国有企业的市场化运行，本文主要内容关键词为：国有企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国有企业的性质、现状和改革目标
1.国有企业的性质、现状。作为企业一般，必须而且只能是以“利润最大化”为目标，它的经营机制必须而且只能体现自主经营、自负盈亏的要求。可作为国有企业，它却有着相当特殊的性质、功能和状况，总是显示出自身的特点来。据国际货币基金会组织的有关资料表明：到70年代中期，不包括美国在内的50个国家中，国有经济的生产占国内生产总值的比重平均为9.5%，包括美国在内的70多个国家中， 国有经济资本投资占全国固定资产形成的总值的比重平均为16.5%。
古今中外的国有企业现状说明：（1 ）它的存在与基本社会经济制度的“主义经济”无关；与不同程度的生产力发展的“水平经济”无关；与不同类型的“体制经济”无关；（2）国有企业是一种国家现象， 它是与国家共存亡的；（3）以往所有的社会主义国家、 实行计划经济体制的国家、经济发展较为落后的国家，其国有企业的比重都相对更大一些。
一般来说，国有企业无论是国有独资企业，还是国有控股企业，其企业经济效益都是较为低下的。1982年，发达国家对国有工业企业的投资占国民经济总投资14.5%，而国有工业企业产值却只占国内生产总值7.7%。1984年，世界500家最大公司中，私营公司的销售利润率为4%，而公营公司则为1.7%。中国1997年，在14923家国有大中型企业中，有6042家发生亏损，亏损面40.5%，亏损额为589.1亿元，亏损率高达52.7%，分别比非国有大中型企业高10.1和26.2个百分点。截止到1998年6月底，大中型国有工业企业仍为净亏损，亏损面和亏损率分别为55.1%和105.6%。正是为了从根本上扭转国有企业大规模亏损的局面， 为了大幅度地减轻国家的财政负担，才引发了80年代后期兴起的世界性私有化浪潮，中国的国有企业改革，也同样基于这个给定的事实与前提。
2.国有企业改革目标能不能简单地都一律确定为企业的扭亏增盈呢？对此我们必须进行深层次的分析。
第一，“社会主义计划经济体制”的基础是国有制。国有企业只能接受国家的指令性计划，或者反过来讲，只有国家指令性计划存在，才需要有与之相对应的国有企业。因为价格仅仅是产权交换的条件，如果是同一所有者，那就无需进行等价交换，只需无偿调拨。但从理论依据来总结，由于经济主体的利益驱动和经济行为发生时的信息差异，最终导致了计划经济体制在现代化建设中的全球性的失灵。
第二，“资本主义市场经济体制”的基础是私有制。几百年的资本主义经济发展史就是市场经济史。由于它满足了不同所有者的等价交换的要求，所以能够解决经济发展的利益和信息两大难题。尽管这个体制也发生过种种危机，但是经过调整与改革（主要是采取了个人财产的社会形式），仍然显示出生机。
第三，中国要建立“社会主义市场经济体制”，这个市场经济又是以公有制为主体的。那么，这里的问题是：（1 ）既然公有制是计划经济的基础，那么市场经济的运行怎么可以建立在计划经济的基础之上呢？因为市场经济要求所有制结构多元化、优质化、动态化，而国有企业的资产恰恰是一元化、杂质化、凝固化；（2 ）既然市场经济体制目标在全球化过程中得到确立，所以市场经济的基本原则、规范要求是不可动摇、不可放弃的；（3）既然宣告以公有制为主体， 既然公有制包括国有制、集体所有制、非纯粹私有制的混合经济，那么改革的方向就不是要改变市场经济的基本原则，而只能是寻求国有制以外的公有制的各种新的具体实现形式了。
国家兴办国有企业无非是考虑政治经济两大目的。在政治上是国家安全的需要，在经济上常常涉及到社会的公共服务和垄断利润两大领域。几百年的市场经济体制和近百年计划经济体制的实践充分证明，在社会基础结构基本形成之后，在已经走上工业化道路之后，由于信息不对称和利益多元化的制约，社会公共服务领域，国有经济的力量均有行政性加强，而在获得垄断利润方面，都不同程度开始削弱。这种形势的发生，说到底是由国有企业自身所具有的一系列特点所决定的。国有企业的性质，属于全国人民的财产，它具有不可分割性，不能量化到个人，只能由各级政府来代表；国有企业的目标，更侧重于社会效益，而不限于企业本身经济效益；国有企业的作用，不是直接参与市场竞争，不是与民争利，而是尽量创造良好的市场环境；国有企业的领域，主要是在非盈利性、非竞争性的社会公共品，必要的垄断产品和外部性经济范围，它更多地涉及到各种基础设施如公路、铁路、邮电、通讯业等范围。只有充分地认识国有企业的性质、目标、作用和领域的全部特性，才能使国有企业在改革中走出泥潭。
