摘要：本文回顾了我国规划环境影响评价的发展沿革，归纳现状存在问题主要表现在制度方面约束性不足、贯彻方面执行率不高、技术层面操作性不强等方面，并结合现有制度基础与实施经验，提出在当前形势下，对于规划环评制度具有针对性、有效性和可操作性的对策措施建议。
关键词：规划环评；现状与问题；对策建议
1、规划环评发展沿革
1.1、起步阶段（上世纪八十年代初～2003年）
我国1979年通过的《中华人民共和国环境保护法（试行）》就将环境影响评价制度正式列入法律体系之中。上世纪八十年代初我国就开始了规划或战略方面的环境影响评价实践，如山西煤电并重发展、天津市蓟县经济开发区规划、长江水利建设、岷江上游紫坪铺水库流域开发规划、昆明滇池国家级旅游度假区西区总规修编、沈阳市浑南新区规划、天津市污水资源化政策、大连市城市发展、广西北部湾经济区发展等。［1］。
1.2、探索阶段（2003年～2009年）
2003年9月1日，《环评法》的正式实施是我国环评发展的里程碑，标志着具有中国特色的规划环评制度进入了新阶段；2009年，国务院公布实施《规划环境影响评价条例》，以行政法规形式进一步加强了规划环评的法律地位。在此期间，监管层和执行层对规划环评进行了广泛深入的探索。《环评法》实施初期，我国为推进规划环评的开展，着重于规划环评的制度建设、技术准备和能力建设等方面。2003－2005年先后出台了《规划环境影响评价技术导则（试行）》、《开发区区域环境影响评价技术导则》、《专项规划环境影响报告书审查办法》等技术导则、管理规章等文件，为规划环评制度的顺利实施提供了必要的能力保障。从2005年起，规划环评逐渐为政府部门所重视，各级政府部门加大在土地、工业、农业、能源、城市建设、交通和林业等10个专项规划中的环评开展力度。
1.3、壮大阶段（2009年～至今）
随着国家重点区域和行业发展战略的深入推进，以规划环评为抓手，从源头预防环境污染和生态破坏，破解重工业布局与生态安全格局、结构规模与资源环境承载之间的突出矛盾，是环境保护参与综合决策的重要途径，也是优化产业布局和国土空间开发结构的必然要求。自2009年开始至2013年，国家先后开展了五大区域重点产业、西部大开发重点区域和行业、长江中下游城市群和中原经济区发展战略环评的试点工作，正在开展的还有京津冀一体化规划环评。
2、规划环评现状存在问题
2.1、制度方面，约束性不足
2.1.1、“未评先批”，规划环评滞后于规划
规划“未评先批”现象比较普遍，规划环评滞后于规划审批，虽然新的《规划环境影响评价技术导则总纲》（HJ/T130－2014）更加强调全程互动的原则，但本该在规划草案形成之前开展的环评工作，经常滞后于规划编制工作甚至规划审批。而在实际工作中，通常是某项规划到了报批阶段，才临时开展环评工作，或是为了某具体项目而草订规划并开展规划环评，无法体现规划环评作为战略决策一部分的重要意义。
2.1.2、“有令不行”，规划环评监管难以落地
规划环评的审查意见相当于项目环评的批复。目前，规划环评的审查意见难以形成刚性约束，且对于规划实施缺少追责机制。在执行力度上，规划环评提出的环境影响减缓措施、优化调整意见建议，与项目环评的审批还存在明显差距，相关跟踪监督机制尚未有效建立。现实中，各级环保部门常常难以掌握规划审批时有无采纳规划环评建议，不利于规划实施过程的及时监督，而要求规划编制单位定期对规划实施情况进行跟踪评价、回顾性评价的做法，从目前来看也往往难以实现有效跟进。
2.2、贯彻方面，执行率不高
2.2.1对规划编制部门而言，开展规划环评的主动性不够
