农民工市民化的成本估算、分摊与筹措，本文主要内容关键词为：农民工论文,市民论文,成本论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F291.9 文献标识码：A 文章编号：2095－3151(2014)8－0020－11
农民工市民化成本是我国推进新型城镇化建设的核心问题之一。针对这一问题，国内不同的研究机构、专家学者进行了研究，但由于成本口径、计算方法存在很大差异，计算出的结果很不相同，从2.5万元到119.7万元不等。这些研究成果在媒体上有很多反映，也引起了各方的高度关注与热烈讨论。但是，由于成本测算工作的技术性极强，简要的媒体报告往往难于深入分析不同方案的异同，并进而对方案进行比较并获得相对公允的认识，这在一定程度上增加了各方疑虑，也为决策带来困扰。本文主要分析国内关于农民工市民化成本的几个测算方案的差异，以进一步厘清认识，在此基础上，全面阐述我们对这一个问题的测算与政策主张。
一、对国内三个主要研究方案的评述
农民工市民化成本是新近提出来的一个概念，但“新增加一个城镇人口需要政府投入多少钱？”却历来是城市建设者关心的问题。资料显示，早在2001年，国家统计局课题组在《我国城市化战略研究》(2001年)报告中就提到，根据城建部门综合测算，每增加一个城镇人口需投入基础设施建设和安排就业岗位资金约2万元。《2001－2002年中国城市发展报告》称，按2000年不变价格，每进入城市一个人，需要个人支付成本1.45万元，公共支付成本1.05万元，总计的社会总成本为2.5万元。这两个测算由于年代久远，且那时所讲的新增城镇人口和今天所说的农民工市民化有着本质的差异，因此这两组数据只能表明很久以前就有人进行过类似的工作，但对于今天的决策意义已基本消失了。
2005年后，直接以农民工市民化为主题的文章开始出现，如中国科学院可持续发展战略研究院研究了农民工市民化过程中的个人支付成本和公共支付成本，甄延临、陈怀录研究了农民变市民过程中城市在基础设施投入和就业岗位设置等所需增加的财政支出。相对完整、详细的关于农民工市民化成本的研究出现主要出现在近几年。2008年，张国胜发表了关于农民工市民化成本的系列研究文章；2011年国务院发展研究中心出版《农民工市民化——制度创新与基层政策设计》一书，其中有农民工市民化成本问题的专门内容；同年，中国发展基金会称，经他们测算，每位农民工市民化的成本大约在10万元左右。2013年7月，中国社科院发布了《中国城市发展报告》No.6，称经测算，每位农民工市民化的公共成本为13.1万元。
在以上几个方案中，由于中国发展基金会的报告中却没有展示农民工市民化成本的详细测算过程，因此难于深入辨析。因此，下面我们主要对张国胜方案、国研方案、中国社科院方案进行评述。
(一)三个方案的主要内容与基本观点。
1.张国胜方案。在国家自然科学基金和云南省社科基金的资助下，云南大学张国胜在2008年就对农民工市民化的成本进行了研究，并公开发表了系列文章。总体而言，张国胜是在“社会成本”的视角下展开研究的，在他看来，农民工市民化成本包括私人发展成本和公共发展成本，具体体现为五项：生活成本、智力成本、社会保障成本、住房成本和城镇基础设施建设成本。根据他的研究结论，东部沿海地区第一代农民工、第二代农民工市民化的社会成本分别为10万元、9万元，西部内陆地区第一代、第二代农民工市民化成本分别为6万元与5万元。据此，他提出推动户籍制度、就业制度、社会保障制度和城乡土地制度的综合改革，来实现农民工的市民化。
