人才效益视角下城市流动人口治理创新
陈雪玉
摘要： 改革开放以来，城市基层政府作为重要责任主体，以权利逻辑为主线，逐渐推动形成了以服务为中心的城市流动人口治理体系，有力保障了流动人口的合法权益。迈入新时代，面对推进经济高质量发展、流动人口服务缺口扩大、民生支出压力增加等多重挑战，城市基层政府应当把效益标准与权利逻辑融合起来，优化调整流动人口服务政策，着力发挥高素质流动人口的人才效益，促进流动人口治理实现良性循环。
关键词： 人才效益；流动人口；基层政府；治理
在市和区两级财政事权划分明确、流动人口实行属地管辖的行政体制下，开展城市流动人口治理是城市基层政府（市辖区政府和不设区的市政府）的一项重要职责。改革开放以来，随着城市经济快速发展，对劳动力的需求不断增大，大量农村人口纷纷涌入城市就业，城市基层政府承受着巨大的治理压力。在此过程中，城市基层政府开展流动人口治理经历了从秩序本位向权利本位的转向，并以权利逻辑为主线形成了一套话语和实践系统。迈入新时代，特大城市面临保障流动人口权益与实现经济高质量发展的双重压力，亟需发挥基层政府的主体性和积极性，将效益标准与权利逻辑融合起来，扩大和善用高素质流动人口红利，构建可持续、良性循环的流动人口治理体系。
一、城市流动人口治理：从秩序本位转向权利本位
总体上看，改革开放前期，在学术研究和舆论传媒的共同影响下，国家实行以秩序为本位的流动人口治理政策；新世纪以来，相关话语和实践渐次转向权利本位。与此同时，城市基层政府相应推动了流动人口治理体系的时代变迁。
（一）话语建构更加注重流动人口权益保障
按照社会建构论的观点，问题客观状况与该状况的（Claim-Making）并不是一种决定与被决定关系，二者之间也往往并不存在一致性关系。［1］3-26城市流动人口权益保障问题自改革开放肇始就存在，但是最初没有被当作一个主要问题为学界所研究、为舆论所报道，反倒是对流动人口的规范管理成为改革开放前期社会关注的重点。从中国知网收录的相关文献来看，早期研究往往把城市流动人口视为体制外群体、边缘群体，主张采取清退、清理、限制、管制、有限接纳等方式，倾向于应对流动人口违法犯罪，以维护国家劳动计划、保障城市社会有序稳定尤其是城市下岗再就业稳定。同期的权威媒体也持这一姿态。《人民日报》最早于1988年刊文，就沈阳市各区发动公安、工商、房产、服务、个体劳动者协会、街道和企事业单位，共同做好流动人口的计划外生育工作情况作了专题报道。［2］此后系列相关报道或者着眼应对流窜作案问题［3］，或者主张加强出租屋和临时棚户管理［4］，等等，目的是千方百计堵住管理漏洞，构建城市社会稳定秩序。
进入新世纪，随着2002年农民工苯中毒事件和农民工跳楼讨薪事件、2003年“孙志刚事件”“熊德明事件”相继发生，打开了以往被忽视的城市流动人口权益保障问题的“窗口”，社会关注度骤然上升，话语修辞开始转向。从此，学术界开始将流动人口视为弱势群体、城市建设者、社会治理参与者，提倡尊重、理解、关心、保护流动人口，关注城市流动人口工资、子女入学、土地权益等保障问题，推动流动人口融入城市发展进程，更好体现执政为民、以人为本，营造共建共治共享社会治理格局。与此相呼应的是，2007年《人民日报》推出《流动人口政策：“重管理”转向“重服务”》一文［5］，既肯定了前几年理论研究转向权利本位的努力，又为城市基层政府完善流动人口服务体系提供话语支持。随后，《人民日报》持续发力，对东莞市、长沙市基层政府创新流动人口服务的经验作了总结推广［6］，就广州、深圳等城市完善流动人口服务体系的改革模式也进行推介［7］，强调流动人口服务管理首先是保障流动人口合法权益，为流动人口政策回归服务本质提供精准诠释。
世行：移民是消除贫困和促进增长的重要力量。6月15日，世行发布报告指出，移民对劳动力市场有巨大的长期经济效益。巨大工资差距是推动低收入国家向高收入国家经济移民的主要推动力，工资增加帮助移民者及其亲属摆脱贫困，移民也填补了目的国重要工作岗位。世行建议，移民目的国政策制定者应采取措施化解移民流入对收入分配的短期影响。
