深圳市规划国土发展研究中心
【摘 要】本文在解析自然资源资产及产权的内涵基础上，分析现有自然资源资产产权制度的构成、现状、存在问题，有必要进一步完善产权制度体系，并提出了字与资源资产产权体系框架、“所有者-管理者-监管者”明晰的管理机制。
【关键词】自然资源资产产权制度体系“所有者-管理者-监管者”管理体系
自然生态资源是指天然存在、有利用价值、可提高人类当前和未来福利的自然、环境因素的综合，包括土地、草原、水、森林、动植物、矿产、海洋等自然物质要素，以及作为生态系统和聚居环境的大气、水环境等环境资源。十八届三中全会重大决定提出，要建立系统完整的生态文明制度体系，健全自然资源资产产权制度，探索编制自然资源资产负债表，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度；健全国家自然资源资产管理体制，完善自然资源监管体制。本文重点对何为自然资源资产及其产权？现有的自然资源资产产权制度有哪些？为何要健全自然资源资产产权制度？自然资源资产产权体系框架构想？自然资源资产的管理体制？等有关问题进行探讨。
1、什么是自然资源资产产权？
当自然资源具有明确的所有权、稀缺性等社会属性时，可进行资产化，成为自然资源资产。稀缺通常指相对需求而言供不应求。例如，在水资源丰富地区，它是取之不尽，用之不竭的，人与水资源的矛盾是治涝的矛盾。只有在水资源短缺地区，水资源转化为水资源资产。
自然资源资产的产权根据自然资源资产特性，可规定一定的所有权、占有权、使用权和处置权等权利体系。
2、自然资源资产产权制度现状？
自然资源资产产权制度是以自然资源为标的的所有、使用、转让等一群物权的法律制度总称。具体来说，现有的自然资源资产的权利体系在所有权划分为国家和集体所有两部分基础上，已明确权利主要包括承包经营权、林权、取水权、渔业权、矿权、海域使用权、自然资源使用权或者获得权。
与由物权法规定或承认的所有权、用益物权、担保物权等典型物权不同，自然资源资产目前核心关注于所有权基础上的特殊用益物权，即准物权的权利体系。这种权利的基本特征是：1、与基于民法基本法确定的典型物权不同，对某种特殊自然资源的控制和利用的权利，是由行政法或者民法特别法规定，权利本质上都有附属于政府行政权力的特点，取得方式上是“申请加批准”的方式。2、自然资源准物权的客体存在不特定性，有些自然资源使用权的客体很难从物理上或观念上特定化（探矿权最为典型），有些自然资源使用权的行使在实践中并不需要将客体特定化（渔业权和狩猎权等）。3、自然资源准物权在权利的构成上具有复合性（矿业权的构成上，包含在特定区或工作区内勘探、开采矿产资源之权以及地下使用权）。4、在权利的效力上与用益物权并不完全等同。典型物权在同一标的物上不能同时成立两个或者两个以上内容互不相容的物权。而以取水权为例，同一水域可以存在两个甚至多个取水权。
3、为何要健全自然资源资产产权制度？
一是，利于控制自然生态资源的破坏和掠夺性开发。近年来，我国部分地区大气污染加重、河流水库严重污染、重要动植物栖息地被破坏、生产生活环境恶化等情景的不断出现，实质上是因为诸如大气、水、动植物等资源作为“无主”资源而被过度开发利用。根本上来说，权利体系不完整、自然资源资产产权主体不清晰是造成自然生态空间资源掠夺性使用的根本原因。
二是，利于资源的有效配置和价值最大化。产权制度通过产权界定赋予产权主体明确而对称的权利和责任，激励产权主体以最有效的方式利用资源以实现资源的价值最大化，同时又能给产权主体一定的责任约束，因而具有激励功能、约束功能、外部性内部化功能和高效配置稀缺资源的功能。从某种意义上来说，只有自然资源“主人”，才能通过市场配置、行政划拨等方式，使自然资源“主人”在各种可能的用途之间做出最优选择，实现经济效益、生态效益和社会效益的最佳匹配。
三是，建立市场化利用与保护机制基础和前提。探索自然生态资源的市场化保护机制，破解长期以来生态保护主体单一、动力不足的困境。而健全自然资源资产产权制度不仅是自然资源资产得以市场配置，从而提高资源的利用效率与有效保护的先决条件。
