“以县为主”农村义务教育管理体制的解读，本文主要内容关键词为：管理体制论文,农村义务教育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“以县为主”的农村义务教育管理体制源于农村税费改革，是针对税费改革后乡、村两级财务困境提出来的。“以县为主”要求县级政府要将农村义务教育经费全额纳入县财政预算，要切实担负起对本地教育发展规划、经费安排使用、校长和教师人事等方面进行统筹管理的责任；乡镇政府要积极筹措资金，改善农村中小学办学条件；中央和省政府要通过增加转移支付，增强财政困难县义务教育经费的保障能力。
国务院总理温家宝2005年3月5日在十届全国人大三次会议上作政府工作报告时说，2006年将在全国全部免征农业税。同时强调要推进相关改革，重点放在搞好乡镇机构、农村义务教育体制和县乡财政管理体制等各项改革上。那么，“以县为主”的农村义务教育管理体制建构得如何呢？人们普遍关心的农村义务教育经费是否得到了切实保障呢？事实上答案并不令人满意，由于许多地方是县级财政在艰难地唱着独角戏，而“大多数农村县（市）投向教育的资金十分有限，造成很多农村学校难以为继。”即便同在农村，城镇中小学和边远贫困地区中小学以及重点与非重点学校之间的差距也很大。有一句民谣道出了实情，概要描绘了现在农村义务教育经费分担的真实状态：“中央转移支付，省市基本不付，县区牢骚满腹，乡镇如释重负。”农村义务教育经费以及历史遗留债务全部由乡镇转移到县市，许多县财政“感到无能为力”，有的教育局长“如坐针毡”。看来，进一步探讨“以县为主”的农村义务教育管理体制很有必要。
一、农村义务教育管理——县是主角
税费改革以后，为确保农村义务教育的正常运转，国家将原“以乡镇为主”的农村义务教育管理体制上收到县，确立了县级政府在农村义务教育管理中的主角地位。
1.“以县为主”规划农村义务教育
税费改革以前农村义务教育是“以乡为主”进行管理，教育规划也基本是以乡镇为单位进行的，基本格局为每个乡（税费改革前未合并的小乡）设有教育站，统筹规划和管理本乡镇的教育，每个乡至少设有一所初级中学和几所乡管完全小学，每个村设有村办小学，学校的设置跟行政区划基本配套，义务教育经费也基本由各乡自筹解决，这种格局导致了一些小乡镇初中和村办小学教学设施简陋，师资贫乏，生源不足，乡镇学校之间无论是教学设施还是教学质量差距很大。同时，由于学校不是以人口密度和地域特点来布局的，学校没形成应有的规模效益，有限的教育资源被诸多重复建设所浪费，一定程度上延缓了农村义务教育的健康发展。
“以县为主”的农村义务教育管理体制要求县级政府及其相应的教育主管部门从全县的实际情况出发，以人口密度、地域范围、财政实力、地方经济发展需要等多项系数综合考虑，合理调整中小学布局，规划义务教育普及和巩固程度（六年、九年、十二年）及其时间进度表，充分发挥县级政府在义务教育规划中的主体作用。
税费改革以后，许多地方对原有乡镇进行了合并，相应地对中小学布局也作了调整，2004年，我国共减少小学3.17万所，减少初中973所，这是教育部门适应我国义务教育阶段学龄人口下降的趋势，对学校布局结构进一步优化调整的结果。但在各地的调整布局中有两种倾向值得注意：一是一些地方为了减轻财政负担而过度削减中小学，导致许多地方学生尤其是低年级学生因上学太远而辍学，出现新的上学难问题。县政府及其教育主管部门在规划学校布局时除了考虑财政因素外，也应考虑地域条件，地域条件应包括地域面积、人口密度和上学的路途条件，山区的低年级学校布点应该稍稍密一点，切实做到“方便于民”。二是在学校重新布局以后，要慎重妥善处理因被撤消学校而闲置的原教学设施，能利用的要利用，可以用于办学，也可以用于其他造福于民的公益事业，比如乡村医院、乡村农业科技图书馆等。如实在不能利用的要变卖并将变卖后的经费用于教育，不要让有限的教育资源浪费了。
2.“以县为主”管理农村义务教育的人力资源
教育的人力资源管理包括教师及教育行政人员的管理、人力资源开发两项工作。