2.国研方案。国研中心课题组2010年对农民工市民化问题进行了全面的研究。他们认为，所谓农民工市民化的成本是指“公共服务成本”，其构成包括：随迁子女的义务教育(含小学、中学的政府事业费投入和校舍建设费用)、居民合作医疗(政府补助部门)、基本养老保险(政府补助部分)、民政其他社会保障费用(含意外伤害保险、低保、医疗救助、妇幼保健、孤寡老人)、城市管理费用、住房等。在对嘉兴、武汉、郑州、重庆四个城市进行了实地调研的基础上，该中心得出的结论是，一个农民工市民化需要政府增加的支出约为80000元左右，其大体构成如下：近期随迁子女教育和保障性住房要占到1/3，远期则是养老保险要占到40％～50％。
3.中国社科院方案《中国城市发展报告》No.6农村转移人口市民化。2013年7月，中国社科院发布《中国城市发展报告》No.6，此报告以农村转移人口市民化为主题，其中专章讨论了农民工市民化的成本问题。在这个报告中，对农民工市民化成本定义为农民工到城镇定居获得待遇和均等化公共服务所需的各种经济投入，包括公共成本(政府成本)、个人成本和企业成本三部分。计算结果是，就全国而言，一个农民工市民化的公共成本为13.1万元，个人成本为10.1万元。
(二)三个主要方案的差异比较。
综合起来看，上述三个方案尽管都是研究农民工市民化的成本问题，但由于研究角度不同，其研究的具体内容、结论等差异都相当大。具体而言，有以下几个方面：
1.对农民工市民化成本的定义不同。如上所述，张国胜方案中的成本是指“社会成本”。既包括政府需要支出的成本，也包括农民工在城市生活自己和家庭必须支付的成本。国研方案中所包括的成本主要指政府将农民工纳入城市公共服务体系所需要的成本。中国社科院方案中的成本概念包括公共成本、企业成本和个人成本，但只对公共成本和个人成本进行了测算，这与张国胜类似。定义不同决定了三个方案分别所涉及的成本口径各不相同，如果按大小进行排序，中国社科院方案的成本口径最大、张国胜方案居中、国研中心方案最小。
2.成本内涵不同。即使是在同一成本名目下，三个方案各自具体的成本含义也不相同。即使是政府所需支付的公共成本这一所有方案无法涉及的项目，其具体构成也各不相同。具体如表1所示。
3.计算方法不同。总体而言，各个方案对于农民工市民化成本的计算都采用了分类加总的方法，即先计算出每个分类成本的数额，然后再加总为总成本。但是，在具体的计算方法和采用的数据上，则有很大的差异。以教育成本为例，张国胜方案所指的教育成本是指农民工进城后为了提高劳动技能而需要进行的教育投入，他采用了当地居民的人均教育费支出来替代；而国研方案、中国社科院方案中的教育成本均是指是农民工随迁子女入学发生的成本，主要包括财政拨付的生均事业费、生增公用经费和基本建设费。再以社会保障为例，张国胜方案中用的是当地年人均保费的平均支出；而国研中心方案则指的由政府补助的那部分社保支出，包括养老、医疗、低保和其他社会救助；社科院方案也是指政府补助的社保部分，但多了一项失业，两者的相同之处都是按标准农民工画像测算了农民工从进入社保再到退出的几十年间政府所需要投入的社保补贴。
以保障性住房成本而言，张国胜方案的思路是当地人均住房面积乘以当地近三年平均住房建设成本，而国研方案是“假设对10％的农民工提供廉租房、按每人30平方米、每平方米3000元建设成本”来进行计算的，中国社科院方案则是“按农民工的20％建设保障性住房、人均建筑面积为20平方米”、9491元/平方米的建设成本来计算的，另外还计算了廉租房的补贴成本。
可以看出，以上三个方案中，比较符合当下各方面对农民工市民成本重点——即“公共服务”和“政府负担部分”——理解的，第一是国研中心方案，第二是中国社科院方案。就国研中心方案而言，其亮点在于选择了四个城市进行实地调研与采集数据，这在一定程度上能反映各地农民工市民化成本的差异。但是，问题也由此而生，因为仅从这四个城市的成本出发，并不能逻辑地得出全国层面上农民工市民化的成本，或者说，对于“为了解决农民工的市民化问题，政府到底要付多少钱？”这一全局性问题，国研中心提供的答案是有限的。另外，在养老保险部分，国研中心方案采用了将一个农民从进入到退出社保体系的①44年间的政府所需给予的全部补贴，看似全面，实则是将未来数十年可能发生支出，不经任何技术处理折现到当下，在很大程度上夸大了相关支出，同时由于政府对于社会保险的补贴不仅内容可能变化，而且标准也会不断调整，这种巨大的变数更使以上计算的确定性大为减弱。
