宏观调控下政府类贷款风险刍议，本文主要内容关键词为：刍议论文,宏观调控论文,贷款风险论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府类贷款的基本特点
(一)贷款对象多样，分布于政府信用链的各个环节。
政府类贷款对象包括市政公用设施单位、政府所设的投融资公司、其他公共企业、其他政府关联企业和政府提供其他隐性担保的企业。这类贷款往往以三种形式发放：一是以项目贷款形式直接向政府直属企业发放；二是流动资金贷款，用于借款单位日常经营活动；三是“过桥”贷款，主要为政府所属企业发行债券(企业债、短期融资券或中期票据等)到期偿付本息提供周转保障。由于借助了政府信用直接或间接的担保，此类贷款增长较快。以浙江省为例，2008年年末，主要全国性商业银行省内分支行和城市商业银行对这类单位的贷款余额为1694.99亿元，比2007年末增加367.68亿元，同比增长27.70％，高于同期全省各项贷款18.75％的增速。
(二)贷款投向重点突出，贷款质量较高。
政府类贷款主要投向市政公用设施和政府背景投融资机构。以浙江省为例，2007～2008年上述两项合计贷款余额分别为1087.969亿元、1395.56亿元，占各项政府类贷款的比例均保持在82％左右。其他投向占全部政府类贷款的比重相对稳定，波动幅度较小。鉴于近年来地方经济平稳健康发展，地方财力稳步增长，政府类贷款总体质量良好。以浙江省为例，2007年末和2008年末该类贷款的不良率分别为0.85％、0.34％，低于同期各项贷款的不良率。
(三)贷款主体以全国性商业银行为主。
全国性商业银行对地方政府融资平台的信贷支持无论存量还是增量都远高于地方法人金融机构。根据浙江省主要银行业金融机构的统计数据，2007年、2008年调查范围内的全国性商业银行的政府类贷款余额分别占全部统计数据的91.14％、89.12％，2008年新增政府类贷款占全部统计数据的比为81.81％。究其原因，一是由于全国性商业银行资金实力较强，同时还具备分支行不受存贷比和中长期贷款比例硬性约束优势，与政府类贷款金额巨大、期限较长的融资需求相匹配；二是全国性商业银行的经营管理优势使其能为政府融资平台提供全方位的金融服务，并为政府提供其他可持续的非贷款的融资方案；三是全国性商业银行在当地发展历史一般比地方金融机构悠久，对地方经济贡献较大，在人脉营销方面也没有明显劣势。
(四)贷款担保方式多样。
金融机构借助地方政府信用发放的贷款，在落实担保条件时采取多种形式：一是直接向政府所属企事业单位(含政府设立的各类投融资公司)发放贷款时，以国有资产抵质押取得贷款，如以土地储备中心已办妥合法土地使用权证的土地作抵押向储备中心发放的贷款；二是由财政明文下发补贴资金额度和频度，作为金融机构评估偿债资金来源的依据，如市政府每年下拨城市资产经营投资公司建设资金的文件；三是人大出具预算方面的承诺函；四是以政府所属单位经营收费权作质押；五是向非政府所属企事业单位发放贷款，由政府所属企事业单位或其关联企业提供担保(资产抵押、保证等)。
二、宏观调控下政府类贷款面临的风险分析
(一)由于地方政府债务管理引发的风险。
一是当前国际国内经济下行趋势明显，企业生存发展面临困难，国家和各级地方政府出台各种财政、税收优惠措施扶持企业发展、扩大内需，在地方财政收入增长放缓的同时，财政支出迅速放大，如果再考虑到粮食企业的经营性亏损和地方国有企业养老金的欠账，地方政府保持地方财政收支平衡的压力加大，政府债务存在总量风险。二是目前我国地方政府融资平台较为分散，各种债务并存，由于其债务总量无法获得完整、准确的统计数据，在一定程度上加大了地方政府管理债务、合理安排偿付计划的难度。三是地方政府债务管理缺乏硬性约束。目前大部分地区对各级政府负债率、债务率、偿债率等未作出明确规定，为响应当前国家扩大内需的政策，加快城市建设进程、扩大投资规模，部分地方政府的债务管理仍存在扩大预算赤字、超水平举债的冲动。
(二)政府类贷款的特定性质引发的风险。
