市场发育中的地方政府行为及其规范，本文主要内容关键词为：地方政府论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国的市场发育，表现为中央集权的计划体制的破除和对社会主义市场经济体制的培育过程。在这一过程中，人们往往把注意力集中在宏观的中央政府的职能转换和微观的企业改革上，然而，由于我国前期的改革是以行政性分权作为破除中央集权的计划经济体制的突破口，因此，各级地方政府在市场发育中扮演了十分重要的角色，市场化过程中的诸多推动力和阻力皆来自地方政府这一中观实体。研究地方政府在市场化过程中的功能、行为及其规范化，对加快我国的市场发育进程具有重要意义。
一、地方政府在市场发育中具有重要功能
计划经济本质上是一种政府垄断和管理的经济，因此，我国的市场发育即要求政府减少和解除对经济生活的垄断和控制，仅仅在市场失灵的领域发挥作用。但是，这并不意味着在市场发育的过程中，地方政府只能扮演“放权”和“退出”大部分微观经济领域的被动角色。相反，我国的地方政府在市场发育中发挥了关键性的组织者、推动者的作用。
首先，我国市场发育的特殊的社会历史背景赋予了地方政府市场组织者、推动者的地位。在原苏东国家体制转轨之初，曾有一些国家取消或大大削弱了政府的经济职能，认为只要政府远离市场，市场即可自动调节经济。实践证明，这样做的结果使整个经济陷入了混乱，出现了世界经济史上自本世纪三十年代以来最严重的地区性经济大衰退，也为经济体制的转轨和社会的稳定带来了严重的困难。因此，在经济转轨国家的市场发育的过程中，政府的职能不能简单地弱化或取消，而是应适应市场发育的需要而转换，承担起市场的组织者和培育者的职责。这一职责中央政府自然义不容辞。然而，中国是一个非均衡发展的大国，各地区间经济、社会、文化的发展极不平衡，市场的发育不可能同步进行，培育市场的方式、措施亦不可一刀切，必须结合各地区的实际情况方有成效。因此，在中央政府的统筹规划和指导下，地方政府成为各地区性市场发育中的关键角色。
其次，行政性分权的改革为地方政府提供了推进市场发育的动力和权能。经过十余年的放权让利，一方面，地方政府拥有了自己独立的经济利益，并且这种利益与本地区经济增长的相关度大大提高。地区经济的繁荣为地方政府扩大财政权力，提高经济或非经济收益以及今后的职位升迁等提供了机会，也为地方政府实现其劳动就业、社会福利和改善公共环境等社会目标创造了有利的条件。另一方面，中央政府逐步下放的财政、计划、投资、金融、进出口等方面的权限，使地方政府获得了前所未有的发展区域经济谋取地区利益的权力和能力。在强烈的利益动机的驱使下，地方政府必然运用其权能追求本地区经济的高速增长，这样亦必然会导致地方政府积极地推进本区域的市场化进程。因为在当前情况下，一个地区的市场化程度越高，就会形成对各种生产要素越强的引力场，吸引生产要素向该地区聚集，从而实现其经济增长的目标。改革以来，人才、资金、技术等生产要素向东南沿海的聚集充分证明了这一点。
我们有理想相信，在中国市场经济的发育过程中，地方政府不应是“无为”的，而是“积极有为”的，其功能具体体现在以下几方面：