第一，在国有企业内不可能再要求明晰产权。它没有类似自然人那样的委托人，只有层层代理人，任何以国家名义的出资人都不是真正的所有者。现代企业制度中所有者虚位正是国有企业的一般特点。相反，如果某一层国有企业的代表取代了所有者的地位，不仅不是产权明晰了，反而是侵权了，是政府代表或经营者取代了、侵犯了所有者的基本权利。无论是几级授权，或者哪一级授权都只能是所有者代表的不同层次，它不可能发生所有权的任何转移。在这一点上，我们必须超越私有制逻辑，甚至超越产权逻辑，这是性质完全不同的经济产物。
第二，在国有企业内永远不可能做到政企真正的完全的分开。如果所有者对于自己的企业不干预，完全放弃了剩余控制权，那可以叫做“失职”，而经营者反对所有者干预同样也可以叫做“侵权”。即使是发达的市场经济国家中的现代企业公司中，行使董事会权力的人也必须在重大决策、经理任命等关键问题上发挥作用。即使在股权高度分散的股份制企业中，广大股东照例可以通过用脚投票去监督经营者。所以，在中国的国有企业改革中，所谓政企分开只能在一定程度、一定范围内相对使用，完全彻底的政企分开也就不能称谓国有企业了，能够完全自主经营的国有企业，也就违背了国有企业的根本性质。
据介绍，在市场经济发达国家，政府对国有企业的干预表现形式多种多样。如英国和法国，法律上明文写着，国有企业的领导人是政府任命的官员。作为官员不是凭个人资产责任能力进入企业，而是由行政上级任命的权力，他不对市场负责，他只对授权给他的行政上级负责，而且他所负的也不是经济责任，更不可能是财产责任，而是负行政责任。如政府机构直接负责国有企业管理。在法国，政府对国有企业实行双重管理，即由财政部负责国有企业的存量和增量管理，各主管部（工业部、能源部等）负责对国有企业行使所有者权利，如任命董事长、总经理。在德国，财政部行使国有资产所有权，负责审批国有企业的成立、解散、合并、股权变动，选聘监事会、理事会中的所有者代表等。美国通过立法规定国有企业的活动，国有企业管理以国会立法为核心，联邦政府每成立一个国有企业就由国会通过一个单行法律。
第三，对于国有也根本做不到其法人财产的“自”负盈亏。“自”是所有者而不是经营者，对于国有企业来说，最终的核算单位只能是统一的国家，所以必须区别老板与管家的界限，国家和国有企业的关系并非债权与债务关系。不能说在盈利时，企业归还完国家拨款和国有银行的贷款后，如农村家庭承包制一样“剩下的就是全归自己的了”。虽然人力资本等因素创造了利润中一部分，但从根本上说，盈利永远归属于企业所有者——国家，这是所有者剩余索取权的最终实现。同样，一旦发生亏损，为了挽救企业，国家也就不可避免地实行无偿拨款。国有企业无论是初始创办，还是中期注资，以及后期挽救，国家利用财政与金融力量来参与企业经营都是所有者正常经济行为，只有私有经济、外商经济，或者集体合作经济才能做到和必须做到自负盈亏，而对于国有企业来说，国家永远要统负盈亏，永远要承担无限责任。
那种企图用经营者个人财产抵押来约束企业行为的做法不仅是杯水车薪，而且是偷换角色，等于法院把管家当作老板来判了。
二、中国国有企业市场化运行的条件
那么，在国有企业既不是真正的所有者，又不能完全地自主经营，更不能彻底地自负盈亏条件下，还能实行市场经济体制吗？我认为，只有满足了下列三项经济条件，中国的国有企业才能进入市场化运行。
（一）必须重新界定国有企业的适用领域