1）在全球捕捉油气发现机会。埃尼的勘探活动遍及全球，从北美的阿拉斯家北坡带，到北大西洋的被动陆缘转换带、英国北海、挪威巴伦之海，再到中东北非的埃及近海、以色列的黎凡特盆地、阿曼近海以及东非拉姆盆地、莫桑比克的安哥谢盆地、南非近海以及亚太的缅甸、越南海岸以及澳大利亚东南沿海等区域（见图2）。这些勘探资产是埃尼公司在近4年来勘探的重要目标。埃尼每年滚动获取新区块增加勘探资产厚度，2011-2015年年均获取勘探区块净面积8060平方千米。
（二）城市基层政府力推公共服务向流动人口覆盖
改革开放早期，在国家、省市系列政策的指引下，① 有代表性的政策文件包括：《关于严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口的通知》（国发〔1981〕181号）《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（国务院1982年）《国家劳动总局请送一九八二年清退计划外用工计划的通知》（〔82〕劳总计字4号）《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》（劳部发〔1994〕458号）《关于加强流动人口管理工作的意见》（中央综治委1995年），等等。 城市基层政府将流动人口纳入社会综合治理体系，采取措施严格控制人口流动，应对和消除流动人口越轨现象，减少城市社会稳定风险。2007年，党的十七大报告提出“加强流动人口服务和管理”，首次将“服务”置于“管理”之前，标志着流动人口治理政策发生根本性转变。② 这段时间比较有代表性的政策文件包括：《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（国务院第381号令，2003年）《关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》（国办发〔2004〕92号）《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号）《关于印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》（国办发〔2016〕72号），等等。 立足新的政策导向，城市基层政府在工作机制、服务供给两个方面开展改革创新，切实推动流动人口治理转向权利本位。
布鲁姆教学目标分类理论的发展从1956年的1.0版本——金字塔形状(识记、理解、应用、分析、综合和评估)到2001年由布鲁姆的学生Anderson等人提出的2.0版本——金字塔形状(识记、领会、运用、分析、评价和创造)。布鲁姆将教育目标划分为认知领域、情感领域和操作领域，共同构成教育目标体系。认知领域的教育目标可分为从低到高的六个层次：即识记→领会(理解)→运用→分析→评价→创造，学生的思维由低阶思维能力向高阶思维能力发展，教育目标从基础目标向高级目标发展(图1)[5]。
另一方面，创新服务形式，丰富服务内涵。以珠三角地区特大城市为例，近年来，基层政府着力推动公共服务向流动人口覆盖，促进流动人口共享改革发展成果，服务供给延伸至户籍、教育、社保、医疗、住房等民生领域。广州市推行积分申请入户制度，每年实行本地区流动人口定额指标入户办法，根据流动人口学历层次、技能水平、缴纳社保等方面情况计算积分，按照积分高低排列顺序，决定准予入户的流动人口名单。深圳市、东莞市安排更多随迁子女入学，在本地区义务教育阶段公办学位和政府补贴民办学位的总盘子内，将户籍适龄少年儿童安排入读之后，按照流动人口需要政策性照顾情形的优先次序，统筹分配其随迁子女就近上学。