第一，消除市场发育的阻力。从计划经济向市场经济的转轨是一场深刻的社会革命，意味着利益格局的巨大变动，这种变动自然会遇到来自既得利益者的反对。从目前情况看，这种阻力主要有两大类：一是与计划经济相联系的既得利益。市场化改革必然会触动这些既得利益，影响社会的稳定。地方政府可以运用和自己掌握的各种资源（经济的、行政的），为社会提供安全装置。例如，价格放开引起物价上涨，地方政府则提供一部分物价补贴；企业改革导致一部分人下岗、失业，地方政府则通过各种渠道安置下岗、失业职工，建立失业救济制度；为防止市场化过程中一部分人的贫困化，地方政府颁布最低生活保障线，发放最低生活保障金。二是与转轨过程中的不规范的经济关系相联系的既得利益。这种既得利益大多是与行政权力相结合，利用价格、汇率、利率等双轨制“寻租”而获得的。这部分人虽然在前期的改革中持支持态度，却极力阻碍进一步的改革。因为市场体制的真正确立，会断其寻租的“财路”。消除此类阻力，要求地方政府一方面要从内部入手，健全制度减少官员“寻租”的机会，另一方面要大胆地推进改革，以各类资源的市场化来摧毁“租”的滋生环境。
第二，建立和培育市场。一个发育良好的市场，意味着存在健全的产权关系明确的市场主体、完备的市场体系和统一、公开的市场规划。由于我国市场发育的不均衡性，这就为地方政府在培育市场方面提供了用武之地。改革以来，地方政府进行了大量灵活的、反映地方特点的制度创新和制度变革，使区域市场得以建立和发展。民营经济是较为完全意义上的市场主体。在前一阶段的地方经济发展中，国有经济因体制原因处于低效运行状态，故而地方政府从体制外入手将注意力放在了民营经济的培植上，一大批乡镇企业、三资企业、私营企业以及其他非国有经济应运而生，成为地方经济的增长点，同时也为市场注入了一大批产权明晰、具有竞争性的市场主体，进而推动了国有企业的市场化。
第三，部分地替代市场配置资源。在我国，已发展到较高程度的社会化大生产面对的是处于雏型状态的极不健全的市场。市场主体或幼稚（如新生、弱小的民营经济和缺乏市场意识的农民）或发育不良（如产权不明晰的国有企业），市场体系残缺不全，市场价格信号失真等等，使经济运行中诸多的交易活动难以通过市场顺利完成。如企业的原材料、能源等物资需求不能通过市场得到满足，各种短期的和长期资金融通不是以企业自身的资产和商业信誉为依据从资金市场取得，而是有赖于行政部门的分配或担保取得等等。社会经济在这种缺乏自组能力的情况下，一旦完全脱离计划的控制，极可能陷于混乱。这在客观上要求政府在一定阶段代替市场行使一部分配置资源的职能，以适应经济发展的需要。为追求地区经济的高速增长以及计划经济下管理经济的习惯影响，地方政府大多热衷于“替代市场”（不可否认，其中存在诸多“过度替代”行为，给市场发育带来了一定的负面影响）。其替代行为主要集中于两个方面：一是地方政府直接投资于经济发展急需或收益较高的部门；二是地方政府运用所掌握的资金、物资、政策、信息等资源推动和引导市场主体的各类交易活动，如地方政府通过财政补贴、信贷分配、税收优惠、市场服务等方式引导企业的投资方向，有利于区域内资源配置的合理性。再如，由政府组织和协调企业的资产重组，较之企业独自在不完全的市场、不完全的信息环境下寻找对象，大大节省了交易成本，也易于协调各方的利益冲突。地方政府的这些行为在某种程度上填补了计划体制和市场体制之间的空白区，部分地替代市场发挥资源配置功能。
区域性市场是全国统一市场形成的起点和基础。区域性市场的进一步发育和扩张，必将突破地域的限制，走向统一市场。地方政府对区域性市场的卓有成效的培育，以及在不完全的计划和不完全的市场中所起的重要的衔接作用证明其在我国市场的发育进程中功不可没。
二、地方的市场干预行为对市场发育存在负面影响
