新西兰碳排放交易体系的特点及启示，本文主要内容关键词为：新西兰论文,启示论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F161.2
文献标识码：A
文章编号：1007-7685(2013)01-0113-05
控制温室气体排放已成为当今人类面临的最严重挑战之一，为了应对气候变化问题，1992年联合国通过了《联合国气候变化框架公约》，1997年一些国家签订《京都议定书》，设立了“碳排放贸易”(ET)、“联合履行”(JI)和“清洁发展机制”(CDM)三个履约机制，催生了一个以二氧化碳排放权作为特殊商品进行交易的碳排放交易体系。由于碳排放交易体系将市场机制和成本最小化等原理引入气候保护的国际合作中，因此被认为是目前最有效的温室气体减排措施。
2004年，世界上第一个排放交易体系——欧盟排放交易体系(EU ETS)成立后，全球碳交易市场呈现爆炸式增长，碳交易额从2005年的110亿美元上升到2010年的1400多亿美元。受欧债危机影响，2011年全球碳交易市场出现低迷，但新西兰碳交易体系(New Zealand Emissions Trading Scheme，缩写NZ ETS)的交易却逆势而上，市值由2010年的910万欧元增长至1.06亿欧元。①虽然NZ ETS市值与欧盟无法相比，但作为亚太地区第一个启动ETS的国家，经过近4年的发展，不但形成自己的特色，也取得了明显的减排效果。
一、新西兰碳排放交易体系的概况
1990年，新西兰温室气体排放总量为59797.2千吨二氧化碳当量(carbon dioxide equivalence，简写
-e)，②2010年，增加到71657.2千吨CO[，2]-e，增长19.8％，平均每年增长0.9％。其中，二氧化碳是新西兰主要排放的温室气体，增长最快，达到34％。其温室气体排放主要来源是农业和能源部门。[1]虽然新西兰温室气体排放量只占全球总排量的0.2％～0.3％，但人均二氧化碳年排放量远高于世界平均水平，2009年达7.80吨/人，是西欧国家平均水平的2倍、中国的1.6倍(2008年中国为4.91吨)。温室气体排放量的持续上升对新西兰的气候影响越来越大。联合国政府间气候变化专门委员会第四次全球气候评估报告中指出，1950年以来，澳大利亚——新西兰地区气温上升0.3～0.7摄氏度。气候的变化使新西兰西部雨季泛滥，东北部少雨、干旱等极端天气频繁发生。近年来，新西兰大部分地区遭遇严重干旱，导致农牧业产量及产值下降、农民收入减少。农业是新西兰经济的基础，其农牧产品出口量占出口总量的50％，鹿茸、羊肉、奶制品和粗羊毛的出口量均居世界第一位。而农牧业是易受气候变化影响的产业，因此尽早采取积极应对气候变化措施，实施节能减排，对新西兰而言刻不容缓。
NZ ETS自2008年运作至今，已将林业部门、液化化石燃料、固定能源和工业加工部门纳入NZ ETS中。同时，企业按照政府的要求将气候变化的影响纳入企业的长期发展规划，参与气候变化的研究与开发，设立气候变化科研基金，积极承担企业在应对气候变化问题上的社会责任。[2]NZ ETS经过近四年的发展，实现了低成本节能减排的目标。1990年以来，新西兰的总排放量逐年上升，但从2008年开始连续3年出现下降。[3]新西兰通过NZ ETS成功实现了低成本减排、促进清洁能源投资的目标。可见，NZ ETS发挥了应有的减排作用。
(一)明确温室气体减排目标
新西兰政府一直致力于制定一个长期减排的气候变化政策，不断提出更高的温室气体减排目标。目前，新西兰温室气体减排目标分为短期、中期和长期，短期目标是实现《京都议定书》第一承诺期(2008～2012年)的要求，即到2010年碳排放量稳定在1990年水平上。中期减排目标是到2020年将本国温室气体排放在1990年基础上减少10％～20％。2011年3月，新西兰又提出长期减排目标，即到2050年温室气体排放量在1990年基础上减少50％。为实现减排目标，新西兰采取了碳税、奖励、补贴、直接监管等措施减少温室气体排放。
(二)加强立法