历史表明，无论是资本主义国家还是社会主义国家，国有企业大体都可分成竞争性和非竞争性两大类，非竞争性国有企业又可分为公益性企业和自然垄断性企业。改革的方向则是国有企业在战略上从竞争领域中撤退，退到非竞争性的公益事业和自然垄断性质的企业上来。（1 ）对于非国有企业无力、不愿、也不允许涉足的企业，如军工、造币，仍然实行国有国营，只不过要强化管理与监督，不必要求一律以企业效益为目标，它们本质上是“非企业”，是“工厂”，而非“公司”。 （2）对于公益性、自然垄断性国有企业，如公路、铁路、电力等基础设施，供电、邮政等，必须兼顾其社会目标，而非单纯盈利目标，这类企业是“准企业”。香港对公用事业的管理可资借鉴。香港政府公用事业的体制有三种基本形式：（1 ）政府直接控制和经营的公用事业或叫官营公用事业。（2）政府管制下的私人特许经营公司， 要经过投标才能获得政府的特许经营。政府对特许公用事业的管制，主要包括两个方面：一是规定企业必须达到的服务标准；二是管理批准企业服务价格。 （3）不受政府管制、由私商经营的公用事业，主要是燃气供应与集装箱码头。在香港公用事业的三种体制中，占主体的体制是政府管制下的私人特许经营。
国有企业结构这种战略性的修改和大幅度的主动撤退的理论依据在于：（1）国有企业是一种特殊企业，其特性决定了其特殊功能， 它在本质上与市场经济是不相容的，所以它只适用一个狭小领域中的狭小范围；（2）国家的经济职能主要是创造市场经济良好的经济环境， 主要是健全市场经济法律体系和完备的社会基础设施建设；（3 ）历史表明，即使从财政收入上考虑，国家也应树立“国家经济”观念，以经济利益的“所有制作用综合法”取代阶级关系的“所有制比重分析法”，充分界定各种所有制形式的适用范围和作用与功能，承认他们都是国家的亲儿子。同时树立“税收大于利润”的经济思想，政府一视同仁对待所有企业，不与它们争利，只要求企业以完税来完成对国家的义务，体现与国家的经济关系，企业发展税收增多，从而也就增加了国家财政收入。如果我们再进行动态研究，考察社会再生产和社会财富再分配过程，那就不难看出公有制经济和非公有制经济的关系是相当复杂的，从经济学的原本意义上看，公有制与私有制的关系并不是在任何条件下都是绝对对立的。
（二）必须重新寻找公有制实现的新形式
1.国有资产可以在国家内部进行分割。这样就可以把国有资产横向分成国有、省有、市有、县有、区有，也可纵向分成各部门所有。由于把统一的国有资产同分散的企业法人财产严格地区别开来，所以它们之间的交易行为可以形成不同所有者之间的市场经济的等价交换。
2.国家可以采取国有控股公司的混合经济形式来实现产权多元化。在考察国有资产比重下降时，必须同时关注它的“控制力”，而不仅是“占有率”。据介绍，在日本松下企业集团中， 松下本人的资本只有3亿美元，却能支配与控制大约200亿美元的100%全部资本。如果中国的大中型国有企业多数采取了控股的股份制度，那么下降的也仅仅是它的资产占有率的“比重”，上升的却才是它的经济控制力的“实力”，这种混合持股的交易行为使国有企业能顺利地走向市场。从实践上看，当代任何市场化国家都不可能以纯粹的私有经济为主体了，即使在当代美国，虽然私人独资的工商企业总数占78%，但营业收入比重仅占9%， 而股份公司的企业总数虽仅占14.5%，但年度收入总额却占87%以上。如果国家为了避免失去控股权，可另外作具体法律规定。
3.采取国有控股公司企业之间的交叉持股实现产权多元化。日本控制股权的主要方法是法人（包括金融机构和实业公司），法人持股率从1960年的40.9%增长到1984年的64.4%，1989年增到72.8%。
4.更重要的是寻找新的公有制实现形式。马克思曾准确地评价过股份公司的社会性质，“这种财产不再是各个互相分离的生产者的私有财产，而是联合起来的生产者的财产，即直接是社会财产。”（《马克思恩格斯选集》第2卷第516页）所以即使不是国家控股企业，对于这种大众公司，也应视为非私有制企业。特别值得提出的是机构投资人和养老基金。90年代初，美国的机构投资者控制了大中型企业40%的普通股，拥有较大型企业40%的中长期债权。全球性投资公司已经把养老基金看成是将来关键性的增长领域。1998年全球养老金资产11万亿美元，到2003年将高达15万亿美元。智利的养老金制度已经积累了300多亿美元的资产，相当于国内生产总值的约40%。中国的养老基金也将成为公有制实现的重要的具体形式。
（三）必须重新规范转型期国有企业的经营方式