政府对市场的干预行为常常是一柄双刃剑，在发挥其积极功能的同时，亦会带来一定的负面效应。特别是这种以地方为主体的市场培育行为和替代行为，并不是在完全市场化取向的氛围中行使的，其行为的偏差及其负面效应就更为突出。从行为动机看，地方政府培育市场的动机是地方经济的增长目标和本届政府的政绩目标。当市场的发育有利于这些目标的实现时，地方政府会不遗余力地推动市场化的进程，相反，当市场发育的某些后果会在短期内一定程度地影响这些目标的实现时，地方政府推动市场化的积极性就会减弱，甚至阻碍市场的进一步发育。从行为方式看，改革以来我国各级政府自身的改革远远滞后于改革的总体进程。地方政府对其介入市场应有的行为边界和行为方式模糊不清，不习惯运用各种法律的和经济的手段，而是动辄以行政手段直接干预企业和市场的运行。在92年以前，改革是以体制外改革和局部区域推进为特征的，地方政府这种存在严重偏差的行为因其在推进区域市场发育和体制外创新方面的成绩而被容忍。但是92年以后，我国进入了制度化的整体推进的全面改革。国有企业改革、产业结构调整和全国统一市场的发展成为我国市场发育的主要任务，地方政府行为的负面影响则日益显露，越来越遭致人们的批评。
首先，地方政府的不规范行为延缓了市场主体的成熟。在我国，国有企业无论在数量上，所控制的资源上，还是其对国民经济的影响力上，都占据主要的位置。国有企业能否走向市场，成为真正具有独立利益的，自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场行为主体，是市场发育程度的重要标志，直接关系到我国市场化改革的成败。为使国有企业走向市场，我国进行了一系列的下放企业自主权的改革，然而，这些下放的权力没有真正落到企业，大多数被地方政府截留，从而大大强化了地方政府干预、控制企业的权能。
当前，在地方经济运行中，地方政府集地方利益主体、经济主体和管理主体为一身，这种“三位一体”的身份，使其与企业在一定程度上结成了“利益共同体”，寄希望通过扶持和保护，达到壮大与其有着血缘般关系的地方国有企业，发展地方经济和社会事业的目的。地方政府对本地区的保护一般有两类手段：一是提高地方企业的生产率和竞争力；二是通过政府的行政措施保护本地企业，例如，直接或迫使金融机构向本地企业提供资金；采取行政手段保护本地企业的产品在本地市场的销售优先权，禁止竞争对手的产品进入本地市场；利用政府的财力和影响力为本地产品打入外地市场疏通渠道，提供保护。一般来说，这种通过行政手段保护本地区利益的方法较之提高企业生产率和竞争力的方法要简单便捷，短期内效果更为明显。加之地方政府的官员受传统体制的影响，较为习惯于用行政手段管理经济。因此，一些地方政府在作为管理主体时就会优先选择行政手段。企业蔽荫于地方的行政保护伞下，失去了通过自身改革和发展，以适应市场竞争的动力和压力。
地方政府对国有企业走向市场的负面影响不仅表现在对国有企业的过度保护方面，而且表现为对其合理市场交易行为的干预。虽然行政性分权使地方政府成为独立的利益主体，其利益取向与企业有了某些相似之处，但地方政府毕竟是一个行政机构，其目标是多元的，必须同时兼顾经济增长和社会发展两方面的目标，还要考虑如何最大限度地体现本届政府的政绩。因此，地方政府的目标和利益与市场条件下企业单纯追求利润最大化的目标和利益常常发生矛盾。囿于体制、经验和财力，地方政府还不能通过发挥公共财政的作用，建立健全社会保障制度，合理运用经济调控手段等方法来解决这类矛盾或消除其不良后果，而是习惯于直接干预企业的经济活动。从市场角度看，企业裁减冗员或在经济低谷时裁减人员是正常合理的，但政府从社会安定的角度看就是一种不安定因素，故而常常以行政手段限制企业的裁员行为；银行向缺乏还贷能力的企业发放贷款是不符合市场原则的，而政府从社会安定的角度看则是可以考虑的，给银行带来严重危机的“安定团结贷款”即因此而大量生成。与此相类似的干预行为在企业资产重组方面也屡见不鲜。地方政府出于地区整体利益和政绩的考虑，总是希望尽可能扩大本地明显企业的优势资源（商誉、品牌、技术、资金、管理等）的共享范围，以此带动频临倒闭的落后企业的发展，于是出现了不少违背企业意愿和市场规律的“拉郎配”的企业兼并和用行政手段捏合而成的企业集团。地方政府对本企业的这种过度干预使企业的自主经营行为受到极大的限制，滞缓了企业行为市场化的进程。
