对稳定和完善农村土地承包关系的若干思考，本文主要内容关键词为：土地承包论文,稳定论文,农村论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国农村土地承包关系中的主要问题
所谓农村土地承包关系，是指农村集体土地在以承包经营方式为基础的利用和管理过程中发生在人与人之间的关系。土地承包关系的核心是经济利益关系。目前，我国农村土地承包中存在的问题主要表现在农村各经济行为主体的利益关系方面，同时，也存在农户与政府、集体经济组织与政府之间的关系问题。
（一）农民集体土地所有权权能模糊，土地利益关系含混
长期以来，我国农民集体土地所有权权能的界定一直比较模糊。目前，我国农村集体土地中，除极少部分属乡（镇）农民集体所有外，绝大部分属村和村民小组的农民集体所有，其中，属村民小组集体所有的土地又占了多数。虽然现在农村土地归属关系已比较明确，但由于其他权能界定模糊，土地所有者权益依然不清，因此，在利益格局调整的过程中，引发了各种错综复杂的利益矛盾和侵权行为，从而极大地影响了农村的稳定。
在农村集体经济组织之间，其相互关系是法人与法人的关系。在市场经济条件下，各经济行为主体的地位应是平等的，所以，农村集体经济组织作为土地所有者行使土地所有权的权利也应平等。然而，集体土地所有权长期受行政权利的影响，分别以原生产队和生产大队组建的村民小组和村民委员会所形成的准行政关系，导致了它们之间关于土地所有者的权益界定不清。村民小组虽然在名义上拥有大部分农村集体土地，但随着其准行政职能及法人地位的弱化，已无法真正行使土地所有权，其相应权益也难以得到有效保障。村民委员会就其性质而言虽然是基层群众性自治组织，但实际上却拥有执行乡（镇）政府行政命令的职能。随着它对土地经营权和管理权的强化，已出现村民委员会取代村民小组行使土地所有权的趋势。这种以准行政权取代土地所有权的现象，混淆了土地所有权主体之间的经济关系，因而极易引发利益矛盾和侵权行为。据农业部农村经济体制与经营管理司(1999)掌握的材料，有的地方随意打破原生产队土地所有权界限，在全村范围内平均承包，引发出许多矛盾。
农村集体经济组织与乡（镇）政府之间的关系是法人和国家基层政权的关系。在土地利用和管理方面，这种关系则表现为它们分别拥有的土地所有权和行政权利的关系。农村集体经济组织以法人身份对其所有的土地进行生产经营和管理；而基层政权则以政府身份贯彻落实党的各项农村政策，对农村的生产经营和农村土地进行行政管理。然而，由于集体土地所有权与行政权利之间缺乏有效的相互制衡机制，从而土地利益关系含混，造成两种权利经常被人为地扩张而发生相互侵权。一方面，基层政权具有多重目标（注：基层政权的多重目标主要表现在：执行上级政府的行政命令，行使政府的政治权利；发展农村经济，促进土地利用效率提高；稳定和完善农村基本经营制度，稳定土地承包关系；完成国家征税任务，获取政府机构所需的运行费用等。），而这些目标并非完全一致，因此，在利益的驱动下，基层政权打着“为了公共利益需要”的旗号，违法滥用行政权力侵害集体土地所有权；另一方面，农村集体经济组织在追求自身利益最大化的目标下，往往也会扩张土地所有权权能，如违法将农用地改变为非农用途、非法出售集体土地、扩大宅基地面积等，从而侵害法律赋予政府对农村集体土地实行行政管理的权利。在城市边缘或城镇附近，土地不同用途之间经济价值的巨大反差，大大刺激了相互侵权行为发生。有关资料显示，近年来发生在城市边缘地域或部分乡镇的不少土地违法案件中，县、乡（镇）政府和村委会通常是违法主体。如《羊城晚报》1999年7月1日报道，广东省国土厅公开曝光的8宗违法批地用地中，县、镇级政府违法批地用地案有3宗，城郊和城镇附近的村委会（管理区）非法占地案有3宗。