对于一般在转型期必须保留并发展的竞争性的国有控股企业和企业集团进入市场的唯一前提就是生产要素的市场化，因为产权关系所创造的激励机制只有在竞争中才能发挥作用。产权与竞争构成了企业效绩的双因素，只有存在着要素市场，才能形成真正竞争的环境。
1.国有资产产权交易。李光耀说：“政府创办企业，建立之后就转让出去，再用同样的资源办新企业，高风险的企业，如高科技、微生物等，当这些企业建立起来之后，再把它们转让出去。”国有企业只有取消国有资产不可转让交易的政策上的规定，只有参与了包括产权在内的市场竞争，才能实现保值增值的目标。
2.反垄断的企业竞争。1974年，美国司法部以违背反垄断法为由,起诉当时的美国垄断电信商“贝尔系统（Bell System）”。经过8年的法律诉讼，贝尔系统与美国司法部达成和解，条件是贝尔系统主动分拆。一艘电信的航空母舰竟被拆开，其目的就是为了引入竞争机制，这样才能既维护了消费者主权，又造成对生产者的压力与动力。
3.激励与约束下的经理市场。企业的灵魂是企业的经营者。但只有在竞争的市场环境中，经营者的能力、信誉、企业的绩效才能发挥出来，只有竞争才能对经营者进行优胜劣汰。（1 ）国有企业的经理不应仅由政府内部的组织部门任命，而应在公开的社会竞选中产生。普选制是现代市场经济充分发展的基本条件，其宗旨是以公开选举与选拔来取代内部的黑箱作业，以竞争上岗来取代垄断任命，其基本要求就是程序化，以程序决定一切，以法律来保证程序。这就可以从根本上削弱因信息不畅或利益驱使而出现的腐败“航程”，只有竞选的胜利者才能获得政府的任命。只有在经营权是由竞争而获得的时候，才能为以后经营活动奠定良好的基础，否则单纯由政府任命，就容易产生政治腐败。（2 ）对经理的特殊激励机制。这一特殊的人力资本的所有者——经营者不仅要承担对其本身工作难以监督的风险，更重要的还要承担对未来经济不确定性风险，这种被称为信息租金的东西就是经营者的风险收入。我们承认经营者拥有一定的剩余索取权，也就是说他的个人报酬要与个人绩效、企业利润直接联系，他不能仅仅象低级职员那样，拿一份固定的收入，就是因为经营者是这两类风险的承担者。鉴于经营者存在私人信息，也就必须使其享有信息租金，如果不能使他享有这份租金，那么他就会逆向选择，会降低整个社会的福利水平。正如为了保证最优秀人才进入企业家队伍，才让资本所有者拥有选择经营者的权力一样，由于经营者最难监督，为了使代理人不去偷懒，也就必须让经营者拥有一定的剩余索取权。问题的关键在于对这笔收入的量与度不仅能够控制在有限范围内，更重要的还是企业对此的可知性、可预期性。（3 ）对经理监督与约束机制。现代公司由于实行了所有权与经营权分离，因而“代理人问题”，即所有者如何使企业高层管理人员忠于职守的问题，也就成为公司治理的根本问题。西方国家一般是根据企业经营状况和公司股票收益率决定高层主管的去留，只有竞争才会对企业经营者的生存进行筛选。对经理的约束与监督，应从根本的制度上去扼制经理个人对人事的控制权以及财务上的个人签单权。正是这两种权力产生着内部人控制的大量的超经济收入。这种超经济收入不是一个一次性过程，而是一种租金—寻租—设租的恶性循环。至此，我们可以说，产权关系、市场竞争、人力资本是决定国有企业效率的三大决定性因素。
必须说明，满足了上述三项条件，既不能保证国有企业走出困境，也不能实现国有企业扭亏增盈，而是仅仅奠定了走向市场化的制度性基础与前提。只有把体制改革同结构改组、技术改造、市场开拓、科学管理等切实地结合起来，才能最终完成对国有企业改革的“攻坚”任务，才算打通了作为经济体制改革的“中心环节”。值得强调的是，中国的国有企业改革是需要充分而必要的社会条件的。比如只要社会保障体系尚未完全建立，那么国有企业就根本无法实行兼并、破产、优胜劣汰，只要竞争性国有企业的经营班子还由政府机关直接任命，那么国有企业内部的治理结构中股东大会——董事会的权益也就根本无法予以保证。所以说，中国国企改革的实质性障碍不在于企业本身，而在于政府机关，改革成功的关键因素也不在于经济改革措施的配套与否，而主要取决于政治体制改革的进展程度。
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