对转变政府立法职能的几点思考，本文主要内容关键词为：职能论文,几点思考论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
这几年，全国上下都在讨论如何转变政府职能，深化行政体制改革。温总理最近指出，到目前为止，政府及其部门仍然管了许多不该管、管不了也管不好的事。这说明这项改革任务是多么的艰难，多么的困难重重。有人不客气地指出，靠政府的自觉性转变不了政府职能，很难实现行政体制改革的目的。不妨跳出政府的范围，从行政与立法之间关系的角度来审视行政体制改革问题。不难看出，在这二者之间，我国行政机关的职权范围过于宽泛，已经延伸到立法领域。如果不厘清政府的职权范围，不把本不该延伸到立法领域的行政权力剔除出去，政府职能只是在政府各部门之间转来转去，将很难达到转变政府职能的目的。
一、我国政府立法职能的由来
根据《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)，我国的法律体系是由宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等构成，这些法律性文件的制定权分属于全国人大及其常委会、国务院、最高法院、最高检察院、军队、各级地方人民代表大会及国务院各组成部门。这说明在我国的政体设计中，立法权实际上是由各国家机关分别行使，而不是由国家权力机关集中统一行使。其中，国务院作为国家最高行政机关有权参与最高立法机关的立法过程(提出法律案)，国务院还有权制定行政法规，国务院各部门亦有权制定部门规章。作为国务院的下级，地方各级政府也拥有制定地方性规章的权力。并且全国人大或全国人大常委会常常授权国务院或国务院有关部门制定《实施细则》作为法律的补充，在具体行政实践中发挥了法律的功能和作用。
我国的这一政体设计赋予了作为国家行政机关的国务院及地方各级政府以立法职能，使得行政权延伸到了立法领域。按照宪法规定：全国人民代表大会是国家权力机关，政府(国务院)是国家行政机关，是国家权力的执行机关。当行政权延伸到立法领域而拥有了不同程度的立法权的时候，行政机关就不再仅仅是国家权力的执行机关，而是同时也成为了国家权力机关的一部分。
二、政府参与立法的弊端及其表现
我国这种政府参与立法的体制由于缺乏有效的限制，造成一些负面影响。一是在政府立法中渗入了部门利益，二是降低了法律的权威性。
当今世界，各国立法主体通常是议会。议会的议员是通过一定程序由公民选举(直接或间接)产生，其成分结构足以能够代表社会现有各阶级各阶层，基本上能够反映各阶级各阶层社会公众的真实意志和要求。制定法律的程序通常是由一部分议员(也可以由行政、司法机关及其官员)首先提出议案(动议)，再指定一部分议员(或专家或议员与专家混合)组成特定的小组或委员会拿出草案，然后提交议会审议，获得通过后大部分还需经过国家元首的批准，才能颁布执行。在讨论法律草案的过程中，议员们虽然是从各自的立场和理念出发参加辩论，但由于他们实际上各自代表了某一部分社会公众，他们的立场和理念实际上也就是这一部分社会公众的意志和要求的反映。所以当该部法律最终获得通过，实际上也就是整个社会各阶级各阶层的公众意志经过交叉、冲突直至最终达成妥协的结果。这保证了至少在某一时间段里，该部法律对于全体社会公众而言是最合适的。
现在来看看我国的情况。根据宪法，我国法律的立法主体是全国人大及其常委会，地方省级人大和省政府所在地的市级人大及其常委会是地方法规的立法主体。全国及地方各级人大代表都是经过选举产生的，其立法权的权威性和科学性都无可置疑。问题就在于我国宪法和法律同时又赋予国务院及地方各级政府颁布的行政法规和行政规章以法律的效力(虽然是下位法)，这实际上也就赋予行政机关以一定的立法权。行政机关的大多数官员不经过选举产生，他们的立法资格就可能受到质疑。此外，政府工作人员能够参与立法，会使得他们在心理上产生“我的意志就是法律”的错觉，在执行法律的过程中随心所欲。