其次，地方的不规范行为冲击了正常的市场交易关系。改革以来，中央政府下放了许多的经济管理权和资源分配权。这些权力和资源或是因为残缺不全的市场无力接收，或是地方政府出于控制地区经济或企业的需要而不合理地截留，总之，绝大部分被地方政府所控制。地方政府利用这些权力，从自身利益出发，根据企业与之的血缘关系、亲疏关系分配这些资源（包括各种低于市场价格的短线物资、财政投资、税收减免、银行信用、产品销路等等）。在这种情况下，企业不再信赖平等、公正的市场交易关系和市场竞争关系，而是热衷于运用各种正当的或是不正当的手段增进与政府各部门的亲密关系，寻找有超经济力量的行政机构当后台（俗称“靠挂”），利用一切机会与政府讨价还价，以谋求企业发展的机会和资源，形成了我国特有的企业“一只眼睛盯着市场，一只眼睛盯着市长”的现象。
地方政府掌握过多的经济管理权和资源分配权是产生腐败的温床。一些地方政府官员运用自己手中的行政权力和资源主动“设租”来谋求自身利益。他们或是利用行政干预的方法来增加企业的利润，人为地创造租，诱使企业向他们“进贡”作为得到这种“租”的条件；或是故意提出某项会使企业利益受损的政策作为威胁，迫使企业割舍一部分既得利益与之分享。这种政府腐败现象进一步加剧了企业与市场、政府关系的扭曲，对正在形成中的市场交易关系带来更为沉重的打击。
再次，地方政府的不规范行为限制了市场交易范围的扩展。市场割据是地方政府不规范行为的典型表现，它割断了各区域间的经济联系，限制了市场交易范围的扩展，阻滞了资源的自由流动，使市场配置资源的功能难以正常发挥，成为阻碍全国统一市场发育和成熟的主要障碍之一。形成这一不规范行为的重要原因是现行体制造成的地方利益的独占性与地方资源（包括各种生产要素和市场）的共享性之间的矛盾。现行体制赋予地方政府独立的利益主体地位，地方政府可以独占本地区经济发展所带来的经济、社会、政治等各种利益而不必与其它地区分享。然而，利益只是利用资源的结果，资源是产生利益的要素和基础。资源具有从价格低的地区向价格高的地区流动的特性，这种资源的地区间转移对各地区（尤其是资源价格低的经济落后地区）的利益是极大的威胁。地方政府必然选择最便捷、成本最低的行政手段阻止于已不利的资源的地区间流动，从而形成了市场割据。在地区发展水平极不均衡的我国，地区间资源价格的落差很大，市场割据现象尤为突出。
在生产要素十分短缺的八十年代和九十年代上半期，市场割据主要表现为争夺生产要素。一是争夺资金。各地政府普遍采取资金许进不许出的“自我倾斜”、“就地循环”政策。一些地方政府甚至明令银行对外地货款“暂时不付”，进行拖欠。二是争夺原材料。各地区为使本地区的加工业满负荷生产，掀起“棉花大战”、“蚕茧大战”、“羊毛大战”等形形色色的区域间资源争夺战。资源产地政府固守“肥水不流外人田”的原则，自我发展加工业，不让资源流出，资源不足的发达地区则试图用猛烈的价格攻势突破资源产地的封锁线。九十年代下半期，国内市场逐步由卖方市场转向买方市场，商品销售出现困难。市场割剧的重点因此转向了市场封锁。各地方政府运用经济、行政、法律等各种手段筑起的关卡、壁垒遍布全国，对外地产品或者强行加价，加征各种税费；或者对其使用者、销售者处处刁难，以削弱其与本地产品的竞争力，阻止其进入本地区市场。
无论是发达地区还是落后地区，都各自有其优势和弱势行业，都有其对外扩张和对内保护的动机。但相比之下，发达地区对外扩张的动机更强，资源自由流动对其利大于弊，开放市场、扩大市场交易范围是其行为的主流；而落后地区则保护动机更强，市场割据行为更严重。