在农民方面，一方面，农民个人是农村集体经济组织的组成部分，也就是土地所有者的一份子，虽然具有无偿参与土地承包经营权初始分配的权利，并可获得集体统一经营给所在社区带来的福利；另一方面，土地所有者是农村集体经济组织整体，不能分割成农民个人，因此，农民个人又有维护集体土地所有权的义务，这表现在当农户作为独立经营主体时，有向集体上缴部分土地经营收益的义务。然而，由于集体土地所有权不明晰，形成了村干部和农民双方对自身权利的虚幻和错位：一方面，村干部将自己的代理人身份演变为特权阶层身份，对农民利益进行侵害，如随意提高土地承包费，增加各种摊派，缩短土地承包期，调整土地等；另一方面，农民则扩张土地权利，如农民随意弃耕抛荒，在承包耕地中取土毁田、挖塘养鱼，一些农民不交土地承包费等。
（二）土地承包经营权界定不清，土地承包关系难以稳定
随着我国农村家庭联产承包责任制的建立和推行，逐渐形成了土地承包经营权这一新型权利。然而，由于土地承包经营涉及各个方面的复杂关系，客观上存在利益矛盾；而农村经济体制改革又是一个逐渐深化的过程，利益格局处于动态调整之中，从而增加了严格界定该项权利的难度。但是，正是土地承包经营权的权能属性未得到明确界定，造成农户与集体、农户与国家以及农户之间的关系模糊；加上法律规定不细和执法不严的影响，使土地承包经营在实践中缺乏规范约束，操作的灵活性增大，故而难以形成严格制约违规甚至违法行为的外部环境，由此导致土地承包关系不稳定。
目前，学术界关于土地承包经营权的研究成果较多，集中反映在对该项权利权能属性的法学研究和立法思路方面。多数学者认为土地承包经营权是一种物权，至少承包经营权具有物权性，这在法学界似已不存异议（温世扬，1997）。有的学者还将该权利进一步具体化，认为它是物权性质中的一种新型用益物权（丁关良，1999）。但也有学者（许合进，1999）认为，“从土地承包权的实际运行和具体内容看，承包经营权仍然具有明显的债权性质”，所以它不能得到有效的法律保护。同时，这位学者又认为，承包经营权已具备物权的基本特征，因而主张承包经营权物权化。虽然学者们对土地承包经营权法律性质的认识不太一致，但大多主张在新的农村土地立法中按法定原则确定土地承包经营权的物权性质，以物权理论来规范土地承包经营制度（任大鹏，2000），以法律形式赋予农民长期有保障的土地使用权（王景新，2000），从而确保农村土地承包关系长期稳定。
上述研究成果对完善我国农村土地立法、保障农村基本经营制度正常运行无疑具有十分重要的理论意义和现实意义。但笔者同时认为，仅在立法中确定土地承包经营权的物权性质是不够的，因为它并不能严格界定这种产权的界区和具体权能，也难以涵盖各种复杂的土地关系。其理由如下：
第一，我国现行法律一般原则性过强，条文规定不细，实施中则依赖于政府制定的若干具体规定、条例和实施细则等（王景新，2000）。在政府机构某些职能交叉的条件下，由于部门利益的刺激，难免出现政出多门、概念含混、名称不一、甚至相互冲突等现象，因而往往造成产权的权能和界区模糊不清。
第二，物权本身就受法律限制，不同的法律规定可使同一种物权在范围或大小方面具有不完全相同的权能。例如，所有权虽然是最完整的物权，但纵观各国法律，所有者也并不能随心所欲地使用和处置其所有物。所有权必须“在合法的范围内”或“在遵守法律程序规定的义务条件下”行使其权能。对土地而言，“地产权可以说是整个财产权中最弱的一种”（柴强，1993）。笔者认为，土地所有权的权能之所以比其他所有权弱，关键在于土地涉及的范围广，同时，又必须满足社会公共利益的需要。因此，权能如何界定，并非权利性质确定后即可确定，还需要相关法律进行严格规范。
第三，缺乏对权利的严格界定极易引发纠纷和侵权行为，从而增加社会成本。从本文前面的论述可以得知，农民集体土地所有权权能至今都未得到严格界定，因而引发了各种利益矛盾和侵权行为。所以，面对现代经济生活中各种错综复杂的利益问题，不仅需要确定权利的性质，而且更需要严格确定权利的实质内容。
