论印度的海外印度人政策及其对中国侨务政策的启示，本文主要内容关键词为：政策论文,侨务论文,印度论文,印度人论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
移民在国家层面对人口、文化、经济和政治等方面产生很大影响，各国的移民政策很大程度上决定了国际移民流动的范围和方式。①大体而言，移民政策包括两个部分：第一，移民管制政策或移民规章，即针对移民出入境的规定和程序。第二，移民安置政策，即移民管理(如工作和居住环境、福利、教育等)。②当前移民政策理论未臻完善，在全球化背景下理解人口迁移、劳动力资本和移民网络的形成，有助于构建移民政策理论。
本文以印度政府发表的《海外印度人问题高级委员会报告》、海外印度人事务部2008～2011年公布的历年《工作报告》、移民政策研究院(Migration Policy Institute)、印度—欧盟移民研究中心(India－EU Migration)的研究文献等为基础，旨在分析印度的移民政策特别是针对海外印度人的政策，包括印度政府如何进行自身移民事务能力建设，如建立机构、制定方针政策、提供法律和财政保障等；如何保障海外印度人的权益、与海外印度人建立广泛的联系和信任；如何吸引和管理海外印度人，使其能够在经济、政治和文化等方面对母国印度产生积极影响。本文所指移民包括三类，即保留本国国籍但定居在国外的公民、已加入外国国籍的原本国公民及其外国籍后裔、回国定居的移民及其眷属，他们是移民政策针对的主要对象。
一、海外印度人概况
海外印度人包括拥有外国国籍的印度血统的人，称为印度裔外国人(People of Indian Origin,PIO)，拥有印度国籍但侨居国外的印度人，称为非居住印度人(Non－Resident Indians,NRIs)，海外原印度籍人士，称为海外印度公民(Overseas Citizen of India)。世界银行研究机构2004年统计数据显示，全球海外印度人总量达到2000万以上，③《2005年世界移民报告》称全世界印度移民人口约为2000万，④海外印度人事务部(MOIA)2010～2011年年度报告称海外印度人的人口总量确定为2700万以上。⑤根据海外印度人事务部统计，海外印度人分布在全球110余个国家，印度移民主要分布在非洲、加勒比地区、东南亚、英国、美国、荷兰、加拿大和澳大利亚等国。⑥
印度人移民海外的历史悠久，早在19世纪印度移民即遍布各大洲、加勒比和太平洋及印度洋诸岛。印度移民海外经历了从低端至高端的发展阶段。最初，印度移民是以契约劳工的形式被输送至各殖民地。随着英国工业大发展，印度移民成为战后主要劳动力来源。随后，印度海外移民成为中东低技术劳动力(劳务输出)、北美高技术人才和各类专业人士的主要成员(技术移民)。究其原因，一方面在于印度本土对劳动力和专业技术人才的培训和教育特别是计算机和IT专业领域人才以及印度希冀通过鼓励移民来解决国内就业压力和刺激经济发展；另一方面源自各国特别是西方发达国家在经济发展中对各类劳动力特别是高级专业技术人才的需求、对留学生等潜在人才的储备和培养、方便移民政策评估、缓解本国人口老龄化问题等诸多因素。
(一)殖民统治下的印度移民
在古代，印度商人开始在印度洋和太平洋附近活动，特别是在东非、西亚和东南亚地区的商业活动频繁。但这些印度商人的活动并不是19世纪大量印度海外移民以及当前全球海外印度人发展的基础。相对而言，印度过去175年的移民史真正始于英国殖民统治时期。18世纪末，英国仅统治印度的部分战略要地，但至19世纪，英国基本上控制了印度。随着奴隶制度的废除，殖民地迫切需要劳动力，特别是蔗糖和橡胶种植园。英国为此在印度次大陆建立了临时劳工移民体制，大批贫穷的印度农民离开印度踏上殖民地劳工之路。1834年，英国开始向毛里求斯、荷兰和法国等国输送印度劳工。截至1878年，印度劳工遍布圭亚那、特立尼达岛、纳塔尔(南非)、苏里南和斐济等地区。临时劳工移民制度持续了80多年，印度劳工移民生活和工作环境极差，经常因所谓的“工作量不够”为由遭受毒打和虐待，此阶段的印度劳工移民又被称为“奴隶制的创新”。⑦1820～1930年间，前往美国、加拿大和英国的移民虽有增长但为数不多，最主要的原因是接收国的移民限制政策，特别是在农业领域的移民立法保护政策。两次世界大战期间，印度移民数量有所增加但总量依然不多，并且大部分从事低技术劳动。1930年后，印度实行限制护照签发政策，以期限制低技术劳动力进入英国。印度低技术劳动力被迫要求除明确获得英国企业的录用许可外，还必须具备一定的教育水平和经济能力。该政策为独立后的印度移民向高级专业领域的发展奠定了基础。
(二)独立后的印度移民
印度最高法院于1966年做出决定，印度政府有签发护照的自由决定权，以此来评估和发展海外关系。高院在印度宪法下设旅行权作为基本权利，随后印度国会颁布了《1967年护照法》，该法规定了印度政府有权以不符合“公众利益”为由，拒绝批准护照。
印度独立后的头十年，大量非技术劳工、技术人士和专业人才移民英国，这主要源自英国战后需求大量低技术劳动力，需要保持与殖民地的联系，以及制定英联邦移民政策的需要。鉴于此，英国批准英联邦居民可以在英联邦内任何国家居住、工作、选举和进人公职。1962年和1968年英联邦移民法案出台前，作为英联邦居民的印度国民可不受限制随意进入英国，很多印度人在英国定居。60年代中期，大部分前往英国的印度人是移民眷属，占印度移民的75％～80％。英国人口统计数据表明，英国人中印度出生的人口增长迅速。截至20世纪90年代，欧洲是印度移民的主要目的地，而全欧印度移民的三分之二在英国。印度移民欧洲人口增多的事实主要是因为欧洲政府希望吸引印度高技术专业劳动力以补充本国劳动力不足的现状。以德国为例，德国临时移民项目中的绿卡专门针对的即是印度IT行业专业技术人才。⑧大量印度移民前往北美始于20世纪60年代末，主要集中在美国和加拿大。美国和加拿大移民政策的修改是印度移民增多的主要原因。美国于1968年全面生效的《1965年移民法》废除了以欧洲移民为主的配额制，对高技术人才移民给予照顾，包括印度移民在内，可以进入美国获得永久居留权并还可携带眷属。1990年移民法进一步引入了H－1B临时劳工签证项目，该政策规定美国的企业可以雇用海外本科学历以上的移民，优先照顾特殊行业的专业技术人才如科学家、工程师、IT专业人才等。到目前为止，印度移民一直是H－1B签证最优先照顾的群体。超过82％的H－1B签证授予了计算机和IT相关的专业人才。⑨