规划环评是环境影响评价在规划层次的应用，主要关心在对规划进行宏观决策时各方所关注的环境问题。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆尽管《环评法》、《规划环境影响评价条例》中规定开展规划环境影响评价的责任主体为国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，但由于规划环境影响评价的概念是由环保部门提出的，因此，现状是规划环评主导部门一般都是环保部门，其他部门开展规划环评的积极性和主动性相对不够，缺乏内在动力。实际过程中，甚至出现规划环评仅仅为了项目环评的技术审查能够顺利通过，而演变为补办手续，且由于各地审查程序的严格程度不统一，最终形成“国家管微观、地方管宏观”本末倒置的局面。
2.2.2、对规划环评单位而言，规划技术成果质量参差不齐
我国的规划环评制度基本上是采取第三方评价的模式，这就要求评价对象相对稳定。而实际的规划环境影响评价的对象处于不断变化之中，规划的具体编制单位和规划环评技术服务机构很难实现动态结合，规划的调整难以及时反馈到规划环境影响评价中，而规划环境影响评价的结果也难以及时融入规划之中，势必会造成某种程度的脱节，很难达到预期的理想效果。
3、规划环评对策建议
3.1、开展规划环评执行情况摸底调查
建议国家环境保护主管部门选择试点省份，由省级环保部门联合发改、能源、国土资源、工信等部门开展一轮规划环评执行情况的摸底调查，按照现有《环评法》、《规划环境影响评价条例》对各省级规划已通过审批、但规划环评（环评报告书或篇章说明）未通过审查的情况进行一次大摸底。根据试点省份摸底实际情况，分析提出促进规划环评有效实施的具体对策，并在全国范围内推广。
3.2、国家环保部门应收回部分规划环评审查权
国家环境保护主管部门负责审批的项目环评，其上层规划的环评成果需通过环境保护部审查。建议可以划定明确的时间节点，对于一定有效年限内已完成省级及以下环保部门审查的规划环评，可不重复开展规划环评工作。否则，若有国家环保部门审批的建设项目环评，其所属规划环评必须通过国家环保部门组织的技术审查。
3.3、部分规划环评审查权可以下放至省级
建议将原需国家环保部门审查的规划环评，若不出现主体功能协调性问题、不存在较大环境制约的、不触动生态红线的，可委托省级环保部门开展技术审查。通过前述两条，转变环评准入过程中的宏微倒置现象，逐渐转向“国家抓宏观、地方抓微观”的良性态势。
3.4、通过规划环评倒逼政策环评、战略环评的开展
通过倒逼机制，促进政策环评、战略环评的开展，即未完成政策环评、战略环评的，相关规划环评不予审查通过。同时，政策环评技术审查程序应逐步确立和完善，应由国家环境保护主管部门联合相关部委、省级政府、产业协会、大型企业集团等相关部门与机构共同审查。
3.5、提高规划环评的违法成本
提高规划环评的违法成本，监督机制应加以完善。建议将各地区规划环评的执行率纳入中央和地方巡视组的“巡视内容”，“约谈”未落实规划环评及审查意见的部门或机构负责人。同时，各级环保部门应建立定期巡视、督查机制，或通过不定期的“环评风暴”突击行动，严格处罚“未评先批”、“有令不行”的相关责任人，实现规划环评的及时性和有效性。此外，通过跟踪评价等手段，保证规划环评审查意见应不折不扣地全部贯彻、按时落实，使规划环评的作用真正落到实处。
4、结语
本文章主要针对规划环评中的问题进行分析，问题主要集中于工作人员自身的责任意识、监管程序不规范及缺乏沟通的有效性和透明性，并且提出了相应的解决对策。希望可以通过这些措施有效地帮助和规范监管过程中遇到的问题，帮助我国规划环评在我国经济快速发展的背景下为我国民生事业做出贡献。
参考文献：
［1］徐鹤，陆文涛，王会芝．中国规划环评理论与实践［J］．环境影响评价．2014（2）：7－10．
［2］王亚男．中国环评制度的发展历程及展望［J］．中国环境管理2015（2）：12－16．
［3］徐美玲，包存宽．中国规划环境影响评价管理制度剖析［J］．中国地质大学学报（社会科学版），2010（6）．
论文作者:赵猛
论文发表刊物:《基层建设》2020年第1期
论文发表时间:2020/4/20
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