最后，地方政府的不规范行为恶化了市场发育的宏观环境。市场的发育需要一个相对宽松的经济、社会环境。在一个产业结构畸形、供求关系严重失调的经济环境中，新生的市场要正常发育十分困难。改革以来，各级地方政府的行为虽然推动了我国经济的迅速增长，为市场发育提供了较为雄厚的物质基础，但同时也使我国经济的结构问题更加恶化，供求关系严重失调，为市场的进一步发育带来了巨大的障碍。
地区产业结构的趋同现象。地区产业结构趋同表现为各地区脱离本地条件和比较优势，背离地区间的产业合理分工，追求完整工业体系，从而形成门类齐全的封闭式产业结构。造成这一状况的原因是放权让利的改革使地方政府具有了类似“经济人”的经济冲动和行为。一方面，为了谋求地区经济利益的最大化，地方政府理性地作出预期成本收益分析，纷纷直接投资或支持本地企业投资于轻工、建材、化工、机械等价高利大的中下游产业；另一方面，面对地区间的贸易壁垒和资源争夺，为了不受制于人，地方政府选择了小而全的封闭式体系，其结果导致了全国性的重复布局和重复生产。地区产业结构趋同，不仅使各地区产业结构难以形成独特优势，削弱了地区经济的互补性，从而限制了地区间的贸易往来，而且加剧了地区间的经济矛盾和冲突，是地区生产要素市场和产品市场割据的重要原因。
地方政府对中央宏观调控的犯规。“上有政策，下有对策”是地方政府对待中央宏观调控的一种典型态度。改革以来，我国形成了中央和地方双层调控格局，在这一格局中，地方政府的利益不同于中央政府，它来自本地区在经济上的领先地位和优势，因而其调控目标不是全国经济的比例协调和稳定，而是地区经济的增长；利用自身作为调控主体所具有的行政权力，实行有利于本地发展的经济政策是实现这一目标，取得地方利益的重要手段。因此在地方政府的行为中，整体利益让位于局部利益，地方调控取代了中央调控。当中央的调控政策对己有利时，则“用足”政策，对己不利时，则“灵活变通”，“打擦边球”，甚至“顶风不办”。在社会博弈心理的影响下，这种“犯规”行为更为严重。地方政府都知道自己的“犯规”行为会导致宏观失控。但如果谁先停下来，则会失去眼前的发展机会，损害到自身的利益，而宏观失控的后果则人人有份，因而，理性的地方政府就会置中央的调控政策于不顾，追求眼前利益。其结果，中央的宏观调控政策难以落实，调控目标难以实现，市场发育的宏观环境恶化。
三、规范地方政府行为，推进市场发育
通过对前述两方面问题的分析，我们可以看出，改革以来地方政府的行为后果是双重的，它在一定程度上推进了市场的发育，同时又为市场的进一步发育设置了诸多障碍。因此，如何规范地方政府行为，充分发挥其积极影响，是摆在我们面前的重要课题。
1.正确认识市场发育过程中地方政府功能角色的变化，适时转换政府职能。
地方政府行为的规范化是一个相对的概念，也是一个动态的、长期的过程。因为市场发育是一个渐进的过程，其不同阶段的特点和要求是不同的。市场发育初期起积极作用的政府行为，在市场发育的较高阶段则可能是不合理、不规范、起阻碍作用的。因此，地方政府必须正确认识市场发育进程中政府功能角色的变换，依照以政府行为“增进市场”，而不是阻碍市场发育或取代市场的原则及时转换其职能。在目前阶段，区域性市场已初具形态，地方政府的功能角色应转换为市场走向独立运作的推动力量。