总体而言，战后印度移民以高技术人才为主。据美国人口统计署于2008年进行的美国社区调查显示，74.1％的印度移民持有至少本科学历，68.9％的印度移民就职在管理、专业技术等相关行业。⑩印度移民垄断了美国计算机领域的临时劳工行业，这主要是因为印度源源不断地提供大量计算机专业人才，以及印度前IT专业人士已经在美国该领域成功地立足，对后来者给予关照。加拿大的新移民条例和法规开启了高技术移民的新时代。1968年，加拿大引入计分制，移民的资质和能力而非种族和国籍背景成为移民的重要考量。据加拿大统计署公布，加拿大四分之一的印度移民拥有大学学历，大部分在自然和应用科学领域工作。(11)此外，90年代印度移民进入澳大利亚和新西兰的人数增多。印度移民是澳大利亚第三大移民来源国。印度移民增多的首要原因是澳大利亚和新西兰旨在吸引具有英语语言优势的高技术专业人士，特别是IT行业人才补充本国的人才缺失。其次，澳大利亚和新西兰是印度留学生的主要目的国，大部分留学生毕业后留在澳新。1998年，澳大利亚出台政策，留学生可以在不离开澳大利亚的情况下改变身份。这对印度留学生留在澳大利亚起到了积极的作用。此外，澳大利亚和新西兰的印度移民通过亲属团聚的方式间接吸引了大量印度移民进入澳大利亚和新西兰。实际上，印度留学生的目的地主要是美国、英国、加拿大、澳大利亚和新西兰。英国是印度中产阶级家庭子女的传统留学目的国。印度留学生的留学专业主要集中在商业管理、工程技术和计算机科学等专业技术领域。留学生移民是永久移民的重要渠道之一，很多国家实行优惠政策，允许留学生在毕业后一段时间内找到工作后即可转换身份获得居住许可。
(三)印度精英阶层
印度精英阶层通常指印度的高技术人才，而高技术人才的界定是通过教育水平或职业来衡量的人力资本。西方发达国家通过制定各种移民政策吸引高技术人才，印度移民与其他国家移民相比，以其良好的教育和技术受到西方发达国家的青睐。西方发达国家吸引高技术人才主要通过两类选择体制：一是以供应为基础的移民政策，该项政策通过测试移民候选人的年龄、教育水平、语言能力等进行计分，进而通过计分体制对移民进行分类；二是以需求为基础的移民政策，该项政策给予雇主雇用移民的权利。西方主要发达国家的移民政策均以这两类移民政策类型为主。(12)
美国吸引大量印度高技术人才的原因主要有三：一是大量在美已定居印度人的市场需求，如餐饮、住宿、文化以及其他服务；二是美国经济发展需要高技术人才的支撑，美国为国内和国际移民提供简洁的行政手续和灵活的住房市场；三是印度移民坚信美国能够为高技术人才实现成功提供大量的机会，并且资助移民家属通过申请非移民签证前往美国。进入21世纪，为了维持经济持续发展和缓解人口老龄化的压力，英国急需大规模经过良好训练的高技术人才。英国在2002年1月宣布开始试行“高级技术人才移民政策”(HSMP)，借此英国决意加强引进人才的力度。随后英国对移民条例进行修改，新移民规定细则列出了73种移民类别，作为非欧洲移民到英国居住和工作的合法途径。新移民规定适用于非欧洲移民，印度移民成为该项新政策的受益者。英国于2008年实行移民计分制，将移民分为五个类别：高级技术型人才、技术型工人、填补暂时劳动短缺的低技术型工人、学生和“由于非经济原因”而被允许短期入境的工人。欧洲吸引印度年轻和经过良好训练的移民的主要原因在于印度高技术移民有助于欧洲各国在维持经济增长中对各级专业劳动力的需求，并且也旨在缓解人口老龄化的压力。
近年来，印度移民数量激增，特别是在印度经过良好训练的高技术移民，这引起了全球的关注。大多研究关注在这些在本土接受过良好教育的本土精英出国定居对印度而言是一种人才流失还是一种人才储备。然而，通过对印度移民的概述不难发现，大量在印度接受过良好教育的本土精英出国定居在西方社会中更有竞争力。截至2010年，印度成为世界上最主要的移民输出国之一。(13)从绝对值来看，印度的高技术人才流失量最高。以2000年为例，印度输出医生数量超过57383人，占国内接受过专业训练的医生的9.9％。与其他主要移民输出国相比，印度医生的出境率最高，达8％。而中国的医生出境率仅1％。(14)当前，印度的基因工程和生物工程行业严重缺乏中青年专业技术人员，该领域研究生以上学历的专业人员在印度完成学业后，超过90％移民美国。(15)资本、货物、技术和信息的自由流动是当前世界经济发展至关重要的支柱。在当前知识经济全球化的时代，劳动力特别是经过良好训练的人力资本的流动成为经济增长的重要组成部分。为了争取市场份额和参与全球市场竞争，西方发达国家努力通过吸引最有潜力的高级人才直接为其服务。印度移民在本土接受了良好的教育，成为具有一技之长的专业人才或者以留学生的身份成为西方主要发达国家获取和储备、培养高技术专业人才的重要来源。与世界其他国家相比，印度向发达国家输送了大量在本土接受了良好训练的专业人才。以理工科专业的印度留学生为例，2009年共有68000名印度留学生在美读书，是美国留学生中理工科学生最多的群体，中国居第二。印度和中国的理工科留学生合计起来占全美理工科留学生的47％。(16)与世界其他国家相比，美国仍是印度高技术移民的主要目的地，超过80％的印度高技术移民前往美国。