为应对气候变化，实现温室气体减排，新西兰加强了立法工作。2001年11月通过了《2002年应对气候变化法》(CCRA)，并在2006年12月至2007年3月间，就碳排放权交易、碳税、奖励、补贴、直接监管措施等五种应对气候变化的政策广泛征询意见，最后确定建立NZ ETS作为低成本实现新西兰碳减排的首选方法。2008年9月15日，新西兰对该法案进行修订，明确NZ ETS是新西兰以低成本控制温室气体排放的主要措施，给所有经济部门限定了二氧化碳排放限额，超额排放需购买额外指标。并确定了加入的行业部门和时间表、温室气体类型、排放单位的配额分配、碳价格等内容，同时制定措施以降低NZ ETS对企业、家庭和就业的影响。2011年5月17日，新西兰针对2050年的长期减排目标，对该法案再次进行修订，针对有关的机构和人员做出了相关规定，进一步完善NZ ETS。2012年8月，在欧洲债务危机恶化、全球碳交易市场低迷的情况下，新西兰再一次提出修订草案。此次修订的主要目的是在新西兰经济持续复苏的基础上，确保NZ ETS的推行不会使国内企业、家庭面临额外经济成本的增加，同时进一步提高NZ ETS系统的运作效率，确保NZ ETS在新西兰减排工作中发挥更大作用。
(三)制定各部门减排时间表
NZ ETS采取逐步推进的方式，2008年1月1日，林业部门成为首批进入碳交易体系的产业部门；2010年7月1日，扩展到液化化石燃料、固定能源和工业加工部门；2013年1月1日，废弃物排放和合成气体行业进入NZ ETS。农业部门原定2013年加入，但受国际金融危机和欧债危机的影响，推迟到2015年。到2015年，NZ ETS将覆盖新西兰的所有行业及由《京都议定书》规定的全部六种温室气体。同时，在2010年7月1日至2012年12月31日的过渡期，采取两项重要措施：一是免费发放较大比例排放许可配额，其他部分通过NZ ETS以25新西兰元(约等于127元人民币)的固定价格购买一单位新西兰排放单位(New Zealand Units，NZUs)。二是液化化石燃料、固定能源和工业加工部门的企业，只需要履行50％的减排责任义务，每排放两吨-e温室气体上缴一个NZUs配额，相当于12.5新西兰元/吨二氧化碳当量。
(四)合理分配碳排放配额和规范碳交易价格
为使新西兰企业不因NZ ETS竞争力受损，NZ ETS允许本国企业只对其二氧化碳排放量的一半承担减排义务，并在过渡期对一些企业免费发放排放许可配额。以2005年排放合格的企业排放水平为基准，对碳排放中、高密集型企业按照基准的60％或90％进行免费发放。此外，出口企业按排放基准的90％进行免费发放；农业则在2015～2018年享有2005年排放基准的90％的免费排放额度，从2019年才开始逐年核减免费排放额度。[4]免费发放碳排放配额的措施不仅消除NZ ETS对企业生产成本的影响，也有利于各行业逐渐接受、熟悉进而加入NZ ETS。
超过额定排放的企业通过NZ ETS购买 NZUs，或通过海外交易购买国际碳信用额度，为自己的额外排放支付更多的费用，体现了“污染者付费”原则。同时，节能减排有盈余的企业，也可在碳交易市场出售自己的排放单位获利。因此，在经济利益的驱使下，企业会根据市场交易中排放单位价格的不同而相应地调整自己的经济活动，从而实现减排的目的。在过去几年里，NZUs的市场交易主要集中在一级市场，交易稳中有升，而二级市场交易规模很小，只有少量的补偿项目交易，二级市场价格在17新西兰元/吨二氧化碳当量和22新西兰元/吨二氧化碳当量之间。[5]
(五)建立完善的登记、核证、监管和惩罚制度
新西兰将碳排放量的监测、报告及核查制度作为整个交易体系运行的核心，对检测和计算排放的方法进行详细规定，并建立碳排放信息披露制度。建立了新西兰减排单位登记系统(the New Zealand Emission Unit Registry，NZ EUR)，为新西兰碳减排单位提供登记、报告、核查、监测等服务。要求NZ ETS参加方自我评估排放量，采取月报、季报、年报的方式提交排放报告，政府再通过审计部门核查其是否合规。新西兰还不断收集、修正企业的碳排放数据，建立企业碳排放数据库。此外，对于故意不履行减排义务，即不能提交符合要求的排放单位的主体，既要以1∶2的比例提交高一倍的补偿额和每吨二氧化碳当量60美元的罚金，还要面临被定罪的可能性。[6]
二、新西兰碳排放交易体系的特点
(一)将农业纳入碳排放交易体系