从某种程度上讲，中国社科院方案在考虑政府所需要负担的支出方面更加全面，包括了城镇建设维护成本、一般公共服务成本、文化体育支出等。必须承认，农民工市民化对于这些支出肯定有扩大和提升的作用。但是，这些支出仅仅是为农民工市民化而发生的支出吗？且这些支出与人口数量是等比例的关系吗？如果不能量化到每一个农民工的头上，就不能将这些成本确认为农民工市民化的成本，特别是考虑到现在外出务工部分的农民工已经在城市居住的事实，就更是如此。
二、农民工市民化的相关财政支出测算
基于以上分析，我们认为，讨论农民工市民化成本应当有两个基本出发点，一是从决策角度讲，需要搞清楚，将农民工纳入四项基本公共服务体系，②全国财政将为此新增多少的支出？这又可以分为两步，一是将“最急需那部分人”——常年外出务工、已在城市实际居住生活的农民工——纳入“最基本的城市公共服务体系”，财政需要新增的支出？二是将全部农民工纳入城市基本服务体系，财政需要新增的支出？当然还可以再看远一点，即考虑到每年新增加的农村转移人口、逐步提高基本公共服务水平的背景，来预估城镇化率达到70％左右的水平时，财政所需的支出，但这已没有实际价值了。二是从技术角度讲，农民工市民化成本应当是指那些可以落实、能够量化到每一个农民工身上的成本，凡是那些具有公共产品的整体属性、不能分割、因此也难以落实到农民工个体身上的支出，不宜直接算为农民工市民化成本。
由此，我们认可国研中心关于农民工市民化的定义，即将农民工整体融入城市公共服务体系，个人融入企业、子女融入学校、家庭融入社区，在城市“有活干、有学上，有房住、有保障”。由此，农民工市民化的成本支出主要包括四个方面：随迁子女的教育支出、社会保障支出、保障性住房支出和就业服务支出。换言之，我们认为，农民工市民化成本是在农民工实质性地融入城市过程中，政府必须负担且新增加的那部分财政支出，既不包含由企业支付的部分(如社保)，更不涉及那些由个人支付的部分(如住房)。这可以称为狭义的农民工市民化成本。下面，我们先测算将最急需市民化的外出务工农民工市民化，全国财政层面上所需增加的支出，然后再逐渐扩展到全部农民工、以及东、中、西各部分。
(一)计算假定与计算模型。
我们对农民工市民化成本进行计算的主要假定是：(1)一次性将现在已在城市居住的农民工全部市民化，以此可求得财政支出的时点数据；(2)用外出务工农民工人数代表已在城市居住的农民工数量；(3)所有计算以2011年价格为不变价格、2011年的财政支出水平为基线。个别数据因统计原因找不到2011年数据的，用2010年的数据代替。所有数据均来自于相关部委的当年统计公报。
我们的计算模型是：
(二)农民工市民化相关财政支出的分项计算。
1.随迁子女的财政教育支出。资料显示，2011年，全国外出农民工总数为15863万人，随迁子女约为1400万人。2010年，经简单算术平均后全国义务教育生均公共财政预算教育事业费为4613.21元，生均公共财政预算教育公用经费1172.11元，合计5785.32元，③如一次性将其纳入现有城镇义务教育体系，将新增财政开支为809.94亿元；另外，如果全部通过新建学校的方式解决，按教育部关于城镇九年制义务教育学校的建设标准——2100生/校、16190平方米的校舍面积——理论上需要新增学校6666.67所，按2010年全国竣工房屋平均2228元/平方米的造价，累计投资为2404.76亿元。两者合计为3214.70亿元。