美国人口统计署2008年全美社区调查显示，印度移民是美国移民中教育水平最高和收入最高的群体。在总计1600万印度移民中，超过74.1％的人持有至少本科学历，68.9％的人就职于管理等相关专业技术岗位。(17)根据美国总审计局(GAO)的统计，2000～2009年间，通过H－1B签证进入美国的高技术劳动力中超过46.8％的人来自印度。(18)此外，通过英国高技术移民项目(UK's Highly－Skilled Migrant Program)，大量印度专业技术人员前往英国，印度本土医生约71290名，超过32％的医生选择进入了英国。同比而言，约62％的印度本土医生选择了美国。(19)在印度本土接受良好训练的印度移民中，留学生发挥了主要的作用。2009年，欧盟27个国家共有653299名接受过高等教育的留学生，其中印度留学生约51556人。主要分布在英国(42406人)、德国(3629人)、塞浦路斯(1588人)和法国(1252人)等国。(20)印度本土本科生层次以上的学生大部分选择理工专业，该专业被认为具有较好的就业前景。据估算，印度2008年共向学生授出35万个工程专业学位，2.3万个工程硕士学位和1100个博士学位。(21)鉴于学生对理工科目的偏爱，印度留学生成为主要发达国家知识密集型行业填补劳动力空缺的重要来源。印度留学生在美所学专业前三名分别是：工程学、数学和计算机科学、商务管理。前往海外留学的印度学生中有69％的人具有硕士学历，18％的人具有博士学历。(22)这些海外印度人中科技人才众多，通过不断的努力，他们在发达国家中的地位和竞争力都相当突出。迄今为止，已有两位印度人科学家获得了诺贝尔奖。有相当数量的印度裔技术人员和研究人员作为工程师在美国硅谷工作，作为首席执行官在高技术公司工作，以及在国家重点实验室包括核试验室、太空总署、医药实验室以及研究型大学里工作。经过不懈的努力，部分海外印度人在欧洲和北美等发达国家拥有相当的经济地位，在政治文化上也有一定的影响力。
二、印度的海外印度人政策
印度政府认识到海外印度人巨大的经济、政治和科技潜力之后，及时改变了以往对海外印度人不闻不问的态度，郑重推出了积极的移民政策，以调动海外印度人的积极性，使其成为印度崛起可借助的重要力量。
(一)移民法案
1947年印度独立后，由于印度政府奉行对外和平友好的外交政策，对海外的印度移民采取放任自流的政策，在立法上并没有大作为。20世纪70年代到80年代末，随着大量高级人才流向美国等发达国家以及巨额海外汇款的汇入，印度政府开始重视海外移民，于1983年颁布了《移民法案》(Emigration Act)和《移民出境规则》(Emigration Rules)，保护海外印度人的基本权益。1983年移民法旨在管理按照合约前往海外就业的印度工人，保障他们的利益和福祉。它成为印度管理移民工人的最重要的政策依据。该法第22款规定：想要移民的所有公民必须获得“移民保护办公室”和劳工部颁发的移民出境许可证，并在护照上签注。在颁发出境许可证之前，“移民保护办”必须核查雇佣合同的内容及条件，以保证印度工人在工资及工作条件方面不受剥削，此外，有关旅费、膳宿及医疗等方面也作了相应的规定。(23)1983年移民法的重点在于使印度的海外雇佣征募制度规范化。移民法第10条规定：没有移民保护局颁发的征募许可证，任何征募代理人都不准从事征募活动。而要获得征募许可证，必须有健全的财务保证、良好的信誉、适当的办公场所以及丰富的人力资源出口方面的经验等，还要有存款30万～100万卢比的保证金。(24)根据1983年移民法案的规定，由在印度劳工部注册过的雇佣代理机构专门负责向外国输出印度劳动力。印度政府还建立了“人力输出促进委员会”(Manpower Export Promotion Council)，该委员会的任务是与相关的国际机构和外国雇主进行交流和联系，为海外的印度人提供帮助。另外，印度移民高级委员会(High Level Committee on India Diaspora)、印度议会(Parliament of India)也都积极参与印度移民的管理工作。
(二)行政机构
印度正式设立管理移民事务的机构之前，曾于1960年设立了印度投资中心，一并处理有关印度移民到印度投资的问题，该中心隶属于印度财政部，90年代后划归外交部管辖，实际上具体的移民事务管理工作并没有开展。1977年，印度外交部设立海外印度人组研究印裔问题。1984年1月，印度外交部设立海外印度人处并于1992年1月将其并入领事护照签证处。这些变动显示印度政府对海外印度人事务处理的政策缺乏一个清晰的框架，所设立的机构办事人员对海外印度人事务都不甚熟悉，不能满足海外印度人的各种需求。2000年3月24日，印度外交部又设立印侨印裔处。尽管这个机构的设立有助于改善过去那种政出多头的局面，但还是缺乏全面有效的管理机制，无法处理移民所涉及的政治、经济、文化以及中央与地方政府关系等问题。除了中央政府一级外，印度的邦一级也设立有关机构开展移民工作，尤其是重点侨乡，如喀拉拉邦设立了海外移民事务部处理有关移民问题，旁遮普邦由首席部长支持成立的萨巴哈组织专门处理有关移民事务工作，面向移民制定各种保护措施和优惠政策，是印度移民工作做得最好的地方。