首先，地方政府在抓好各类市场硬件建设的同时应将其工作重点转向健全市场正常运行所必需的各类软件。如，建立健全各类市场交易的规则，维护市场公平交易、公平竞争的秩序，保护市场主体的财产权利；培育各类行业管理组织和市场中介组织，充分发挥其在市场中的服务功能、监督管理功能及沟通企业、市场与政府的功能，为政府还权于市场创造条件。在中介组织的培育中，要保证其民间组织的独立性，切忌将其培育成“准政府机构”成为政府不规范的市场干预的新手段；扶持和引导各类流通组织形式的创新，改变市场组织化水平低，市场交易扩展受阻的状况。
其次，地方政府应随市场发育的进程及时削减其市场替代功能，凡是市场主体有能力行使的权力，市场机制有能力配置的资源皆应还权，使市场逐步获得独立运行所需的基本条件。地方政府的功能应集中在为市场发育及其独立运行创造良好的外部环境。如，建立健全失业、医疗、养老、贫困救济等社会保障制度，为市场正常运行减少社会阻力；将政府投资的方向由竞争性、盈利性行业（此类投资权应交还企业）转向基础设施，弥补市场机制配置资源在此类领域的“无能”，为市场主体的经营活动、市场交易关系的扩展提供必需的公共产品和准公共产品；制定有利于市场发育和运行的财政、税收、金融、投资、收入等经济调控政策等等。
2.加快改革的整体推进，为地方政府行为规范化提供动力和外部条件。
地方政府出现种种不规范行为并不是偶然的，而是我国渐进式改革进程中阶段性的必然产物。因此规范地方政府行为仅仅依靠中央的行政命令和思想教育是不行的，根本的途径是继续推进各项改革，消除地方政府不规范行为的制度基础。
财政体制是影响地方政府不规范行为的动力性因素。在财政包干制度下，与行政隶属关系相联系且包干收支的财政收入，极大地刺激了地方政府，使其具有了经济扩张、投资于利高税大的加工工业和保护本地企业的直接动力和高昂热情。1994年的分税制改革使地方财政收入与本地企业扩张之间的对应关系明显淡化，进而削弱了地方政府不规范行为的动力。因此，当前要进一步推进分税制改革的进程，促使其尽快完善。
地方政府对国有企业的行政干预一直是束缚国有企业走向市场的重要因素，也是长期未能解决的难点问题。事实上，在现行体制下，地方政府对国有企业的管理无论从理论上还是实践中都有其存在的理由。作为国有企业的唯一所有者职能的载体，地方政府有权行使其所有权对经营权的监管；在国有企业缺乏强有力的约束机制的情况下，地方政府亦有必要监督资产的使用和处置，以防止侵害资产利益的行为发生并使资产不断增值。因此，要真正实现政企分开，应从两方面入手：一是对现有国有企业进行战略性改组。国有资产从一些竞争性行业、一些中小企业撤出，使其走向民营。二是对必须由国有资产控制的企业实行产权改革，使其产权多元化。或者将其变为国有资产控股、参股的企业，大量引入非国有的其他股东；或者变单一的国有股为多元化的国有法人股东，以股权的多元化加强企业的内部约束和外部监督，限制政府干预企业的权力。
此外，理顺和明确界定中央与地方政府的权利界限，加快金融、投资等体制的改革，都将为地方政府行为的规范化提供内在动力和外部约束。
3.加强法制建设，为地方政府行为规范化提供法律保证。
市场经济是法治经济，它不仅要求用各种法律和法规来规范和调整各市场主体之间的经济关系和经济行为，而且要求将地方政府对市场的管制和干预行为也置于法律的监督与控制之下。因此，我国的法制建设既包括规范和调整各市场主体间的经济关系和经济行为的法律制度，又要包括制约政府对市场进行干预的权力与范围的法律制度，如，产业法律制度、宏观调控法律规范、微观管理法规等等，此外还必须建立起一套规范政府行政行为的行政法规体系。与此同时，要健全地方政府行为的监督体系，建立起一套法律监督、社会监督、行政监督相互补充、相互配合的强有力的监督体系，以保证地方政府依法行使其职责。
标签：企业经济论文; 宏观经济论文; 行政体制论文; 社会体制论文; 利益关系论文; 社会资源论文; 市场功能论文; 国企论文;