4、自然生态资源资产权利体系设想？
基于自然生态资源资产物权的差异性特征认识，为实现其保护社会化和资源利用高效化的发展，物权理论应从所有为中心向利用为中心转变，要更注重动态的资源资产关系，促进资源最大限度地自由运动，相应的自然资源资产权利体系应有别于传统物权的体系。可将自然生态资源分为空间资源、物质资源、生态功能资源、环境资源等类型，分别系统考虑所有权、使用权、抵押担保权、以及相应的发展权、支配权、收益权和处置权等权利体系设置，并明确各种资源的权利体系。
首先，在权利总体框架体系上，可分为自物权和他物权两类。其中自物权即为所有权，而他物权的制度中，将用益物权再细分为一般的用益物权和特殊用益物权。用益物权主要包括对土地的使用权，特别是对林地、草地、水域养殖（单一功能）的使用权也属此类；其次，特殊用益物权，包括矿业权、渔业权、狩猎权、取水权、排污权、船舶航行等以权利束形式存在的他物权；其用于抵押时即属于担保物权。此外，无论是从维护我国的公有制制度体系，以及从维护社会公共利益、保护自然生态资源，不让国家公众的利益因土地所有权主体使用性质的变化而受到损害，可单独设立自然生态空间的发展权，而不是作为资源所有权诸项权利中的一项。
其次，具体自然生态资源的所有权设置上，应根据其属性各有侧重。根据我国宪法、物权法等规定，自然资源产权主要有全民所有和集体所有两种形式。根据自然资源特性，第一种类型是对进入社会生产过程并能带来经济效益的纯自然、非人工自然资源（如林木、渔业、矿产、耕地等），可以规定一定的占有权、使用权、收益和处置权；第二种类型是对生态系统和聚居环境的自然资源（如自然保护区、公园），可以把所有权、占有权、使用权和处置权都赋予保护者和生产者。第三种类型，对于生态服务功能资源、环境资源，像水资源、清洁空气资源、污染物排放权、碳配额等具有空间不确定性的自然资源产权比较难以清晰界定。对于这种情况，不应过分关注资源的所有权问题，主要从占有权、使用权角度去确定，如把水资源、排污权按照配额方式有偿分配给需求者，然后实现配额之间的市场交易。
5、自然生态资源资产管理体系设想？
虽然物权法已经明确了自然资源产权的全民所有和集体所有两种形式，但在管理实际中，作为所有者身份对资源资产实施管理在观念、法律、理论技术、实际操作中尚未养成，一方面，现有（下转第259页） 国家自然资源的所有者和行使国家权力对自然资源资产管理的身份不清晰，管理主体存在集裁判员和运动员为一身，有效的管理体系尚未建立，国有自然资源资产流失严重；另一方面，对自然生态资源保护的缺乏社会公众的认知与参与，管理实施举步维艰。因此，迫切需要对现有的管理体制进行改革，明晰所有者、日常管理者、监管者相关主体的权责利关系，核心建立以“所有者管理-政府监管”为主线，多方共同参与，权责分明、监管有效的管理体制。以深圳市基本生态控制线内的自然资源资产为例，构建了产权管理体系的初步框架：
（1）自然资源资产所有者管理体系：形成政府所有、部门代表、机构企业实施管理体系。
（2）自然资源资产行政监管体系：形成市政府统筹、部门牵头、多方监督管理体系。
综上所述，本文基于现有自然资源保护与发展面临问题的本源出发，重点对自然资源产权制度的核心内容——权利体系及管理体系进行了总体思考，下步要考虑各类自然资源多重效益充分发挥与体现、生态空间权益保障、管理及使用多元、市场化优化配置的需求，建立多样化的自然生态资源所有权、使用权等权利体系及管理体制机制，并开展相关权利内容、权利主体、权利客体、权益内容、权益限制、权利登记、主要责任、管理机制等相关内容的研究。
论文作者:徐雅莉,黄伟坚,陈小妹
论文发表刊物:《低碳地产》2015年第6期
论文发表时间:2016/8/17
标签：自然资源论文; 资产论文; 资源论文; 物权论文; 权利论文; 体系论文; 使用权论文; 《低碳地产》2015年第6期论文;