2000年9月，印度政府设立了具有权威的、能够统揽全局的领导机构“海外印度人高级委员会”，全面负责印度移民管理工作。该委员会隶属外交部，直接向总理负责，主席是国会议员，其主要成员是包括前外交部长在内的外交官员。委员会主要负责几项工作：研究印度和外国对印度移民的宪法和法律条文；研究印度移民的特点、态度及其对印度的期望；研究印度移民在印度经济社会和技术发展中的作用；研究印度现行有关移民的旅行和居住的政策以及移民的期望；研究推动印度与移民之间互利的政策框架，加强移民与印度的联系。2004年，印度国大党重新执政后建立了“印度移民事务部”(Ministry of Non－Resident Indian Affairs)，后于9月更名为“海外印度人事务部”(MOIA,Ministry of Overseas Indian Affairs)，专门负责海外印度人的所有事务。同年12月，印度劳动和就业部的出境处归入MOIA，改称移民保护总局(Protectorate General of Emigrants)，负责执行1983年移民法，并统领全印各地八个(昌迪加尔、金奈、科钦、德里、海德拉巴、加尔各答、孟买、特里凡得琅)移民保护局(Protectors of Emigrants)，同时以前对外事务部的海外印度移民事务处(NRI)也归入MOIA，改称印度人事务部(Diaspora Division)。海外印度人事务部由内阁部长统领，共设有三个职能部门：印度人事务部、财政部和移民事务与管理部。(25)这一系列调整促成了印度移民事务机构的全面整合，确保移民管理工作的相对集中开展。
(三)政策措施
印度政府在制定海外印度人政策上采用了“海外印度人高级委员会”的调查报告，将其建议照单全收。这主要包括：制定并实施“印度裔外国人卡”计划(PIO card scheme)，即由印度政府向外籍印度人(包括印度裔和有印度血统的外国人)颁发一种特殊的证件，以方便他们出入和定居印度；举办“海外印度人节”和颁发“海外印度人奖”活动，将每年的1月9日定为“海外印度人节”，以印度中央政府的名义组织一次庆祝活动，表彰在国际社会表现比较突出或有卓越成就的若干海外印度人；实行双重国籍政策，即对外籍印度人给予印度国籍，使其享有双重国籍。2003年12月，关于双重国籍的宪法修正案在印度议会获得通过，印度政府给予美国、英国、加拿大、澳大利亚、新西兰、新加坡、马来西亚、荷兰、意大利、爱尔兰、葡萄牙、瑞士、希腊、塞浦路斯、以色列、法国、瑞典和芬兰共18个国家的海外印度人拥有双重国籍的权利。(26)
具体而言，印度移民政策的措施主要包括以下四方面。
首先，印度政府和高层高度重视和推动移民事务，积极扮演“桥梁和纽带”作用。印度政府成立了海外印度人高级委员会，直接向印度总理负责，全面管理印度移民事务。这使得委员会的行动力和政策效力十分显著。此外，印度总理及主要内阁部长每年均出席海外印度人大会并致辞、演讲和颁奖，同时宣讲印度政府吸引海外印度人回国参与经济和文化建设的政策和措施。印度政府还与海外印度人居住国政府签订各类保障海外印度人权益的协定，以及向其提供智力人才和技术劳动力的合作协议，取得了双赢的效应。印度高层通过“总理全球咨询理事会”定期组团前往海外印度人居住国走访调查，与海外印度人近距离接触，了解其需求，增进互动，吸收人才。同时召开研讨会，邀请各国重要的部门如劳工部、人力资源发展部等参会，开展双边多领域合作和政策调整。双方互派部长级代表团互访，协商移民的社会保障等问题。
其次，印度政府在全面了解海外印度人需求的基础上，有针对性地制定政策。海外印度人事务部对海外印度人政策服务对象进行分门别类，有针对性地制定政策。印度政府将海外印度人分为“老移民”和“新移民”。老移民特指拥有外国国籍的印度血统的人，即印度裔外国人(PIO)，他们是19世纪契约劳工体制下移民的后裔。他们中的部分人已经拥有较高的社会地位，对居住国的政治经济和发展具有较大的影响力。印度政府将其定位为重要的战略资源，依赖他们，特别是某些国家的印裔官员，推动印度与其他国家的战略合作和经济发展。新移民特指20世纪之后前往西方国家寻求发展机会的低端、高端劳动力。比如今天的印度裔美国人、印度裔加拿大人、印度裔英国人和印度裔澳大利亚人群体，他们中的一些人在居住国的重要机构成为科学家、技术人才、科研人员和企业家。近几年，他们已经对印度产生了相当的政治影响，尤其是对印度移民政策的制定。印度裔美国人对印度核实验室的贡献更是推动印度创新发展的重要力量。而那些在居住国政府部门担任要职的海外印度人，则有助于提升印度在国际社会上的竞争优势。印度移民政策定位是建立连接这部分移民的桥梁，旨在借助他们获得知识、专业技能、资源和市场，进而推动印度的发展。针对海外印度人所处的不同地区和国家，以及不同的期望，印度政府根据实际情况调整移民政策，满足各种不同的诉求。如印度与海湾国家签订了劳动力福利保障协定，与马来西亚签订了熟练和半熟练技术工人福利保障协定等。此外，印度政府还与比利时、法国、德国、瑞士、韩国、卢森堡公国、荷兰、匈牙利、丹麦和挪威等国签订了双边社会保障协定。同时，印度政府为了海外印度专业人才的利益，还与欧洲、北美和太平洋地区的一些国家协商签订双边专业人才社会保障协定。印度正与波兰、捷克共和国、挪威、瑞士、匈牙利、瑞典和法国等国协商扩展海外就业渠道，签订人力资源流动合作协定。目前，已经与丹麦和荷兰签署完毕。
再次，印度在现有移民政策的基础上与时俱进，不断满足海外印度人的各种诉求。印度移民政策的核心即是通过可持续的、相互受益的方式，与印度移民建立联系，推动印度经济、社会和文化的发展。相应的行政机构和社团组织是连接印度政府和印度移民、开展各类项目和活动的最佳桥梁。海外印度人就业理事会(ICOE)已经于2010年9月同华盛顿移民政策研究院(MPI)签订了就移民问题进行联合研究的谅解备忘录。2010年12月31日，印度建立了移民求助和投诉机构，通过海外劳工资源中心(OWRC)解决移民的投诉和各类问题。印度政府特别关注海外青年印度人，定期开展活动和项目邀请海外青年印度人来印度参观交流，此外还设立专项奖学金鼓励海外青年印度人来印度学习和深造。