2.养老保险的财政补助支出。目前，各级财政主要向城镇居民养老保险体系进行补助，2011年为2272亿元，按当年参保数28391万人计算，人均补助金额为800.25元。假定农民工市民化后一次性全部进入城镇养老保险体系，按现有制度，稳定就业的农民工将参加城镇基本养老保险，无稳定收入来源且低于一定标准的将参加城镇居民养老保险。据此计算如下：
(1)城镇基本养老保险。2011年，全国外出农民工总数为15863万人，已参保的农民工总数为4140万人，需补助的农民工总数为11723万人。假定一次性市民化所有农民工，则按现在补助标准，每年财政将新增加养老保险补助938.13亿元。即：
＝800.25×11723＝938.13(亿元)。
资料来源：2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报，人社部网站；教育部、国家统计局、财政部关于2011年全国教育经费执行情况统计公告，教育部网站，2002年教育部、发改委、建设部《城市普通中小学校校舍建设标准》、《中国统计年鉴》2011。
(2)城镇居民养老保险。2011年年末，全国已有27个省、自治区的1902个县(市、区、旗)和4个直辖市部分区县及新疆生产建设兵团开展国家城镇居民社会养老保险试点，但总人数仅为539万人，未成气候。由于农民工不可能同时参加两种养老保险，且居民养老保险的水平低于基本养老保险，因此即使考虑了居民养老保险的因素后，对上面计算出的财政补助养老保险的总金额只可能往下大幅减少，不可能往上增加。
3.医疗保险财政补助支出。目前，医疗保险主要是由企业和个人共同缴费，财政仅对新型农村合作医疗和城镇居民医疗保险进行补贴。其中，新农合的财政补助标准为240元/人/年；④城镇居民医疗保险则主要由各地操作，无统一补助标准。
2011年，全国外出农民工总数为15863万人，已有4641万农民工参加了城镇职工医疗保险。假定农民工市民化后，其余未进入职工医保体系的农民工全部进入城镇居民医疗保险体系，共计11222万人。按新农合每人每年240元的补贴计算，共计269.33亿元。但必须同时指出，由于我国农村新型医疗保险的参合率已达97.5％(2011年)，换句话说，几乎所有的农村人口——包括外出但未参加本地城镇医保的农民工——都已参加了新农合且得到了各级财政累计240元/年的补助。如果市民化，则意味着这部分财政补助不过是由农村转移到城市而已，总量上并不显著增加，即使有新增部分，也仅为各地高出240元以上的部分。即：
。
4.最低生活保障财政支出。除了对社会保险的补助支出，农民工市民化后最可能增加的是各类社会救助性支出，特别是最低生活保障支出。2011年年底，全国共有城市低保对象2276.8万人，占同期城镇居民总数的3.39％；同期全国平均低保补差标准为240.3元/月/人，折合为2883.60元/年。据此，我们计算得出，农民工市民化后财政将每年新增低保支出155.07亿元。即：
＝15863×3.39％×2883.6=155.07(亿元)。
5.保障性住房财政支出。农民工市民化后，最急切的需要将出现在住房领域，其中又特别是廉租房。按住建部的规定，目前城市廉租房的建筑标准为人均13平方米，2010年全国竣工房屋造价为2228元/平方米左右。借鉴世界上保障房做得最好的香港，政府提供保障房的人口比例为30％，则总计需要的支出为13783.68亿元。即：
＝15863×30％×13×2228＝13783.68(亿元)。
6.就业、城市管理等方面的财政支出。就业方面。政府承担的部分主要是职业介绍与职业培训，这是政府一直在做的工作(2010年，各级财政用于就业方面的支出为624.94亿元)，并非新增事项，故不引起财政新增开支。