“以县为主”的教师管理主要表现为合理配置教师资源，均衡教师力量。税费改革以前，由于以乡镇为主进行教师管理，人力资源不能很好地调节和自由流动，一些教师到了贫困乡镇一去工作就是一辈子，工资待遇有差别，成家育子更是受到很大的影响，这是大量教师不愿到偏远山村工作的重要原因。“以县为主”则有利于教师在县内合理流动，全县教师待遇基本一致，教师可以实行短期轮流到偏远山区工作，解除教师到偏远山村工作的后顾之忧，也缓解了城镇学校的人员超编压力，一定程度上均衡了教师力量。
“以县为主”的农村义务教育管理有利于精简原乡镇的教育管理冗员，打破以乡镇为单位条块分割的人才选拔，尤其是校长选拔机制，在全县合理选拔和调配优秀管理人员到乡村学校任职，从管理层面均衡义务教育发展。
“以县为主”的人力资源开发包括教师的选拔、培训和储备。在税费改革前，各县教师基本都严重超编，由于总体超编严重，很多县区已多年未引进毕业生了，但这些超编人员大多集中在城镇，乡村依旧教师奇缺。“以县为主”进行人力资源开发，可以考虑逐年引进大学毕业生让他们到乡村进行职业培训和锻炼，将广大的贫困山村作为人才培训和储备的基地，这无论对于大学毕业生的教师专业化成长，还是地区教育均衡发展都是一个不错的选择。
3.“以县为主”筹措并配置农村义务教育经费
由于我国广大农村，尤其是中西部地区的乡、村工商企业比较少，乡财政和村财务除向农民收取税费外就没有其他税收来源。税费改革切断了乡、村两级财源，造血功能先天不足的乡、村两级财务，自然无法筹集教育经费，“以县为主”的农村义务教育管理体制能借助县级财政稍好的造血功能以及上下便捷的沟通，多渠道筹措教育经费，规范财政管理，保障教育投入。
“以县为主”筹措义务教育经费首先在于县级政府应将义务教育投入纳入到县级财政预算中，经同级人民代表大会批准后形成法定的常规收支项目。同时，在财政和银行建立义务教育经费项目专账，确保经费筹措渠道畅通、透明，所筹措的义务教育经费能及时划拨、专款专用。
“以县为主”还在于县级政府有责任据实向省市和中央政府反映本县的义务教育经费筹措状况及办学条件等，以便于上级政府综合信息并决策财政转移支付额度。同时，县级政府应敦促乡镇政府和村组织积极参与义务教育投入，尤其是要确保义务教育的学校用地、用水以及交通用地等，为义务教育发展尽职尽责。
二、农村义务教育经费——县非独角
“以县为主”明确了县级政府义务教育的主办身份，但并不意味着其他各级政府可以袖手旁观，因为县级政府并非独自主办义务教育，中央、省、乡各级政府都应承担相应的责任，以确保义务教育顺利推进。
1.明确义务教育产权国家主体，强化政府办教育意识
举办义务教育是国家政府不可推卸的法定责任，应通过修改《义务教育法》，确立义务教育的公共产品属性，明确国家政府的义务教育产权主体地位，强化国家办义务教育的意识并相应确立各级政府的责任，要求各级政府依法举办义务教育，使我国农村教育真正由“农民办”向“政府办”转变。同时，进一步完善《民办教育促进法》，明确民办教育的产权归属，消除对民办教育的歧视性政策，彻底打破政府单一办学的格局。
国务院总理温家宝在十届全国人大三次会议上作政府工作报告时表示，从2005年起，免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费。这意味着中国贫困地区592个县约1400万农村贫困家庭的中小学生将可以享受国家提供的全免费教育，涵盖了全国72％以上的农村贫困人口。到2007年全国农村普遍实行这一政策，使贫困家庭的孩子都能上学读书，完成义务教育。温家宝总理代表中国政府作出的这一庄严承诺，以为农村贫困地区贫困家庭学生提供免费义务教育为起点，进而在全国农村普遍实行这一政策，最终在全国范围内实行完全免费的义务教育，真正落实国家《宪法》和《义务教育法》关于“举办各种学校，普及初等义务教育”、“国家对接受义务教育的学生免收学费”的规定，是中国建设社会主义和谐社会这一宏伟目标的题中应有之义。
在建立和完善一系列法律法规文本的同时，还应通过努力宣传和规范执行法律法规来创建一种法律文化，形成一种自觉依法办教育的社会氛围。在确立了义务教育投入所占当年国内生产总值的比例后，各级政府尤其是中央政府应该坚决执行，形成一种“依法治国”、“依法行政”、“依法办教育”的良好社会氛围。
2.细化“以县为主”的农村义务教育投资体制
