利实现。
1.借鉴公司制组织结构中的股东大会，突显村民会议之最高地位，确保村民会议的最高权力机构的作用得到充分发挥。从性质上看，将应由权力机关行使的权力真正赋予村民会议，《村民委员会组织法》应进一步明确村民会议的具体职能，各地规章根据具体情况的不同对村民会议召开的次数、时间做出规定，但每年举行会议应不少于一次。此外，应对村民会议选举产生村民委员会的条件和罢免条件同等规定，确保村民会议罢免权的实现。
2.对比股东代表大会，在村民会议下改造现行的村民代表大会为村民常委会议，作为村民会议的常设机构，在村民会议的权限范围内行使村民会议授权的职能。村民会议因人数众多、启动较难等原因决定了它只是一个临时性的机构，而村民会议有效实施其“立法”、“监督”等职能的一个关键因素是其意见表达的经常性，“临时性”的特征与“经常性”的要求之间的矛盾必然会使村民会议的正常行使职能产生阻碍，最终陷入“履行不能”。因此，这就需要一个辅助机关来辅助行使村民会议的部分职能，使村民会议在“休会期间”仍能自主、自如地表达其意思。借鉴公司制中的股东代表大会制度，将现行村民自治制度中的村民代表大会改造设立为村民常委会议，使其能够以一种有组织的力量与村委会抗衡，对其行为进行更强有力的监督。赋予村民常委会议召集和主持村民大会以及临时性会议的职权（包括选举和罢免村民委员会的会议），改变现行制度由被监督者召集、组织监督者来监督自己的不合理规定。另外，将部分“立法权”和村民会议决定实施的监督权赋予村民常委会议，因为就一般性事项制定村级规范时由村民常委会议进行“立法”还可以发挥其高效易行之优势，可以节约“立法”成本。关于如何组成村民常委会议，可由村民会议讨论决定，既可以以户为单位选举代表组成，也可以以片为单位选举代表组成，或参照现行《村民委员会组织法》第21条关于村民代表大会的组成方式确定。总之，尽量做到兼顾公平、透明公正即可。
3.厘清村委会的职能，强化其最具优势的“行政执行权”。前文已经阐述村委会与公司制中的董事会的相似之处，因此借鉴董事会的运作，在《村民委员会组织法》中重新厘清村委会的职能尤为重要。首先要改变村委会集多种权力于一身而同时行使的现状，将召集召开村民会议的职权交给村民常委会议，将监督村民自治的职能交给监督委员会，村委会只负责管理村共同体内的公共事务和公益事业，由村委会真正承担起村民会议执行机构的职能。将从性质上属于权力机构的事项中脱身出来，以保证其职能的单一。这样既可以保证权利行使的高效和正当，也有利于承担责任；同时，村委会失去监督的权力而成为被监督的对象，更符合权利分工制约的规律。
4.在村民会议下设立监督调解委员会，由其行使监督、调解之职能。现行村民自治制度中，在村委会下设有调解委员会专门行使司法调解之职能，但这易导致村民委员会“充当自己的法官”的状况，要改变这一局面，最好的方法是将司法调解委员会从村民委员会下脱身出来，由村民会议产生，成为村民会议的专门委员会，在地位上与村民委员会平等，类似于公司制的监事会。同时将日常监督的职能赋予司法调解委员会，从而达到权力的制衡。关于如何组成监督调解委员会，可以充分发挥农村基层党支部和基层政权的作用。《村民委员会组织法》第3条明确规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”此条规定将村党支部定位于指导、支持和保障村民自治的组织，同时，《村民委员会组织法》第4条规定：“乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。”可见，农村基层政权对村民自治发挥着指导、支持和帮助的作用。那么如何强化基层党组织和基层农村政权指导、支持、帮助、保障的职能和作用呢？笔者认为，关键是党和基层政权对村委会的监督。党组织可以通过检查村委会的财务状况、参加“董事会”会议等形式进行。此外，身兼调解与监督两职，党支部还可以让基层乡、镇司法所的力量加盟，共同行使调解和监督职能，一是有利于加强监督的阵容和力度，二是乡、镇司法所有着纠纷处理的丰富经验和优势，三是让司法所的部分成员成为监督调解委员会的成员，也有利于充分发挥基层政权对村民自治的支持、指导和帮助作用。
五、结语
总之，权力的滥用源于没有合理的分工及有效的制约，兴安县金石乡中洞村发生的修水电站纠纷案就是典型的村民委员会滥用权力的例子。本文通过对该案例的分析以及追根溯源找出了纠纷的根源所在，进而，借鉴现代公司制较为合理的“三会”分工合作、分权制约的组织框架，构建了村民自治权运行的组织框架和内在机制，从理论上遵循了“权力分工制衡”的权力运行规律，应当可以为现行村民自治制度提供一些完善其缺陷的借鉴之处。当然，本文仅从理论上加以阐述，其运行框架具体作用的发挥还需通过多方的实践和探索，才能最终得以完善。
［收稿日期］2006—05—10
［基金项目］国家社科基金项目（批准号05XFX001），教育部人文社会科学研究2005年度规划基金项目（批准号05JA820004）：西南少数民族民间法的变迁、现实作用与和谐社会的建立。
注释：
① 案件的详细报道可参见《广西政法报》2000年10月25日第二版和2002年5月24日第二版。
② 参见《村民委员会组织法》第16条关于罢免的有关规定。
③ 这里的立法权为制定公司制度和章程并决定公司重大事项的权力，行政权为执行股东决议和经营管理公司日常事务的权力，司法权为监督和处理公司违法违纪以及公司内部人员之间的纠纷的权力。
④ 参见《村民委员会组织法》第19条关于村民自治事项的范围方面的规定。
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