最后，随着全球化和信息化的发展，印度政府还将开展两个工程项目。一是移民电子化工程(E－Migrate Project)。这是一个政府全面电子化的工程，也是一个全面整合机构和信息的电子化交互平台。电子化政府旨在统合各类移民管理机构，使其提供更加实时可靠的更新的数据和信息，建立管理信息系统。这个移民电子化工程将使得移民的过程简单化、透明化和人性化。二是进一步扩展印度人全球知识网，这一电子化平台可以吸引和储备海外印度人的知识、专业和技能，推动印度的社会发展。在推进海外印度人的政治参与方面，印度总理于2010年宣布将逐步采取措施授予1000万海外印度移民选举权。政府已经保证国会将批准通过《1950年人民代表法》修正案。2010年9月22日，海外印度人凭护照即可登记投票参加选举。2011年2月3日，印度修改了《1960年选举注册法》，允许海外印度选民参加印度国内的选举。印度政府即将颁布大学创新法案(Innovation Universities Act)，私有机构可以为印度裔外国人(PIO)建立大学，提供研究项目，资金援助，为学生设立奖学金项目等。该项计划将在未来三年的印度移民政策中得到明确。针对海外印度人的婚姻问题，海外印度人事务部实施了“到处是新娘计划”，这是针对海外印度移民(NRI)婚姻中妇女存在困难的一份报告。该项目旨在为被海外印度丈夫抛弃的印度妇女提供经济上的资助，并为其获得咨询和法律服务提供帮助。海外印度人就业理事会(Indian Council of Overseas Employment)是印度全球发展战略的延伸，帮助印度出境移民寻找就业机会，通过签订合作协议使印度成为技术和智力人才的主要供应国，满足国际社会对海外印度工人的需求。该委员会旨在提升海外印度人的竞争力。移民经常面临的问题是无法及时地获取海外招聘的信息、招聘机构和出境移民手续的相关情况等。为进一步开发这部分移民的潜力，回避中介机构的欺诈行为，印度政府成立了海外劳动力资源信息中心(Overseas Workers' Resource Centre)，为打算出国的劳动力及海外劳动力的家属提供各方面的海外就业信息，同时提供电子平台进行实时互动。海外促进中心(OIFC)编制了《返航回国——海外印度人投资规章手册》(Home Bound—A Regulatory & Investment Handbook for Oversea Indians)，方便海外印度人了解印度的投资机会、趋势和经济状况等情况。(27)
(四)政策实践
印度政府通过海外印度人事务部针对海外印度人的各项政策措施旨在建立一种制度框架，可以通过该制度框架网络持续地与海外印度人在经济、社会和文化领域保持联系并从中受益。这一制度框架的执行是通过各类社团组织和协会实现的，这些组织是政策落实最有利的桥梁。这些组织主要包括以下几个。第一，海外印度促进中心，是与印度工业联合会(CII,Confederation of Indian Industry)合作的非赢利的信托合作伙伴，旨在联络海外印度人回国投资，提供一站式服务。第二，印度发展基金会(IDF,Indian Development Foundation)，非赢利的信托机构，旨在推动和引进海外印度慈善家及海外印度慈善资本，为其提供唯一可信赖的渠道，进而推动印度社会发展。第三，印度海外就业理事会，非盈利的协会组织，旨在为海外印度人和海外印度劳动力提供关于就业市场方面的事务服务，扮演“智库”的战略角色。第四，印度人全球知识网(Global－INK,Global Indian Network of Knowledge)，是一个强有力的电子平台，旨在将海外印度人的专业、技能和经验等知识转换成资本和生产力。第五，总理全球咨询理事会(Prime Minister's Global Advisory Council)，吸引全球海外印度人智力人才的高端机构。第六，海外印度人中心(OIC,Overseas Indian Centres)，位于华盛顿和阿布扎比，从事海外印度人事务和结构整合的区域组织。(28)
虽然海外印度人所处地域不同，但海外印度人事务部制定的政策、实施的项目和规划以及其他所有工作均旨在促进海外印度人以及印度之间的贸易和投资、移民、教育、文化、卫生、科学和技术发展。印度移民政策重点关注海外印度人的福祉，特别是海外印度劳动力的权益保护。印度移民政策能够较为全面地了解全世界印度移民的状况，得益于海外印度人高级委员会定期组织访问团、进行现场调查、举行座谈会以及获取驻外使领馆情报而进行的全面调查和报告，使得印度移民政策的制定和实施能够做到有的放矢。通过印度移民政策几十年的发展，海外印度人得到了应有的重视。当前，印度政府已经与12个国家签订了海外印度人社会保障协定，与两个国家签订了劳动力迁移合作协定。相应的，海外印度人也通过海外汇款、投资等方式为祖籍国印度的经济社会发展做出了重大的贡献。20世纪90年代以来，海外印度人对印度的直接投资不断增多，以海外汇款、投资和贸易等形式为主，其同母国的经济联系越来越紧密。海外汇款是海外印度人与印度经济联系的主要纽带之一，已成为印度经济发展的重要推动力。1990年汇入印度的海外汇款为23.84亿美元，1990～1991年海湾战争期间，大批在海湾地区定居的印度人迁回国内，但当年海外汇款的数额不仅没有减少，反而增长了8.09亿美元。2002年海外汇款突破了150亿美元，达157.54亿美元，2007年更是高达270亿美元，2010年突破550亿美元，居世界海外移民汇款收入国首位。(29)印度工业联合会(CII)首席经济学家保米克(T.K.Bhaumik)评论海外汇款时认为：“海外汇款的大量流入及其对经济的重要作用清楚地表明，人才外流并不是人才输出国的损失。”(30)
三、对中国的启示