城市管理方面。由于农民工已居住在城市，这部分费用早已发生，因此也不存在严格意义上的新增财政开支。
基于上述考虑，农民工市民化中就业、城市管理等的新增财政支出
。
此外，各地还有名目繁多的计生、医疗、公共卫生、供水(气、热)补贴、法律援助、孤寡老人、殡葬等方面的开支，难于一一计算，此处忽略。
总之，基于一次性将现在已经居住在城市的15863万农民工市民化的假定，所需教育、社保、低保、住房方面的新增财政支出为18091.58亿元。
(三)影响上述计算结果增加和减少的主要因素。
1.随迁子女的教育支出中，未考虑农民工子女进入城市后，相应农村义务教育支出随之减少的因素；未考虑现在已在城镇入学就读的农民工子女情况。这前两项对上述计算都有减少作用。
2.基本养老保险中，未考虑农民工从农村转移出来所导致的农村养老保险的减少因素。
3.低保中，未考虑农民工从农村转移出来后导致的农村低保支出减少的因素，未考虑到农民工进入城市后，其符合低保条件的比例可能高于同期城镇人口的因素。对上述计算结果，前一个因素有减少作用，后一个有增加作用。
4.住房方面，30％的比例是参考国际上住房保障工作做得最好的香港的比例，远高于我国实际水平，因此计算结果偏大。另外，住房建设属于一次性投资，长期逐渐回收(当然并非全部)，且租住的农民工本身也要支付一定的租金，这是一项重要的减少因素。
5.以上所有计算均都未考虑物价变动因素。长远而言，物价将维持低通胀特征，因此对以上计算结果有向上拉升的趋势，特别是住房建设方面。
(四)以上计算结果的扩展。
以上我们只计算了将已在城市居住生活的15863万农民工纳入城市基本公共服务体系时，财政必须支出的最低支出数。如果将计算范围扩大到现有2.6亿农民工中，则计算结果将增大到29651.76亿元。
再次说明，以上计算只是一种“底线计算”，即将最急需的人纳入最基本的保障所需要花费的支出。现实地看，这一数字可能继续放大。原因有三，一是农民工的基数将扩大，如果将计算范围扩大到现有2.6亿农民工中，则计算结果将增大到29651.76亿元；此外，有专家估计，以后每年还将新增1200万农民工。二是财政补助标准提高，如2013年有关方面已提出，新农合的标准将从现在的240元上调到280元。三是纳入保障的基本公共服务范围可能逐渐扩大，如从本文立足的“四有”到包括计生、公共卫生、各类补贴在内的方方面面。
三、构建农民工市民化成本的时空分布机制
我们认为，必须从现在起积极筹划方案，将农民工市民化的财政支出在时间、空间上进行分布分担，构建农村人口向城市转移的、并以“较低标准、相对公平、相对稳定”为特征的基本公共服务保障体系，为巨量人口进城做好制度性准备。为此，我们从时间和空间两个方面对农民工市民化成本进行了分布设计。
(一)时间分布。
农民工市民化财政支出的时间分布主要是指，以上支出在某一个时段内，每一年要支出多少。
我们设计了以下两个时点：
1.根据十八大到2020年全面建成小康社会的精神，假定到2020年全面解决15863万农民工的市民化问题，则从2013～2020年8年中，按简单算术平均且不考虑通胀因素的情况下，每年农民工市民化的新增财政支出为2261.45亿元。分布如下：
必须说明，每年2261.45亿元仅为指财政为此新增加的支出部分，而非全部支出，原因在于上一年一旦支出，下一年就会被始终保留，呈累加之势。以2015年为例，这一年财政为农民工市民化承担的支出并非仅当前新增的一个2261.45亿元，而是还包括2013年、2014年已经支出的两个2261.45亿元，共6784.35亿元。表7为据此计算的财政当年的实际支出。