广州市、东莞市实施医保异地即时结算，医保部门之间签订医保合作协议，落实辖内医院建立健康医疗信息共享机制，在流入地就医治疗的流动人口可享受流出地医保待遇，保障其生命安全和健康权益。广州市推动非户籍妇女儿童平等享有健康管理福利，非户籍常住女性可免费接受生育检查、胎儿重大出生缺陷筛查，儿童可免费接受免疫接种，进一步提高基本公共卫生服务的公平性和可达性。广州市、深圳市、东莞市探索住房公积金缴存互认机制，将流动人口纳入公租房申请分配对象，允许社保缴存一定年数的流动人口购买商品房，出台租购并举实施细则，支持流动人口在流入地家庭化发展。
另一方面，城市民生财政支出在持续高位运行的基础上难以大幅上调。“十二五”以来，中国经济呈现出“L”型增长趋势，经济增速从2010年1季度的12.2%持续下滑至2018年4季度的6.4%，财政收入增速从2010年的21.3%降低到2018年的6.2%，但是财政支出增速从17.8%缓慢下降到8.8%，降幅少了6.1个百分点。城市的经济增长和财税收入的下行趋势甚至更为突出。2018年，深圳、北京、上海、广州、重庆、天津的经济增速分别为7.6%，6.6%，6.6%，6.2%，6%，3.6%，有的甚至低于2018年全国增速6.6%，未能发挥引领带动作用；一般公共预算收入则分别增长6.2%，6.5%，7%，6.5%，0.6%，-8.8%，有的也同样低于2018年全国财政增速6.2%，而财政支出增速仍然明显高于财政收入增速。这说明，在GDP和财政收入增速双降的同时，财政支出需求仍然很大，财政收入存量也正在快速消耗。同期，全国民生财政支出平均占比74%，而特大城市民生支出占比更高。近5年来，北京、上海、广州、深圳、杭州等特大城市这一比重均在75%以上，广州甚至达到78.8%，① 根据各大主要城市2015-2019年政府工作报告和统计公报相关数据计算。 而各区政府作为民生支出主要负担者更是承受着巨大压力。可以预见，在今后一段时间内，城市基层政府随着财力增幅继续明显落后于财政支出增幅，财政存量资金清理完毕，并且民生支出占比已经处在较高位置，其民生支出继续增长空间必定有限。
迈入新时代，立足权利本位使城市流动人口治理获得更多合法性，也引发了关于这种治理模式是否可持续、能否实现良性循环的讨论。从改革开放以来的经验来看，城市流动人口为保持经济高速增长作出了巨大贡献，未来也将是推动经济高质量发展的重要动力甚至关键因素。当前，作为经济建设的重要推动者和实践者，［8］城市基层政府面临加快转变经济发展方式、GDP和财政增速明显放缓的发展挑战，以及民生财政支出水平居高不下、人民群众对美好生活的向往仍需不断满足的服务压力，迫切需要解决效益标准与权利逻辑之间张力问题，更好发挥流动人口的创造性和积极性，确保更多流动人口平等享受基本公共服务。
二、城市流动人口治理：亟需引入效益标准
总之，在学术研究和舆论传媒的合力推动下，在国家政策话语的指引下，城市基层政府履行属地管辖职责，普遍建立起以服务为中心的流动人口治理体系，从多个方面加强流动人口合法权益保障，推动流动人口享有更多改革发展成果。
采用FRAP法，参照Bouayed等[18]的方法并做修改，向试管中加入5 mL TPTZ（用40 mmol/L HCl配制成浓度为10 mmol/L的溶液）和0.5 mL 20 mmol/L FeCl3溶液混合均匀，于37 ℃水浴中水浴加热5 min后，加入0.5 mL待测液摇匀，继续37 ℃水浴10 min，取出静置至室温后于593 nm波长下测定吸光值。
（一）经济高质量发展必须发挥城市高素质流动人口的人才效益