我国的主要法律能够反映社会公众的真实意志和要求，得到公众支持和拥护，如宪法、民法、刑法、民事诉讼法、刑事诉讼法、行政许可法等等，但是众多的单项法律由于主要是规范某一方面、某一行业甚至是某一企业的行为(如“邮政法”等)，参加讨论的人大代表们不一定了解有关专业要求及专业术语，往往会遵从起草者(即政府部门)的意见。而更多的行政法规和部门规章，则完全是政府部门颁布执行的，其目的当然是为了便于政府部门的行政管理，完全反映了政府及其部门的意志，而不是反映社会公众的意志，甚至会与社会公众意志相违背。再加上由于我国行政权力过于强势，行政机关往往有意无意地疏慢和规避立法机关的监督，使一些保证公民权利、维护社会正义、限制行政权力的基本法得不到切实的执行；而那些主要保证行政执法权力、限制公民行为的单项法律、行政法规和部门规章，不但能够得到切实的执行，甚至还会被行政机关加以超常发挥。
三、切实转变政府的立法职能
诚然，政府制定行政规章并影响立法是必须的，无论哪个国家的政府都有权制定行政规章，即使如号称严格实行“三权分立”的美国，以总统为代表的行政机关也有权从提出议案、批准法律、发布政令等方面影响立法并制衡立法机关。但是，大多数国家政府制定的行政规章并不具有法律的地位，并且一般还得经过立法机关的批准。这些政府制定行政规章的行为是正常的行政行为，而不是参与立法。而我国政府制定的行政法规和部门规章，却具有与法律同等的地位，对公民及其行为具有同样的约束力；《立法法》也将我国政府制定行政法规和规章的活动明确定义为立法活动。这使得行政机关的职权超过了应有的限度，部分地替代了立法机关的职权，并在一定程度上把立法机关降低到了咨询机构的地位。现在若要转变政府职能，深化行政体制改革，就应该考虑转变政府的立法职能，加强各级人民代表大会的立法和监督职能。
首先，全国人民代表大会及其常委会必须切实行使自己的立法职能。《中华人民共和国宪法》第五十八条规定：全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。并且规定，只有全国人大及全国人大常委会有权制定和修改法律。很显然，根据我国宪法，行政机关提出法律草案以后，其法定职能就已经结束，其后就是立法机关的职责了。如果还要求行政机关参与修改法律草案甚至参与讨论，则或者是行政机关越权，或者是立法机关懒政。按照我国的现状，恐怕是二者兼备。
其次，全国人大及全国人大常委会应尽量少授权最好不授权行政机关制定补充法规。授权行政机关制定补充法规实际上就是立法机关部分放弃立法权。这是立法机关懒政、也是行政机关越权的最大表现。法律是体现国家意志具有国家强制力的行为规范，不是政治宣言，其条文可以不追求词藻华丽口号响亮，却必须切实可行，便于操作。如果一个国家的立法机关所制定的法律还必须依赖行政机关制定补充法规才能够得到最终实施，那只能有两种解释：要么是立法机关所立之法过于原则和笼统，无法实施；要么是行政机关过于强势，立法机关所立之法不敢涉及实质性问题，干脆让权。无论是哪一种原因，都是立法机关的失职。
再次，全国人大及全国人大常委会应该严格审查和监督行政机关制定颁布的行政法规和部门规章。国家行政机关制定并颁布行政法规和部门规章是其执行法律的行为之一，是其主要的法定职责。对于公众而言，无论是人大颁布的法律还是政府颁布的规章(亦或是红头文件)，都是规范自己行为的具有强制性的必须遵守的法规，但对人大代表和政府官员而言，却不能对它们等同视之，因为它们的法律效力是不一样的。人大颁布的法律是上位法，政府颁布的规章是下位法。下位法不能超过上位法，并且要接受上位法立法机关的监督。2000年颁布并实施的《立法法》根据宪法的有关条款，已经就人大及其常委会对一府两院的行政法规及部门规章实施监督作了详细规定：全国人大或全国人大常委会有权审查国务院及地方人大制定颁布的各项法规，并随时建议对其加以修改直至将其撤销。然而遗憾的是，几年来全国人大及其常委会的此项职权行使得并不理想，社会公众并未看到有多少不切实际的、自相矛盾的、扰民甚至虐民的法规被我们的立法机关叫停。