2.由于农民工问题错综复杂，牵一发动全身，因此8年时间相对紧张，假定再向后扩展10年，即到“第三代农民工”出现之前必须解决，则从2013年到2030年18年中，财政每年为农民工市民化所负担的新增支出为1005.09亿元。
笼统观之，鉴于近十年来，我国财政收入始终保持了15％左右的增速，各方估计，我国经济还将保持20年左右的平衡增长，这将为财政收入的增长提供了坚实的基础；保障性住房方面，已有一个三年投资9000亿元的整体考虑。因此，笼统而言，尽管所费不菲，但未来10年我国财力状况还是可能负担农民工市民化的相关支出的。
(二)空间分布。
农民工市民化财政负担的空间分布主要是指，以上支出在中央政府、地方政府、农民工流出地政府、流入地政府，大、中、小城市之间的分布情况。
1.中央政府与地方政府之间。如前，随迁子女的教育、养老保障、医疗保障属于中央政府的事权范围；社会救助、保障性住房、就业、城市管理等则属于地方政府的事权范围。以此观之，理论上讲，农民工市民化财政支出在中央政府和地方政府之间的分布见表8、表9。
2.农民工流入地政府和流出地政府之间。总体而言，我国东部是农民工的净流入地区，西部、中部是净流出地区。据国家统计局的调查，2011年，东、中、西部农民工的比例分别为65.4％、17.6％和16.7％。⑤据此，如果不做调整，农民工市民化财政支出在东、中、西部之间现实上可能的分布见表10。
3.各层级城市之间。据国家统计局的调查，2011年外出农民工在直辖市务工的占10.3％，在省会城市务工的占20.5％，在地级市务工的占33.9％，地级以下城市(镇)为35.3％。据此，如果不做调整，农民工市民化财政负担在各层级城市之间可能的分布见表11。
四、结论与政策建议
(一)简要的结论。
1.以2011年不变价格计算，如果将现有15863万已在城市居住的农民工市民化，各级财政为此将新增支出为18091.58亿元。如果将计算范围扩大到现有2.6亿农民工，则计算结果将增大到29651.76亿元。
2.从理论上讲，在18091.58亿元的总支出中，中央政府应当主要承担随迁移子女教育成本和社会保障成本，共计4152.83亿元；地方政府主要承担社会救助、保障性住房成本，共计13938.75亿元。从农民工的现实分布上看，如果中央不做调整，东部地区政府可能承担9115.94亿元，中部地区政府可能承担2453.22亿元，西部地区政府可能承担2327.77亿元，直辖市可能承担1435.69亿元，省会城市可能承担2857.44亿元，地级市可能承担4725.24亿元，地级以下城市(镇)可能承担4920.38亿元。
3.如果到2020年完成农民工市民化任务，各级政府每年为此新增的财政支出为2261.45亿元；如果到2030年完成，则各级政府每年为此新增的财政支出为1005.09亿元。
4.按金额大小排序，农民工市民化最大的成本项目是保障性住房成本，其次分别是随迁子女教育支出、养老保险补助、最低生活保障支出和医保补助。
5.按发生的时间先后排序，农民工市民化过程中最急迫的是随迁子女教育、保障性住房支出等，而养老保险总体而言则是远期才会发生。
(二)政策建议。
综上，我们认为，高达18091.58亿元的农民工市民化的财政支出总额固然很高，但如果拉长时间界限、且纳入多个主体来考虑，再结合我国的经济发展与财政状况，却也并非不可承受之重。因此，农民工市民化的财政支出，一方面是一个总量能否承受的问题，另一方面更是财政支出结构如何调整的问题。
我们认为，处理如此巨大支出的关键在于把握两个方面，一是要全国各地均衡起步，防止一些地方动、另一些地方不动而带来的“凹地效应”进而阻止这一复杂工作的渐次推进，二是要处理好中央与地方、流出地与流入地政府、大中小城市之间的财政平衡关系。这两者都共同指向一点，那就是中央政府必须发挥顶层设计的关键作用，通过相关制度的调整、设计，构造出推进农民工市民化的运作基础。