改革开放40年来，全国经济快速发展，城市流动人口特别是高素质流动人口居功至伟。［9］当前，城市高素质流动人口不仅规模依然可观，而且年龄和学历优势突出，是经济实现高质量发展的重要引擎和动力源。据国家卫健委最新统计数据，2017年底，全国流动人口2.44亿人，主要聚集在京津冀、珠三角、长三角、成渝、长江中游五大城市群，特别是作为城市群核心枢纽的北上广深等12个特大城市。① 《2016年城乡建设统计公报》。 其中，具有大专及以上学历的高素质流动人口超过5000万人，占比16.4%～24.5%，明显高于全国水平12.9%② 《中国流动人口发展报告2018》。 ，并且80%以上属于青壮年，远高于全国青壮年占比64.3%。可见，发挥好城市高素质流动人口的人才效益，是经济实现高质量发展的必然要求和必要支撑。
解决上述问题，与发挥城市高素质流动人口的人才效益是密不可分的。客观上，正是城市高素质流动人口在不同产业部门之间的大规模转移，促进了产业人才的分布集聚发生剧烈变动。基于此，产业人才配置不经济，特别是都市农业和制造业部门人才不能满足产业发展需要，进而影响全社会人才总体效益，归根结底还是城市高素质流动人口未实现高效流动。同时，由于城市高素质流动人口占比相对较高，并且这批人才每年都有很大数量充实到城市的工作岗位上，因而挖掘他们的创新创造潜力，提高人才对经济社会发展的贡献能力，必然是提升经济发展效益的一个关键突破口。这一规范性判断已有经验性数据的佐证。2000—2011年，北京市户籍人口对经济发展的贡献率从27%上升到29%，流动人口的贡献率则从20%提高到24%。近年来，该市发挥高素质流动人口的年龄和学历优势，加大劳动密集型产业转移力度，大力发展高技术型经济，发展质量不断提高。与此同时，该市仅仅常住流动人口对经济发展的拉动作用，就提升到36.2%［12］，远高于本世纪初流动人口的贡献率。综上，流动人口治理政策应当将效益标准纳入决策考量，着眼解决上述三个问题而作出政策调整，着力发挥人才效益，切实推动经济实现高质量发展。
当前，推动经济实现高质量发展面临三个突出的结构性问题，这在全国范围尤其是大城市尤为突出。一是产业人才结构存在严重偏离。产业人才结构偏离度描述人才在三次产业的集聚程度，偏离度大于0的产业人才相对不足，小于0则相对过剩。2018年，全国三次产业人才占比分别为2.9%，23.5%，73.6%，偏离度分别为1.6，0.7，-0.3，总偏离度为2.6。从业人员的偏离度则分别为 -0.7 ，0.5，0.2，总偏离度为1.4。③ 根据国家统计局相关年度数据计算。 可见，人才配置不经济现象比普通从业人员还要突出，并且农业、工业人才严重不足而服务业人才相对过剩。例如，上海市产业人才结构的总偏离度一直处于2.4～3.4的区间，其中第一产业、第二产业的偏离度分别处于1.5～2以及0.46～0.8的区间，而第三产业则处于0.24～0.3的区间。二是技术研发水平与高质量发展要求极不匹配。2018年，全国人才总量达到1.8亿人，但是研发人才占比不到1%，每百万人中研发人员只有1 177人，不及高收入国家平均水平4014人的30%。以广州市为例，近年来大力发展新一代信息技术、生物医药、人工智能、新材料、新能源等产业，但是2018年引进的人才中只有5.35%进入制药、医疗行业，3.08%进入电子、通信、硬件行业，1.97%进入能源、化工、环保行业，明显不能满足产业发展需求，导致创新效应仍未充分显现。近5年来，研发效益不升反降，技术合同成交额与专利授权量之比从57.3万元/项降低到54.9万元/项，专利平均可预期经济效益下降约1/20。三是人才贡献能力远远滞后于全球人才竞争格局。2017年，中央出台《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，提出坚持聚天下英才而用之，形成具有国际竞争力的人才制度优势。但是，我国当前科研成果转化率只有10%，［10］而即便到2020年，人才贡献率也只达到35%。① 《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》。 与美、法、德、英等国科研成果转化率40%、人才贡献率50%～60%［11］相比，人才环境竞争力还有很大提升空间。2018年，国家人才竞争力仅排全球第45位，北京、上海、广州和深圳在全球城市中仅排第58，72，87和94位，也再次反映出这一差距。