中国和印度的移民发展轨迹虽有很多相似之处但也各具特色：一是从历史进程来看，中印两国近代劳工移民潮的产生，都是殖民时代的产物。不同的是，印度是殖民地，移民所去的地方也是大英帝国统治下的殖民地。这就决定了印度移民的分布格局，也决定了印度移民后来的发展轨迹。与中国移民相比而言，印度移民更易于在殖民地扎根，也方便其后代进入印度移民所在的国度。中国移民偏重于东南亚地区，这主要源自中国移民长久以来所形成的移民链条(地域、乡源和血缘等)。中国移民的地位、处境有所不同，与当地人民大多能比较融洽相处。早期的移民大多作为契约劳工身份的移民，主要是补充种植园、矿场的劳动力。战后，中印移民数量都在不同程度地增多，移民定居、海外经商等方式日益多元。二是印度老移民的后代和新一代移民比中国移民特别是新移民都更早进入西方社会。他们熟悉英语，又具有广泛的联系网络，适应能力较强，从而具备竞争优势。特别是面对信息化、网络化的世界，两者的差别尤其明显。印度高科技移民也早于中国移民回归并在建设印度信息产业方面做出巨大的贡献。三是在移民政策方面，印度的移民政策也较中国移民政策更为规范和创新。从立法、行政机构、具体措施至政策实践等环节都建立了制度化框架，虽然在具体实践中还存在可资商榷之处，但印度旨在将印度移民作为本国经济发展动力的政策宗旨已在实践中得以确实，从印度移民的海外汇款即可证明。(31)
印度的海外印度人政策给予我们很多启示，中国也是海外移民的大国，不管从政治、经济发展还是从民族感情来考虑，做好侨务工作都是必要且紧迫的战略任务。
(一)以全球战略视野，确立全面、清晰、具有一贯性的侨务政策
印度的海外印度人政策，是站在当今世界的高度，从全球化时代的特点、国际人力资源争夺、经济发展的角度研究和制定移民政策的，成功地由外而内促进了祖籍国政治、经济发展。印度将海外印度人政策全面纳入了国家战略层面，高度重视，经过详细调查，组织专门机构进行研究，确立对象明确，战略清晰，细化完善的移民政策，并成立对口部门具体执行，在一段时间内保持政策的有效性。
以全球化的视野来理解移民政策的制定。我国的侨务政策工作起步较早，有着相当丰富的实践经验，应当成立专门的科研机构，通过系统地归纳、整理，将这些实践方面的经验抽象到理论层面，同时重视吸收当代国际学术界关于国际人力资源争夺、劳动力分布格局、国际就业市场变化、人口结构变化、世界文明版图等方面的科研成果，借鉴他国移民政策的经验，形成有中国特色的侨务政策理论，指导侨务政策的制定。比如，印度成立的“海外印度人高级委员会”扮演的就是这方面的角色，其2002年的调查报告中着重介绍鲁宾·科恩(Robin Cohen)等人关于全球裔群理论(Global Diaspora)，考察十多个国家的海外裔群状况并对这些国家移民管理机构的效率做出评价。该报告用了14页的篇幅研究中国侨务工作经验，分析了中国侨务工作取得成就的原因，这些经验对我国侨务工作具有积极的借鉴意义。(32)
各项移民政策所针对的对象要明确、细化，政策导向清晰，具有较强的可操作性。海外移民根据其移民目的、科技素质、移民意愿、融入当地社会的程度、社会层次、亲缘关系等，可以通过不同标准分为各种不同的种类。移民政策要注意针对某一类或某几类群体，明确政策预期，配合其他的相关部门，尽可能细化地制定，以保证政策具有较强的可操作性，切忌模棱两可，目的不明确。比如，海外印度人政策目的十分明确：通过对其海外印度移民的管理和全面保障，确保海外印度人对国内经济发展的有力支持。其主要移民行政管理机构均在总理和外交部的直接管辖下组成，通过法律、政令、移民管理机构、海外服务等各方面细化对海外印度人的支持，获得了相当程度的成功。
从法律层面确立移民政策，使其保持一贯性，摆脱政府更替的影响。移民政策体现国家战略，更事关国家的国际形象和信用程度，其政策导向要具有一定的连续性。移民政策较为成功的印度，具有一部确定其移民政策导向的法律作为基础，效果良好。而我国尚未出台一部较为全面的移民法典统领和指导移民工作，特别是针对双重国籍问题，移民身份认证问题，移民子女教育问题等。
我们应当开阔视野，放眼世界，从时代的角度来看待华侨华人问题，应当更多地了解国际学术界的研究动向和成果，广泛借鉴不同类型国家的经验，同时总结我们自己的实践经验，形成具有中国特色的侨务理论，并且在实践基础上不断创新，以全球战略视野，确立全面的、清晰的、具有一贯性的移民政策，把我国侨务工作提高到更高的水平。
(二)整合侨务资源，注重强调以血缘、文化的认同争取海外华侨华人
印度的海外印度人政策，虽管理体制不同、工作对象和工作重点各异，但却将各类移民包括加入外国国籍的本国血统人看成是本国人口国际迁移不同阶段的发展予以统一把握。同时，也意识到移民政策涉及政治、外交、经济、文化等诸多方面，单靠主管部门难以胜任，必须整合相关部门的资源才能较好地完成任务。
我国海外移民的情况有其特殊性。主要是由鸦片战争以后到1949年的老移民和1979年改革开放以来恢复对外移民以后的新移民组成，其中老移民及其后裔占了绝大多数。这些老移民及其后裔在异国他乡创建家园，繁衍后代，已经生活了一代人到几代人的时间，深深地融入了当地社会，接受了当地社会的教育和价值观，其对于当今中国的社会主义主流价值观已有相当的分歧，甚至对中华传统文化认同的程度也很有限。
我国侨务部门既不隶属于外交部也不隶属于劳动就业部门而是直接隶属于国务院。具体的移民工作、侨务工作、劳务出口工作等均由不同部门分开管理，缺乏统一规划和领导，造成资源无法有效运用。因此，我国侨务工作应整合各部门的资源，把移民的输出、海外移民利益与人身安全保护、侨汇、侨资、侨智的引进以及有关侨民的立法等统一起来，建立直接负责华侨华人的移民专门机构，降低成本，提高效率，借鉴主要移民国家的经验，在更高层次上加强统一规划和领导。在与海外华侨华人的互动上，通过我国政府或官方教育机构出面整合进而主导全球华文教育和汉学研究，通过华文教育和汉学研究在国际上弘扬中华文化，维系海外华侨华人社会，保持其民族特性，增强其同母国的认同，并争取“中华文化”的形象代言，具有积极的现实意义。
(三)加强同海外华人华侨社团的非官方联系