1.要核定中央应承担的农民工市民化的财政资金总量。可根据以上分析，将农民工随迁子女的义务教育支出、相关社会保障补助支出确定为中央政府财政负担事项，分担相应部分支出。
2.调整转移支付制度，促成地方政府在农民工市民化问题上的财力与事权相匹配。由于各地财力水平不同，负担能力有高低，因此不能随着农民工的自然分布而将相关的财政支出也自发分布在各地和各城市之间，必须由上级财政主持调剂。如上，在确定中央政府应负担的资金总量的前提下，中央财政就可通过增加转移支付总额、调整转移支付比例、修订转移支付系数等方式，来调节地区间、城市间的实际负担水平，促使地方政府的财力与事权能相互匹配。
3.调整财政支出结构。各级财政在安排支出时，都要适应农村人口的转移情况，调整本地区的财政支出结构，基本方向是从农村向城镇调整，如调整城市义务教育中央与地方的负担比例、调整财政教育支出中农村与城市的支出比例、调整城市与农村的社保补助结构等。
4.从“钱”、“地”两个因素着手，平衡流出地与流入地之间财政关系。一是可考虑由流出地政府向中央政府上缴部分土地收益，然后由中央财政专门用于农民工市民化工作，通过转移支付的方式注入农民工的主要流入地区；二可考虑在流出地和流入地之间建立土地指标的增减挂钩机制，中心意思是流出地政府收储的农民转让出来的承包地指标和宅基地指标，拿出一部分给流入地政府，此举的好处是，一是流出地政府当期可以不拿钱或者少拿钱出来，二是可以在总体上维持全国土地增减的平衡，保住18亿亩耕地红线，另外还顺应我国新型城镇化的进程，提高东部人口自然集聚程度，以集约化利用土地。
5.中央制定统一政策，保证全国范围内农民工市民化工作的均衡起步。结合实际情况看，相对于财政补偿，更重要的是中央制定统一政策，保证各地农民工市民化工作的均衡起步，在此基础上，再通过土地政策的调整、土地指标的适当倾斜以及适当的转移支付政策，调动各方面因地制宜，积极探索本地农民工市民化之道。
6.创造条件，积极谋求政府与市场、政府与社会的多方合作，共同分担农民工市民化的支出。为降低政府负担，可积极引入企业、社会组织等主体参与相关公共服务的生产。要进一步创造条件，打开企业、民间资金进入通道，引入更多的市场主体、社会组织参与公共服务的生产，从而间接地分担政府责任、减轻财政压力。当然前提是创新政府与市场、与社会组织之间的合作机制与方式。
总之，我们认为，农民工市民化是一项重大工程，相关成本的确浩大，但综合考虑各方面的情况，如果精心设计方案，妥善运作相关制度机制，在各级政府、市场与社会的共同努力下，并非不能承受之重。考虑到农民工市民化对于中国现代化建设的重大意义，这是完全值得积极探索并付诸实施的。
注释：
①他们设计了一个标准的农民工画像：代表性农民工的年龄设为29岁；退休年龄设为目前男女职工的平均退休年龄，即55岁，农民工寿命设为当前我国平均人口寿命，即73岁。
②此计算仅考虑农村转移人口市民化所需要增加的政府公共服务方面的支出。为简化起见，此处不考虑地方政府收储农村转移人口宅基地、承包地所需的开支，也不考虑地方政府为增加当地就业而招商引资所发生的各类财政费用。
③义务教育包含小学和初中，生均经费包括生均事业费和生均公用经费，经通过简单算术平均得到。因为同一名随迁子女，要么是上小学，要么上初中，不可能同时就读于两个学段。
④卫计委表示，2013年对新农合的补助标准将提高到每人每年280元。
⑤引自国家统计局《2011年农村转移人口调查监测报告》，东、中、西部比例相加为99.7％。表9按此比例推算。
标签：张国胜论文; 财政支出论文; 新农保论文; 政府支出论文; 养老保险标准论文; 市民中心论文; 财政制度论文; 社会保险论文; 财政学论文;