一是由于这类贷款的还款来源主要依赖财政统筹安排，长期不确定性较大，即使有路桥费、养路费、部分城市维护费等规费注入的借款主体也可能因收费制度改革或政策变化出现偿贷风险。二是政府项目贷款大部分自有资本过少，项目融资过度依赖贷款，且往往自身现金流很少，加之建设周期长，易导致项目资金周转困难。三是由于政府所属单位之间存在千丝万缕的联系，特别是政府投融资体制改革后，地方政府构建多个融资平台，通盘考虑资金运作，各类借款单位和机构的贷款资金流向和还款资金来源监管难度较大较难监管。四是政府类贷款项目的投资或建设进度受政策影响大，在经济金融形势复杂，政府调控决策不确定因素增加的背景下，可能存在盲目投资或投资回报预期较低等问题。如当前国家出台扩大内需政策，启动4万亿经济刺激计划，地方政府配套投资规模快速增加，可能出现项目论证不充分、投资规模过度等情况，直接影响项目未来现金流，可能导致贷款回收风险。
(三)借款主体经营活动引发的风险。
一是各借款主体在接受政府部门下达的具体投资建设任务时，未能坚持经济规律和市场原则，制定特定的盈利模式以保证资金投入与产出持续平衡。二是借款主体在建设经营过程中，对项目管理不善导致现金流恶化，或违规使用信贷资金引致风险。三是政府所属企事业单位之间互相担保行为过多，担保链条过长，一旦其中一家借款单位无法偿还贷款，则可能出现连环的资金“断链”问题。四是尽管财政拨付给各借款主体的专项资金的使用范围受财政掌控，但也有部分借款人存在“道德风险”，专款不专用，与其他单位交叉使用、互相挪用，会引发偿债资金不足的可能性。
(四)由于金融机构信贷管理不到位引发的风险。
在适度宽松的货币政策背景下，目前商业银行对贷款管理从2008年的信贷规划管理转变为资产负债比例管理。在存款快速增长、国内经济形势尚未明朗的情况下，贷款投放压力逐步增大，纷纷对政府类贷款倾斜，在信贷管理部分环节上有所放松可能导致风险。一是对借助政府信用发放的贷款的风险不重视，未对此类贷款投向的区域、项目和借款主体作深入调查，没有选择性地投放贷款。二是对贷款用途审查不严，部分机构仍在违规发放“统借统还”、无明确资金投向和用途的贷款，或其他形式的项目捆绑贷款。三是由于有政府信用做显性或隐性担保，往往此类贷款很难争取到抵押或其他担保措施，部分金融机构为争取贷款项目就放弃对抵押物或保证单位的要求，在第一还款来源出现问题时没有相应补救措施。四是放松对借款主体和项目的监控检查。由于谈判地位较弱和对风险没有足够重视，金融机构未能加强对这类贷款的资金使用和还款情况的管理。如对有收费来源的项目没有开立项目建设资金专户及收费收入归集账户实现封闭管理；对自身无现金流产生或产生现金流不足以覆盖贷款本息的项目，没有加强还款资金的跟踪管理以确保周转等等。
三、金融机构防范政府类贷款的措施建议
(一)有选择地介入政府类贷款业务。
金融机构对政府类贷款的借款主体和项目应有所选择，重点选择政府管理运作规范，财政实力雄厚，地方债务控制适度，信用环境良好的优势区域；重点支持能够产生稳定现金流、自偿能力强，符合财政预算制度拨款或补贴、具有明确还款资金来源的优势项目；重点支持管理规范，投资计划合理有序，资本金充足，能产生一定现金流、偿债能力相对较强的优质企业。
(二)注重落实有效担保。
尽管政府类贷款担保形式多样，但部分担保措施形式重于“实质”，金融应谨慎介入信用或仅有财政担保或出具担保函的项目。积极争取项目有效资产抵(质)押或其他有较强代偿能力的主体担保。同时应该积极推行银团贷款，增加银行与政府的谈判力量，增强银行间的信息沟通，建立利益共享、风险共担的分摊机制。
(三)重视对信贷流程各个环节的管理。
对政府类贷款项目应加强评估与审核，坚持第一还款来源的审查，严禁发放“统借统还”、无明确资金投向和用途的贷款，或任何其他形式的项目贷款。加强信贷资金使用和还款情况的管理，及时了解借款单位的资金流向。对有收费来源的项目要争取封闭管理，对自身无现金流产生或产生现金流不足以覆盖贷款本息的项目，除收入来源的预期回笼时间与授信期限相匹配之外，还应加强还款资金的跟踪管理。