根据政治、经济、文化等方面的需要，世界各地的华侨华人在海外组建了相当数量的各类华人华侨社团，其中的某些社团在居住国或地区的规模和影响力十分巨大。如能增强同这些华人华侨社团的联系，进而争取、统合它们的支持，使其在相应领域发挥影响力，那么将对我国的政治、经济、外交等方面的发展发挥正面作用。
由于华人社团在当地社会、政治、经济方面具有相当的影响力，我国政府出面统合势必引起所在地国家政府的警觉和干预。因此，应充分利用经济、学术、文化等非官方层面的交流活动，加强其对祖国大陆的认同，并通过交流，促进其横向联系、统合和协调，形成华人华侨网络，在国际活动中发挥更加重要的作用。此外，在交流中应充分注意华人华侨社团的“本土性”，尊重其自主权利和意识，理解其与当地社会相融合的部分，努力回避当地政府和舆论的猜疑，确保我国和平崛起的战略环境。只有这样，我国的侨务政策才能更好地惠及海外华侨华人群体。
具体而言，侨务部门应从事全局性、前瞻性和政策性的研究工作，从战略高度制定中长期发展行动计划，动员各方力量予以实施。移民趋势和发展的研究可交由相关科研机构和大学的学者专家负责。实际的事务性工作正如印度的模式一样，可以通过成立各类社团组织和机构，交由这些机构来负责，并开展与海外华侨华人社团间的互动与合作，通过非官方的联系统合各方力量，对于我国当前侨务工作的开展具有借鉴意义。
(四)落实侨务政策的服务宗旨，全力维护海外华侨华人的权益
我国外交部已提出更新观念，践行外交为民的理念，强化服务意识，创建服务型领事机关，强化领事保护的协调、宣传、预警和应急机制并已取得显著的效果。(33)侨务工作也应立场坚定地维护海外华人华侨的合法权益，以服务精神为宗旨，确保为海外华侨华人提供切实的政策和福利。以双重国籍为例，主要发展中移民大国如印度、菲律宾等均调整了国籍政策，允许或有条件允许双重国籍。针对中国新移民的增加以及海外华侨华人与中国的往来密切的现实，我国侨情也发生了新的变化，因此可适时调整侨务政策，惠及海外华侨华人。全世界大约有70多个国家，特别是主要的欧美国家均实行并认可双重国籍。因此，对分布在海外各地的华侨华人实行双重国籍或有条件的双重国籍，将增加华侨华人对中国政治、社会和经济事务的兴趣与参与，也有助于在出入境、投资、定居、人才流动等方面为华侨华人提供便利，同时也有利于我国获得更多的海外资源。具备维护海外华侨华人权益的法律基础和机制，对于侨务工作的开展也较为有利，才能真正做到为侨服务。
结语
纵观印度的移民政策，虽然与我国国情不一，移民情况各异，移民管理工作的方针政策和具体做法也不尽相同，但加强移民事务管理的趋势却是相同的。在经济全球化进程加速发展的背景下，国际移民产生了许多新的特点、机遇和挑战。国际移民模式的重大变化使得发达国家有望迅速获取劳动力和科技人才，实现生产要素的全球配置，同时也为发展中国家大量劳动力和人才的输出提供了某种程度的补偿，为摆脱贫困、发展经济提供新的可能。因此，放眼世界，了解外国移民管理工作的情况并进行比较研究，探索外国移民管理的共同做法或普遍规律，从中获得启示与借鉴，对于我国侨务工作的开展大有助益。
注释：
①A.R.Zolberg,"The Next Waves:Migration Theory for a Changing World," International Migration Review,Vol.23,No.3,1989,p.406.
②T.Hammar ed.,European Immigration Policy:A Comparative Study(Cambridge:Cambridge University Press,1985),pp.7-9.
③Abhishek Pandey,Alok Aggarwal,Richard Devane and Yevgeny Kuznetsov,"India's Transformation to Knowledge-based Economy-Evolving Role of the Indian Diaspora," Evalueserve,July 21,2004,pp.3-4.http://siteresources.worldbank.org/EDUCATION/Resources/278200-1126210664195/1636971-1126210694253/India_Diasporas.pdf
④International Organization for Migration,World Migration Report 2005:Costs and Benefits of International Migration(New Delhi:Academic Foundation of India,2006),p.123.
⑤Government of India,Ministry of Overseas Indian Affairs,Annual Report 2010-2011,p.1.http://moia.gov.in/writereaddata/pdf/Annual_Report_2010-2011.pdf
⑥Government of India,Ministry of Overseas Indian Affairs,Annual Report 2010-2011,p.2.
⑦Daniel Naujoks,"Emigration,Immigration,and Diaspora Relations in India," Migration Information Source,October 2009.http://www.migrationinformation.org
⑧Daniel Naujoks,"Emigration,Immigration,and Diaspora Relations in India".