（二）基层政府巨大的服务压力对提升城市高素质流动人口的人才效益形成倒逼
当前，城市流动人口治理面临服务需求日益增长与民生支出上行乏力的双重挑战，在服务供给上既要尽力而为，又要量力而行，特别是有的放矢、聚焦发力的政策考虑被摆上议事日程。
一方面，加强组织领导，落实工作责任。例如，广东省广州市全部11个区均建立来穗人员服务管理局并作为政府组成部门，各个街道也设立单独的来穗人员服务管理办公室，各个社区居委会都有专职或兼职出租屋管理员同时负责流动人口日常服务工作。③ 广州市来穗人员服务管理局官方网站。 相对于以往在各区政法委或公安局内设置流动人口和出租屋管理办公室，由其统筹发改、人社、公安、政法、卫生等部门，出台实施流动人口治理政策的机制，当前城市流动人口治理实体化运作的特征更加显著，流动人口服务质量更加有保障。广东省东莞市政府（该市未设区，属于基层政府）也建立了类似的政府组成部门新莞人服务管理局，④ 东莞市新莞人服务管理局官方网站。 全国其他城市也纷纷建立相应的专责机构并配备专责人员，流动人口治理机制更加坚实。
在这种情况下，城市基层政府应当引入成本/效益评价标准，对流动人口治理特别是服务供给产生的人才效益重新予以审视和提升。一方面，应当坚持适度普惠原则，将服务供给与服务对象的实际贡献相挂钩，让有限的民生支出产生最多的经济社会产出，而不是一味提高流动人口对公共服务的期望值，不切实际地弥补服务缺口。另一方面，应当看到，解决城市流动人口服务缺口、扩大与民生支出可回旋空间缩小的双重压力，归根结底要依靠经济高质量发展，特别是高素质流动人口发挥人才效益。因此，基于效益导向的城市流动人口治理，最终将对这项治理本身产生巨大的推动作用。
从全景史诗到生命图腾——论俄罗斯战争文学流变 …………………………………… 冯玉芝 杨淑华（5.98）
Holbrook，1982年，主张把消费体验分为功能型体验和享乐型体验(主要是研究对象不同)，并在此基础上，主要以享乐型体验为蓝本，创造出重要的4Es理论。
一方面，城市更多流动人口迫切希望提供覆盖更广、质量更高的公共服务。首先，新生代流动人口（1980年以后出生）在城市生活的意愿非常强烈。2018年，新生代流动人口占流动人口总数的3/5左右，规模接近1.5亿人，其中93.3%即1.4亿人表示愿意融入本地人之中。② 《中国流动人口发展报告2018》。 其次，老年流动人口带来的健康养老服务压力急剧增大。进入21世纪以来，老年流动人口从503万人增加到1304万人，年均增长6.6%。再次，流动人口在特大城市长期居留渐成趋势。成渝、长江中游、珠三角、长三角城市群特大城市流动人口居留超过10年的分别占15.45%，18.48%，19.39%，24.31%，京津冀城市群北京市、天津市这一比例最高，甚至达到28.09%，居留5年以上的超过50%。最后，流动人口家庭化迁移步伐加大。流动人口在流入地平均居住规模是2.61人，50%以上的流动人口家庭规模至少3人，并且居留越久家庭规模就越大，居留5年以上的家庭规模为2.95人。其中，珠三角城市群特大城市80%以上的流动人口与家人同步迁移，其他4个城市群特大城市这一比例甚至超过90%。可见，城市流动人口服务缺口将持续扩大，基层政府的服务压力将更加凸显。
三、城市流动人口治理：在效益视角下呈现权利逻辑
城市基层政府在开展流动人口治理的过程中，应当以有助于实现经济高质量发展为出发点，不仅将效益标准与权利逻辑结合起来，把激发流动人口的创新创造活力与改善流动人口公共服务统筹考虑，而且让服务供给有针对性地向高素质流动人口倾斜，努力提高高素质流动人口的人才效益。