在明确国家政府义务教育投资主体地位以后，要制定《义务教育投入制度》，规范实行在国务院领导下，“以县为主”的农村义务教育投资体制。进一步明确中央、省、县、乡各级政府对农村义务教育投入的责任以及义务教育经费的分摊比例，并以制度的形式固定下来。中央、省和乡镇政府都应根据分摊的比例积极筹措义务教育经费。在强化政府投资意识的同时，要制定有关鼓励个人、企业捐资办学的法律法规，允许个人和企业对教育的捐资在税前列支，以拓宽义务教育的资金来源。
我国目前共有2869个县级单位，其中农业县1675个，城区780个，县级市404个，其他10个。依照义务教育投资的国际惯例即义务教育投资的利益获得原则和能力支付原则，国家应该成为义务教育投资的责任主体，而国家的各级政府则是这一责任主体的实体化。根据中央、省、县的财政实力，我们可以把“以县为主”的义务教育投资细化为“以县投资为主”县、“以省投资为主”县和“以中央投资为主”县三种义务教育投入类型。
——以县投资为主的县。在全国约有1/3强的县区财政收入比较好，主要就是城区和县级市，他们的人均收入要高于全国平均水平，这样的县区经济实力相对雄厚，所辖地区的义务教育所有费用均能由县财政负担。国家可以考虑让这些县区自主发展义务教育，根据本县实际适当提高义务教育普及程度，由九年制义务教育向十二年制义务教育推进，同时可以自主提高义务教育的办学质量标准，自主提高义务教育教师的工资待遇，等等。总之，让这些有条件自主发展的县区自主发展，国家只是给予一些业务指导和质量监控，让他们的义务教育走在全国义务教育的前列。
——以省投资为主的县。在全国大约也有不到1/3的县虽是人均财政收入低于全国水平，但他们行政隶属于人均财政高于全国平均水平的省市，而这些财政高于全国平均水平的省市都有较强的财政实力，而且这些省市内财政低于全国平均水平的县数量并不多，省财政完全有能力承担所辖少数几个财政收入低于全国平均水平县的义务教育经费。事实上不少这样的省市正在通过省财政解决本省相对贫困县农村义务教育经费的困难，只是通过合理分担义务教育经费形成制度以后，可以加强省级政府办义务教育的责任感，能更快地推动地区义务教育的均衡发展。
——以中央投资为主的县。在全国还有1/3的县是人均财政低于全国平均水平，又行政隶属于人均财政低于全国平均水平的省，现在最困难是这种县。中央政府应借助国家财政把这些地方的义务教育经费担负起来。中央政府应该成为这些农村义务教育经费的投资主体，原因有三：一是投资义务教育是国家的法定责任，中央是国家政府，有义务举办；二是中央财政集中了全国一半以上的财力（以2001年为例，中央和地方的财政预算收入比例为52，4％和47.6％），有能力举办；三是中央投资有利于缩小义务教育的东西、城乡和贫富差距，推进全国义务教育均衡发展，有必要举办。中央政府所担负的这些贫困县义务教育，基础差，底子薄，而且面临大量的学校危房改造，所以中央政府的义务教育投资决不能用全国统一的投资标准，而是适当提高，以期强力推进这些县的义务教育，使其尽早跟上全国步伐。
3.加大监管力度，规范义务教育经费收支程序
长期困绕我国义务教育的经费问题，在很大程度上并非由于各级政府的财政困难，而是由于义务教育经费的收支缺乏有效的监管，导致义务教育经费被挪用或者经费的配置不合理所致，因此，加大对义务教育经费的监管力度，规范义务教育经费的收支程序，是确保农村义务教育健康发展的关键。
一是要规范财政转移支付程序，确保教育经费筹措制度化。在筹措农村义务教育经费中涉及中央、省、县和乡四级财政，财政级别较多，教育投入比例多少不一，情况比较复杂，需要进一步规范财政转移支付程序，并建立责任追究制度，使各级财政转移支付程序化，避免人为操纵，减少支付成本，确保义务教育经费的及时足额到位。二是要建立财政收支监督制度，确保教育支出常规化。在确保各级财政转移支付的农村义务教育经费及时足额到县财政后，还应加强对县级财政中教育经费支出的专项管理，严格做到专款专用，尤其是要确保农村义务教育教师的“国标”工资及时足额发放，严防新的教师工资被挪用或恶意拖欠教师工资的现象发生。
尽管“以县为主”的农村义务教育管理体制是基于税费改革提出来的，缺乏对农村义务教育本身的关照，但“以县为主”在很大程度上还是有利于农村义务教育发展的，毕竟县级政府的执政能力要明显好于乡镇。关键在于要正确理解国家义务教育产权主体和各级政府的责任实体关系，县级政府在举办农村义务教育中为主角而非独角的定位，农村义务教育政策才能真正落到实处。