⑨Uwe Hunger,"Indian IT-Entrepreneurs in the US and India:An Illustration of the Brain Gain Hypothesis," Journal of Comparative Policy-Analysis,Vol.6,No.2,2004,pp.99-109.
⑩Binod Khadria,"Skilled Labour Migration from Developing Countries:Study on India," p.17.http://www.ilo.org/public/english/protection/migrant/download/imp/imp49e.pdf
(11)Statistics Canada,"Ethnic Diversity and Immigration".http://www41.statcan.ca/2007/30000/ceb30000_000-eng.htm
(12)Philip Martin,"Attracting Highly Skilled Migrants:US Experience and Lessons for the EU," CARIM-India Research Report 2012/01,2012,p.15.http://www.india-eu-migration.eu/media/CARIM-India%20RR2012-01.pdf
(13)World Bank.Migration and Remittances Factbook 2011.http://siteresources.worldbank.org/INTLAC/Resources/Factbook2011-Ebook.pdf
(14)Alok Bhargava.Frédéric Docquier and Yasser Moullan,"Modeling the Effects of Physician Emigration on Human Development," Economics and Human Biology,Vol.9,No.2,2011,pp.172-183.http://www.uclouvain.be/cps/ucl/doc/econ/documents/Axe_3_-_BhargavaDM.pdf
(15)UK Parliamentary Office of Science and Technology,"International Migration of Scientists and Engineers," Post Note 309,June 2008,p.3.http://www.parliament.uk/post
(16)Joan Burrelli,"Science and Engineering Indicators Program," Division of Science Resources Statistics,National Science Foundation,Chapter 3,2010,p.27.http://www.nsf.gov/statistics/seind10/pdf/seind10.pdf
(17)Daniel Naujoks,"Emigration,Immigration,and Diaspora Relations in India," Migration Information Source,October 2009.http://www.migrationinformation.org
(18)United States Government Accountability Office,"H-1B Visa Program:Reforms are Needed to Minimize the Risks and Costs of Current Program," Report to Congressional Committees,January 2011.http://www.gao.gov/products/GAO-11-26
(19)A.Bhargava,F.Docquier and Y.Moullan,"Modeling the Effects of Physician Emigration on Human Development," Economics and Human Biology,Vol.9,February 12,2010,pp.172-183.
(20)See Eurostat,Foreign students in tertiary education(ISCED 5-6) by country of citizenship,Extracted Data on 2009.http://appsso.eurostat.ec.europa.eu; Shahana Mukherjee and Rupa Chanda,"Indian Student Mobility to Selected European Countries:An Overview," CARIM-India Research Report 2012,Migration Policy Center(MPC),pp.8-10.http://www.iimb.ernet.in
(21)Rangan Banerjee and Vinayak P.Muley,Engineering Education in India(New Delhi:MacMillan Publishers India,2009),p.68.
(22)Joan Burrelli,"Foreign Science and Engineering Students in the United States," InfoBrief,July 2010,p.2.http://www.nsf.gov/statistics/infbrief/nsf10324/nsf10324.pdf
(23)Vijay Mishra,"The Diasporic Imaginary:Theorizing the Indian Diaspora," Routledge,Vol.10,No.3,1996,pp.421-447.
(24)Ajay Kumar Dubey ed.,Indian Diaspora:Global Identity(Delhi:Kalinga Publications,2003),pp.11-22.
(25)Government of India,Ministry of Overseas Indian Affairs,Annual Report 2008-2009,Annual Report 2009-2010,Annual Report 2010-2011.http://moia.gov.in
(26)Government of India,"Report of the High Level Committee on Indian Diaspora," The Indian Diaspora,October 5,2004,http://indiandiaspora.nic.in
(27)印度的海外印度人政策措施，资料来源部分受下述学者文章的启发。参见丘立本：《印度国际移民与侨务工作的历史与现状》，《华侨华人历史研究》，2012年第1期，第24～35页；贾海涛：《印度人移民海外的历史与相关问题》，《南亚研究》，2009年第1期，第55～65页；贾海涛：《印度政府海外印度人政策的演变》，《世界民族》，2007年第2期，第39～46页；贾海涛、石沧金：《海外印度人与海外华人国际影响力比较研究》，山东人民出版社，2007年；张秀明：《海外印度移民及印度政府的侨务政策》，《华侨华人历史研究》，2005年第1期，第17～30页。
(28)Government of India,Ministry of Overseas Indian Affairs,Annual Report 2010-2011,p.4.http://moia.gov.in/writereaddata/pdf/Annual_Report_2010-2011.pdf
(29)World Bank,Migration and Remittances Factbook 2011.
(30)Scott Johnson and Joseph Contreras,"The Migration Economy with the Rapid Rise of Foreign Workers,the World is Rethinking its Immigration Polices," Newsweek International,Jan.19,2004.http://cfsinnovation.com/content/migration-economy-rapid-rise-foreign-workers-world-rethinking-its-immigration-policies
(31)参见毕素红：《1965年以来美国印度移民研究》，华东师范大学，2010年硕士学位论文；田红娜：《移民美国的印度移民研究(1965年以后)》，郑州大学，2009年硕士学位论文；张秀明：《海外印度移民及印度政府的侨务政策》；郭梁：《近代中、印、日海外移民的比较研究》，《华侨华人历史研究》，1988年第1期，第3～15页；贾海涛：《印度人移民海外的历史及相关问题》；高子平：《印度技术移民与劳务移民的比较研究》，《四川大学学报(哲学社会科学版)》，2008年第4期，第82～87页。
(32)Government of India,Ministry of External Affairs,"Report of the High Level Committee on the Indian Diaspora," 2002.http://www.indiandiaspora.nic.in
(33)中国外交部领事司：《践行外交为民理念，创建服务型领事机关》，载《人民日报》，2007年5月6日。
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