复次，全国人大或全国人大常委会应该严格监督国家行政机关(当然还有国家审判、检察机关)的工作过程。这本来就是宪法赋予全国人大及其常委会的职权，只不过长期以来这一职权行使得不是很好。2006年8月27日通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》根据宪法就各级人大常委会对各级行政、司法机关的工作实施监督的职权做了详细的规定，明年即将实施，希望各级人大常委会能够切实履行职责，行使职权，做好监督工作。
四、必须保证人民代表大会充分发挥立法和监督职能
由此可见，限制政府立法职能与充分发挥立法机关的立法和监督职能具有直接的关系，而上面的论述又似乎暴露了我国立法机关懒政和失职的问题。探其根源，笔者认为，在于我国的政体设计中，在全国人大及其常委会的组织结构与其所承担的职责之间存有失当之处。
其一，我国全国人大及其常委会的组织结构不似外国的议会，不能完整地行使立法权。我国全国人民代表大会由各地方和军队所选举的代表构成，代表人数不超过三千人，任期五年，实行兼任制，每年一般开会一次，每次会议历时15天左右，闭会期间由全国人大常委会代行其事。全国人大常委会由全国人大选举产生，委员人数约150人左右，每届任期五年，实行专任制。很显然，全国人大代表虽多，但由于是兼任制，每年只开一次十几天的会议，不能够像外国议会那样从提案到通过完整地行使立法权。而全国人大常委虽是专任，但苦于人数太少，也难以完整地行使自己的立法权，不得不将其大量地让渡给行政机关。
其二，我国各级人大组织机构及代表构成使之难以行使监督权。这里主要有两个问题：一个是人大常委、代表的人数和任职方式问题。人大代表人数虽多，但为兼任，不可能正常行使监督权；人大常委会委员虽为专任，但员额太少，难以全面实施监督权。《监督法》采用如下方法解决这个问题：监督权归人大常委会集体行使，具体监督案件可由人大常委邀请人大代表参加进行。这诚不失为当前政体框架内的解决办法，但笔者认为，这至多是暂时和缓而不是解决这个问题。另一个是我国各级人大代表中官员比例过高的问题。据统计，十届全国人大代表中，干部代表968名，占代表总数的32.44％；其中来自检察系统的22名十届全国人大代表中，有19人是现任各级检察长。这些代表既然是行政或司法官员，自然也就是人大的监督对象，可他们又是人大代表，自然又是监督者，那如何自己监督自己呢?或者，当他们监督一府两院其他官员时，究竟是体现立法监督，还是体现行政监督，亦或司法监督?再或者，当其他非官员身份的人大代表对他们实施监督时，其效果能比现在正在实行的其他各类监督好吗?
由于上述两方面的体制性欠缺，使得我国各级人民代表大会及其常务委员会虽然已经做了大量工作，但是仍然难以承担宪法和法律所赋予的立法和监督职责。因此，现在要切实加强人大的立法和监督作用，就必须至少从以下两个方面对人大的体制进行调整，才能够保证胜任其所承担的职责。调整措施可以有：
第一，人大代表实行专任制。由上可知，人大代表担负着反映民意、立法、监督的重大责任，承担着巨大的工作量，现行的兼任制是不太适宜的。但是，若实行专任制，现行的近3000人又确实多了，因此各级人大代表具体员额可以在普通代表人数与常委会委员人数之间酌情确定。有学者认为：参考世界各国议会人数，从议会开会讨论问题的角度看，一院制议会议员人数有200到300人较为合适，500到600人较为饱和。
第二，行政及司法官员一般不兼任人大代表。这是一条世界绝大多数国家普遍通行的原则。随着《立法法》、《监督法》等法律的颁布实施，人民代表大会的立法和监督职能必将逐步得到加强。与之相适应，作为人民代表大会组成人员的人大代表，已不适宜再由作为监督对象的行政及司法官员兼任。而且官员们不再兼任人大代表，也有利于他们集中精力履行行政或司法职责，更好地执行法律法规。
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