从土地承包经营的实践看，目前主要存在以下急需解决的问题，而这些问题也正是影响土地承包关系稳定的不确定性因素：一是发包方与承包方的身份问题。前者涉及土地所有者之间以及土地所有权与准行政权利的关系；后者则涉及社区成员和非社区成员关于土地承包经营权是否需要区别以及如何区别的问题。二是土地承包经营权和农用地使用权的关系问题。两者到底是主从关系、并列关系，还是同一种权利？三是土地流转问题。能够流转的土地权利究竟有哪些？这些权利能够做什么、不能做什么？各行为主体之间的关系如何？四是土地承包经营的收益分配问题。如何协调政府税费、集体提留与农民合理负担关系？五是土地承包经营权与土地承包合同的关系问题。土地承包经营权是否必须以土地承包合同为成立要件？是否需要进行确权登记？土地承包合同是否需要统一规范以及如何规范？合同一方如违约，责任又如何承担？
二、稳定和完善农村土地承包关系的思路
（一）明确集体土地所有权权能，保障土地所有者权益
集体土地所有权是土地承包经营权的存在基础，因此，明晰集体土地所有权是稳定土地承包关系的重要措施和保障。第一，以法律形式进一步明确集体土地所有权的具体权能，即除不能对抗国家为了社会公共利益征用集体土地，不能非法转让，不能随意改变农用地用途，以及不能侵害农民在土地承包经营权的取得、保有、流转各环节中的正当权益外，它具有占有、使用、收益和处置基本权能。第二，明确集体土地所有者的权利和义务。其主要权利为：对承包土地享有初始分配权，承包期内享有部分收益权、使用监督权和违约处置权，承包期满后享有重新处置权；对其他类型土地如“四荒地”、机动地等，与承包地略有不同，所有者受到的权利限制相对较少，如“四荒地”拍卖等。其主要义务为：强化集体土地所有权，发展壮大集体经济，抵制土地违法行为，维护农民集体利益，加强农田基本设施建设，发展农村社会保障和服务体系，积极为农户规模经营创造条件，推进农业产业化。第三，进一步明确各农村集体经济组织间平等的经济地位，保障土地所有者权益。在具体作法上，不应打破土地所有权界限，而应按《土地管理法》的规定，以权属关系确定农村集体土地的经营管理者身份，明确发包方。以村民小组为基本单位分配和发包土地时，应对现行办法进行规范。首先，应确定承发包双方的权利和义务，然后采取法人委托方式委托村民委员会代理鉴定合同，并由村民委员会根据国家有关法律和政策进行协调。其次，成立由土地所有者代表组成的业主委员会，由业主委员会对土地承包、农民负担以及农村集体财务和资产管理进行民主监督，同时参与集体提留资金使用的重大决策。这样做才可形成土地所有权和准行政权利的双向制衡机制。此外，村民委员会和业主委员会应依法抵制政府部门对集体土地的行政侵权和对农民乱收费；同时，规范自身行为，并加强对农户非正常经营的约束，防止土地所有权和土地承包经营权非法扩张。
（二）借鉴产权经济理论，规范土地承包经营制度，理顺土地承包中的利益关系
现代产权经济理论着重于经济学分析，探讨外部性对当事人产生的收益或损失，研究产权与经济效率问题。产权经济学家的侧重点不在于物权和债权的区分，而在于通过产权经济理论来分析资源配置的有效性问题。用经济学的观点看，有效的产权制度能够降低交易成本，包括缔约成本和监督履约成本，从而为市场有效运行提供良好的秩序。因此，产权经济理论强调的是，产权权能的设置及细分应使产权主体在经济利益的调整中节省社会资源，而产权内涵明确、边界清晰是减少摩擦、降低交易成本的最基本要求。此外，明晰的产权还必须在竞争环境中自由流转，从而以市场机制实现资源优化配置。而这些方面，正是我国目前农村土地产权制度建设中应着重考虑的。因此，应根据我国国情，从以下方面规范土地承包经营制度，并将重点放在对土地承包经营权的界定上。