（一）提高流动人口服务与城市产业发展的契合度
近年来，全国各个城市发起“人才抢夺战”，武汉等地更是出现“大学生购房一律打八折”② 《武汉大学生可8折在武汉购房网友：出门像出差》，《每日经济新闻》，2018年5月22日。 等举措，掀起城市引进高素质流动人口竞争新一轮热潮。但是，上述政策存在引才目的不清晰、人才定位不明确的问题：人才引进与产业发展、科技创新的匹配程度如何？大学生买房入住之后，城市是否提供了相应产业平台与发展机会？从政策本身来看，这些城市对人才与产业的关联度缺乏成熟考虑和必要分析，重点在于“抢人”，带有一定的主观性和盲目性。城市基层政府应当立足提高人才效益、转变人才引进理念，紧密结合本地区产业规划布局和创新创业方向，及时反馈产业人才政策的实施效果，有的放矢地加强对高素质流动人口的吸引和扶持；应当定量分析区域内人才存量的分布特点和具体产业人才结构，比较产业效益和人才资源匹配度，查找人才紧缺或过剩的行业领域，引导高素质流动人口实现高效流动；应当动态调整人才引进方向，制定具有服务高区分度、效益高关联度的人才政策，将人才服务配套与产业需求程度挂钩，促进高素质流动人口最大限度地发挥人才效益。
（二）健全贡献导向的积分服务体系
当前，许多城市基层政府纷纷开展积分制服务，流动人口享受与其积分情况相对应的公共服务。积分评价体系的指标，包括个人文化程度、专业技术能力、获得荣誉称号、缴纳社保情况、参与社会服务表现、是否办理居住证、是否守纪守法等等，整体上偏重于个人资质条件。应当看到，当前积分服务政策设计不尽科学、合理，指标选取范围偏窄、数据采集面偏小，过多强调流动人口自身素质，特别是对高素质流动人口的实际贡献的评价权重不高，不利于改善城市服务业从业人员过度集聚、研发人员和高技能人才偏少的局面。城市基层政府应当着眼加强人才激励、提升产业效益，将流动人口的实际贡献纳入积分指标体系，降低个人资质条件的评价权重，进一步提高积分服务的经济社会效益；应当充分参考各行业相对劳动生产率、行业平均工资水平、产业发展层次和国民经济地位等因素，综合考虑从业人员的个人资质条件，提高其创新水平、创业效应、创造能力的评价权重；应当及时开展高素质流动人口公共服务差异化需求调查，针对不同行业高素质流动人口发挥效益所面临的瓶颈性问题，相应拓展和优化创新创业、社会保障、医疗卫生、子女入学等方面积分服务内容。
（三）完善面向服务管理人口的公共服务布局
当前，城市基层政府在制定国民经济和社会发展规划，对未来五年公共资源配置和服务水平提升提出要求的过程中，往往以户籍人口或者常住人口为规划基数，据此对城市公共服务容量、投入和配套措施作出安排。这种做法，固然能够起到鼓励流动人口主动办理居住证、积极投身流入地经济建设的作用，但是没有充分考虑到越来越多高素质流动人口从事创新创业活动、业务与地域的联系更加松散，以及产业组织形式和生产生活方式更加多元灵活等新趋势新变化，不利于持久有力地吸引高素质流动人口。城市基层政府应当改变发展规划理念，转而坚持以实际服务管理人口为主要基数，以常住人口为补充基数，对本地区中长期公共服务能力建设进行科学谋划；应当注重分析本地区高素质流动人口集聚规律，结合不同区域、不同行业高素质流动人口分布特点，优化公共资源规划建设，确保高素质流动人口尽量就近享受服务；应当长期跟踪高素质流动人口服务供需状况，研判生育、入学、医疗、养老、交通、住房保障等方面需求变化趋势，完善公共服务供给体系，努力缩小高素质流动人口服务缺口。
（四）打造市场化社会化服务供给机制