将农业纳入碳排放交易体系，是新西兰最大的特色。一般碳排放交易参与方是能源、交通高排放行业的重点企业。农业是新西兰的支柱产业，占GDP的10％、出口额的50％以上，为12％的就业人口提供工作机会。同时，2010年，新西兰农业所产生的温室气体占总排放量的47.1％。因此，要实现减排目标，将农业纳入NZ ETS就成为必然之举。2008年9月，新西兰《2002年应对气候变化法》修正法案正式将农业纳入NZ ETS，同时，考虑到碳排放价格化将提高农产品的成本，导致新西兰农业国际竞争力的下降，农业是最后一个纳入NZ ETS的行业，并在2015～2018年过渡期内，享有2005年排放基准90％的免费排放配额，从2019年开始逐年核减免费排放额度，到2030年核减完毕，从2031年开始农场主承担完全排放责任。在将农业纳入NZ ETS之前，新西兰农业实施了5年的“无碳计划”，凡经认证获得无碳合格证书的天然低碳农业，均取得经济效益和减排效果的双丰收。随着人民生活水平的提高和观念的更新，无化肥、无农药的天然农产品越来越受到消费者的青睐，[7]新西兰通过NZ ETS推动农业节能减排、发展有机农业，为其他国家和地区绿色农业的发展提供了示范作用。
(二)企业既可通过国内市场也可通过京都市场进行碳交易
新西兰碳排放交易体系不仅创建了NZUs作为国内的排放单位，用于国内各企业间减排量的交易，而且规范了《京都议定书》下确定的国际排放单位在新西兰的交易规则，国内企业可进行海外交易，使用国际碳信用额度。如，《京都议定书》中基于配额交易下的分配数量单位(AAUs)、清洁发展机制(CDM)项目的核证减排量(CERs)和联合履行(JI)项目减排单位(ERUs)及长期土地补偿的清除单位(RMUs)，以实现最低的成本减排温室气体。不过新西兰碳交易的价格主要还是取决于国内NZUs的需求和供给。
(三)强制减排和灵活参与相结合
2001年，新西兰通过《2002年气候变化应对责任法案》，并在2008年、2009年、2011年、2012年进行修订，从2008年开始逐步将林业、液化化石燃料、固定能源、工业加工部门和农业强制纳入NZ ETS，最终在2015年，通过NZ ETS实现新西兰所有部门、企业和六种温室气体的减排。因此，NZ ETS可以说是双强制性碳交易体系——强制加入、强制减排。但NZ ETS也具有很强的灵活性，主要体现在企业参与NZ ETS的方式上。已强制纳入NZ ETS的一些企业，可从政府获得一定的免费 NZUs，企业可用于抵消自己的减排义务，多余的可选择在碳交易市场出售；尚未纳入NZ ETS的企业可选择是否进入NZ ETS。这时，企业可根据自己所处行业性质及规模与政府协商，获得政府给予的优惠政策，通过与政府签订碳排放合同的方式来确定本企业的减排责任，具有很强的灵活性，激励企业加入NZ ETS。
(四)预留了与其他国家、区域碳排放交易体系接轨的相应条款
NZ ETS在设计时，就考虑到与其他碳排放交易体系的协调和衔接，并对未来使用其他国家、区域的排放配额预留条款。目前，NZ ETS主要是通过京都市场与其他国家或区域性的碳排放交易系统进行衔接。该体系建立伊始，就允许本国企业不但可在国内碳排放市场进行交易，也可进行海外交易，使用国际碳信用额度。不过，2012年3月，新西兰政府一度建议限制AAUs、CERs、ERUs的使用，主要是因为国际碳信用额严重供过于求，价格下跌，使新西兰国内碳交易价格由2011年的20新西兰元跌至7新西兰元。为确保NZ ETS与国际碳市场进行对接，国内企业有机会以最低的价格来进行碳减排，新西兰政府2012年7月宣布继续允许国内企业无限制地购买国际碳信用额度。同时，在2015年，新西兰、澳大利亚两国的碳排放交易市场将实现互联。
三、对我国的启示
在《联合国气候框架公约》“共同但有区别的责任”原则下，2012年之前，中国作为发展中国家不需要承担国际减排义务。但作为负责任的大国，在2009年哥本哈根世界气候峰会上，中国向世界承诺，到2020年单位GDP排放的二氧化碳比2005年下降40％～45％，并从2008年在北京、上海、天津成立环境交易平台开始，尝试引入碳交易市场机制，实现符合成本效益原则的减排和低碳技术的提升。新西兰自2008年建立NZ ETS，低成本减排效果明显，对我国有一定启示。
(一)以渐进式方式逐步建立我国的碳排放交易体系