1.体现公平原则。根据我国农业现状，土地在今后相当长的时期内，对广大农民所具有的社会保障功能难以消失，由此决定了土地承包经营权在初始分配时，应充分考虑农民的基本生存权。所以，应明确规定农民在本集体经济组织内具有无偿取得土地承包经营权的身份权，从而使土地承包经营权的初始分配体现公平。然后逐渐创造条件，通过促进土地合法流转，实现土地的有效利用。
2.体现效率原则。一是明晰土地承包经营权的内涵和界区，减少利益调整中的社会资源消耗；二是明确土地产权流转种类，促进土地资源优化配置。
第一，明确土地承包经营权与土地所有权的关系，规范承包合同。从产权性质看，土地承包经营权是从土地所有权中分离出来，在存续期间具有占有、使用、收益和有限处置权能的独立产权。因此，它既受土地所有权的约束，又在存续期间对土地所有权有相应的制约。从产权设定看，农民取得土地承包经营权，需与发包方签订承包合同，明确双方的权利和义务，因此，合同内容是体现两种权利关系及承发包双方利益的核心。为了切实保护农民利益，国家应以法律形式对土地承包合同统一规范，明确合同的实质性内容，同时，司法部门应加大执法力度，将保护农民利益真正落到实处。笔者建议，应对土地承包标准合同的核心内容进行细化，重点体现在合同双方的权利和义务以及违约责任方面。其中，双方的权利应通过法律直接规定，如承包方拥有土地承包经营权的期限、土地承包经营权存续期间的基本权能（并进一步明确土地流转权利），发包方受限制的土地调整权利及调整的幅度、土地收回权成立的必要条件等；双方的义务则通过合同明确，主要表现在：维护国家利益和对方权益、合理分配土地经营收益和履行社会义务、按合同规定用途合理利用土地等。明确违约责任则是违约合同一方损害另一方权益的重要依据。违约责任重点应放在严格制约发包方随意收回土地和进行土地调整上，可将上述法律规定的权利印制在规范合同文本中，以增强双方的法律意识，加强农民的自我保护意识。另一方面，保护集体土地所有者权益从根本上讲也是为了保护农民的自身利益，因此，对于农民随意改变承包土地用途、破坏耕地、连续多年弃耕抛荒等违法和违约行为，也应有严格的制约办法。同时，应允许农民主动放弃土地承包经营权，但对其在本集体经济组织内重新取得土地承包经营权无偿分配的资格须有一定时间限制。此外，为强化土地承包经营权，除由政府统一印制土地承包标准合同外，还应对土地承包经营权进行确权登记。政府通过审查土地承包合同，可加强对农村土地的行政管理，防止侵害农民利益的行为发生。
第二，明确非本集体经济组织成员通过承包方式取得的土地权利。对此，有两种不同的产权设计选择。其一，该产权不是土地承包经营权，而是土地租赁权，产权存续年限不是法定的30年，而是由承包合同约定。其二，该产权是与土地承包经营权相同的权利，只是非本集体经济组织成员不能无偿获得该项产权，他们或者在取得该项权利时一次性支付产权取得费，并承担合同规定的义务；或者以逐年支付高出本集体经济组织成员土地承包费的方式有偿取得该项权利。前一种选择的主要弊端是：如果该项权利为租赁权，土地租赁给非本集体成员，则当土地产权人的土地承包经营权整体转让时，只能限制在本集体经济组织内部，这将导致利益关系和操作过程复杂化，因而不符合效率原则。具体表现在以下方面：一是容易混淆同由承包合同产生的不同权利；二是模糊承包费与土地租金的区别；三是使纳税人身份不明确；四是需要制定不同的土地承包合同文本等。而后一种选择的主要弊端是：由于取得土地承包经营权的代价不同，可能激励村干部多留机动地，或者鼓励他们推行“两田制”，将责任田对外发包，从而损害本集体经济组织成员的利益。但笔者认为，只要严格控制机动地的比例，取消“两田制”，则后一种选择优于前者。或者干脆明确规定：非本集体经济组织成员既可以承包方式有偿取得土地承包经营权，也可以租赁方式（签订租赁合同）取得土地租赁权。显然，不以是否具有本集体经济组织成员身份，而以是否采取承包方式作为土地承包经营权的界定依据，将使管理成本等社会资源消耗大为减少；而对本集体成员、外部成员初始取得该项权利时实行无偿和有偿的区别对待，也不影响集体内部成员的公平，同时还为土地承包经营权自由流转创造了条件。