政府大包大揽公共服务，不仅不利于激发市场和社会的活力，提高公共服务质量，特别是难以及时有效地回应高素质流动人口服务需求，而且政府财力上难以为继，变成沉重包袱。一方面，流动人口基本公共服务支出大体上依赖基层政府投入，未形成多元化的民生保障机制，如住房保障建设、体育服务业市场没有得到有效开发利用等，有的服务效果差强人意。另一方面，近年来出台流动人口服务政策时，一些基层政府没有充分论证财政中长期可承受能力，且部分标准具有下限上移、逐年滚动增长的特点，累计下来就是一个不断增大的刚性支出“雪球”。城市基层政府应当在坚持政府主责的基础上，着眼流动人口尤其是高素质流动人口服务需求多元化，积极探索服务供给多样化，避免既提供低效服务又透支经济高质量发展后劲；应当发挥人民团体和枢纽型社会组织的示范带头作用，发展和规范行业协会、商会、公益服务类社会组织、各类基金会，按照“群众需求、政府购买、统一标准、规范运作、服务监督”思路，进一步完善“政府出资购买、社会组织承办、全程跟踪评估”的政府购买社会服务机制，实现流动人口服务项目化、社区化、专业化和综合化；应当引入市场机制，扩大PPP项目试点覆盖范围，支持民间投资有序进入交通运输、市政设施、幼儿托管、学前教育、文化娱乐、养老服务等公共服务领域，引导市场主体将其产业、资金、专业优势与流动人口服务需求紧密对接；应当面向市场和社会有序开放大数据，鼓励市场主体深挖流动人口大数据蕴含的服务规律，培育市场化服务新的经济增长点，补齐公共服务的薄弱环节。
（五）建立央地分类保障流动人口服务体制
从目前城市流动人口服务实践来看，流出地和流入地政府分别提供了部分服务供给，但是彼此缺乏协同合作。其中，尤为突出的是流动人口随迁子女接受义务教育问题。流入地基层政府在有剩余学位的前提下，按照流动人口与流入地经济社会联系程度，有梯次地安排其随迁子女入读公办小学或政府补贴的民办小学，超出学位容量的则只能回到流出地接受义务教育。由于特大城市普遍实行市、区两级财政，基层政府负责基础教育财政支出，并且流出地并未就流动人口随迁子女到流入地入学提供相应补偿，这种不合理的服务安排造成了城市基层政府过多的民生负担，在基础教育教师编制、校园用地、财政经费等方面都捉襟见肘。类似状况也在其他民生领域不同程度地存在，导致城市基层政府大量财力被安排到流动人口服务项目上，难以根据发展需要，有的放矢地向高素质流动人口提供富有激励性的服务供给。应当按照权责利相一致原则，明确中央财政和地方财政事权，分类解决流动人口服务供给问题，既合理引导预期，又减轻城市基层政府财政负担，促使其将更多财力向高素质流动人口倾斜，提高民生支出效益。结合中央和地方基本公共服务均等化相关规划的目标任务，应当将流动人口基本公共服务项目区分为绝对均等项目和相对均等项目，由中央财政兜底绝对均等项目，地方财政主要是城市基层政府负责相对均等项目。其中，绝对均等项目包括：免费义务教育、普惠性学前教育资助、中等职业教育免学费、普通高中国家助学金；免费孕前优生健康检查、预防接种、基本药物制度、计划生育家庭特别扶助；最低生活保障、特困人员救助和供养、流浪乞讨人员生活救助、困难儿童分类保障，等等。相对均等项目则包括：基本公共就业、创业服务、职业技能培训、新市民培训；健康教育、儿童、老年人和孕产妇健康管理、艾滋病病毒感染者和病人随访管理、食品药品安全保障；公共租赁住房；数字文化服务、参观文化遗产、公共体育场馆开放、全民健身服务，等等。
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中图分类号： C912
文献标志码： A
文章编号： 1008-7974（2019）06-0079-07
DOI： 10.13877/j.cnki.cn22-1284.2019.11.014
收稿日期： 2019-08-27
基金项目： 广州工程技术职业学院重点项目“广州市基层服务管理模式研究”（ZCJ201610）
作者简介： 陈雪玉，广东汕头人，广州工程技术职业学院讲师，研究方向：管理学。（广东 广州 510075）
（责任编辑：吕增艳）
标签：人才效益论文; 流动人口论文; 基层政府论文; 治理论文; 广州工程技术职业学院论文;