新西兰根据本国各部门实际情况，建立具有本国特色的渐进式NZ ETS，逐步将林业、液化化石燃料、固定能源、工业加工部门和农业部门纳入 NZ ETS。而目前我国企业碳减排能力和意识还比较薄弱，法制、市场机制尚不完善，因此可借鉴新西兰的做法，根据我国国情，采取循序渐进的方式，分阶段地构建我国碳排放交易体系。[8]2011年，我国明确北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市等七个省市开展碳排放权交易试点，计划于2013年各自建成碳市场，通过设立七个地区性碳排放交易市场，积累通过市场机制降低二氧化碳排放量的经验，到2015年逐步拓展到全国范围。鉴于我国国情，我国应先发展自愿减排市场，通过减免税收等奖励措施调动企业减排积极性。随着企业减排意识与能力的不断增强，选择碳排放比较大的行业，如水泥、钢铁、电力等，根据我国的强制减排目标发放碳排放配额。我国在分配碳排放配额时首先应采取免费发放形式，然后再逐渐降低免费配额比例、增加拍卖比例，最终实现全部行业碳排放额的完全拍卖。
(二)建立并逐步完善我国碳排放交易法律体系
碳排放交易体系的建立需要有法律基础，无论减排目标的确定、排放总量的限定、MRV(可测量、可报告、可监管)体系的建立等都需要有法律的约束。否则，碳排放交易市场将成为缺少约束力的市场，很难运转起来。2010年，中国虽然把明确的减排目标和建立国内碳排放交易体系的计划写进了“十二五”规划，但与之相匹配的细则、奖惩措施、MRV体系建立方法等都并未“法律化”。而新西兰通过多次修订法案，从法律角度确定了NZ ETS的具体操作细节和管理流程。这种渐进式立法模式，不仅有利于新西兰政府赢得国内企业、环保团体等各利益方的支持，同时也通过运行过程中积累的经验和教训，不断进行立法修订，使该机制日益完善。因此，我国可借鉴新西兰立法模式，先制定一个全国性的碳排放交易基本法案，为目前正实施的七省市碳排放权交易试点建立通行的法律规则，再根据试点过程中积累的经验和教训，不断修订法案，使我国碳排放交易法律体系日益完善。2012年9月，欧盟商会发布的《欧盟企业在中国建议书2012～2013》就指出，若无一个统一的规则，中国碳排放交易市场可能会各自为政、缺乏联系，未来难以形成一个统一的国家级别的碳排放交易市场。
(三)形成我国的碳排放定价机制
按照《京都议定书》规定，目前中国不需要承担温室气体减排义务。自愿减排的中国企业主要通过清洁发展机制(CDM)项目参与碳交易。[9]通过CDM市场，我国将碳排放指标卖给发达国家，换取资金和清洁技术，但作为卖方的中国企业没有定价权，完全处于劣势，这促使我国积极推动碳排放交易市场的建立。2012年9月11日，广东省碳排放权交易试点正式启动，省内四家水泥企业以60元/吨的价格，花费6799万元认购了130万吨碳排放权配额，成为我国国内首例配额交易。但这个碳排放价格并非由市场形成。新西兰的经验显示，碳交易价格影响企业的生产决策，企业如果不采取减排措施或降低产量，则需要承担更多的减排成本。因此，任何一个碳排放交易体系的建立最重要的是形成合理“碳价”。我国可在试点过程中发现碳减排的边际成本，初期可像新西兰那样规定一个过渡期，但考虑到我国减排情况的复杂性，可制定一个有上下限的可浮动的固定碳价模式，实际碳价格通过碳排放交易市场形成，但不超出浮动范围，这样的“碳价”既有利于碳排放交易体系的稳定性，又能发挥市场的灵活性。
(四)建立健全我国碳排放交易监管机制
碳排放交易体系建立的核心环节包括：设定碳排放总量、分配碳排放权、制定交易规则、确立企业报告核查制度、建立由政府管理的注册登记系统、建立交易平台等。其中，企业碳排放报告核查制度是关键，只有确认碳排放额才能确认碳交易额，才能保证碳交易的正常顺利进行。我国可借鉴新西兰的做法，首先建立减排单位碳排放报告制度，建立相应数据库，并由第三方进行核查，并建立碳交易登记、追踪制度。要登记碳排放交易市场上所有交易行为，并跟踪调查碳排放配额的使用情况。对未能履行减排义务的企业进行惩罚，而对节能减排表现优秀的企业可以给予奖励。
注释：
①《2011年全球碳市场市值达960亿欧元》，人民网，2012-01-17。
②二氧化碳当量(-e)是一种用作比较不同温室气体排放的量度单位，不同温室气体对地球温室效应的贡献度不同。但二氧化碳是人类活动产生温室效应的主要气体，因此，以-e为度量温室效应的基本单位。