第三，明确土地流转的权利。我国基本国情决定了农民集体土地所有权不能进入市场交易，因此，必须寻找一种土地产权代替土地所有权成为市场流转的客体，从而促进农村市场经济的发展。土地承包经营权正是适应这一要求的基本产权。其一，它在存续期间所具有的基本权能为土地流转提供了现实依据；其二，建立以土地承包经营权为基础的流转机制符合国家农村政策和有关法律精神；其三，各地的实践活动反映了农民群众对土地承包经营权流转的广泛支持。但同时我们也应注意到，目前农村土地流转不规范，名称五花八门，如承包土地转让、转包、反租倒包、转租、农用地使用权出让、入股、承包经营权继承等等，这种状况容易导致各主体之间的经济利益关系模糊，对促进土地正常流转极为不利。笔者认为，根据我国土地公有制的制度环境，应分别建立以国有土地使用权和集体土地承包经营权为基础的两大土地产权体系，并对土地产权在取得、保有和流转三个环节分别进行界定，这样才有利于明晰产权主体的责、权、利关系，有利于建立有效的国有土地和农村集体土地规范的产权制度。因此，首先，应取消农用地使用权这种不科学的提法，统一称之为土地承包经营权。农用地中既有国有土地，也有农民集体所有的土地，其中用于农业用途的国有土地，应按国有土地使用权流转的有关法律、法规进行规范；而土地承包经营权特指农民对农村集体土地承包经营所形成的权利。其次，对集体土地流转中的用语进行规范，明确土地产权主体。在取得环节，集体经济组织对其内部成员直接赋予土地承包经营权；对其外部成员则以协议租赁或拍卖等方式对农地进行出租或转让。在保有环节，其特征是土地产权主体以及权利义务关系不发生变更。但通过土地承包经营权而获得的土地可以依法出租；同时，经出租方许可，通过土地租赁权获得的土地也可转租。在流转环节，土地承包经营权可依法转让、继承、赠与，但权利和义务也同时转移，并须进行产权变更登记。土地承包经营权入股的行为比较特殊，因为产权人还必须履行上缴农业税和“三提五统”的义务。在具体做法上，可由法人单位统一履行土地股权人应承担的义务，然后再对赢余部分进行合理分配。另外，土地承包经营权抵押可能涉及复杂的变现问题，处理不好，将不利于保护耕地，也不利于保护抵押权人的权益。因此，在我国农村土地市场不发育的条件下，暂不宜设置抵押权能。
3.体现土地承包经营收益合理分配的原则。从目前土地承包经营收益分配看，主要表现为农户须上缴农业税和“三提五统”费用，以及农户获得的土地经营净收益扣除上缴部分后的剩余。由于农业税制老化、财政体制不完善等多种原因，客观上出现“税轻费重”的现象。因此，应加快“费改税”的步伐，将乡统筹划入农业税种并专项列支，同时，应确定农业税的总体税负水平和计税办法，取消各种不合法及不合理的违规收费，减轻农民负担。对集体提留也应明确规定收取比例，并对其增加的幅度加以严格限制。此外，应明确土地承包经营权的产权人是农业税的纳税人和上缴集体提留的义务人。享有土地承包经营权的农户所得到的土地出租时，承租人只对出租人承担支付租金的义务，或者用部分租金代出租人履行上述义务。对集体统一经营的，农业税的纳税人以及公积金、公益金等的承担义务人为农村集体经济组织。
农村土地承包经营涉及方方面面，利益关系十分复杂。但笔者相信，通过完善土地立法，并在立法过程中理顺农村土地经济关系，同时加强执法，那么，以家庭承包经营为基础的农村基本经营制度一定会充分发挥其应有的作用。
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